PGN - DEBATE LEGISLATIVO Cierre por suficiente ilustración

Bogotá, D.C., enero 14 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 812 de 2003 "por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 20032006, hacia un Estado Comunitario".

Actor: WILSON ALFONSO BORJA DIAZ

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Expediente No. D-4890 Concepto No. 3457 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano WILSON ALFONSO BORJA DIAZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley 812 de 2003, "por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario", por vicios en su formación.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano BORJA DIAZ manifiesta que en el trámite de la Ley 812 de 2003, se vulneraron los artículos 149 y 150 de la Constitución Política y 94, 95, 108, 119, 122, 123, 125, 129, 157, 158, 159, 164, 165, 166, 169, y 175 de la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso, por cuanto:

1.1. En el seno de las comisiones económicas de ambas cámaras no hubo discusión acerca del contenido del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y sólo se limitó a aprobar una iniciativa presentada por el Gobierno Nacional. 1.2. En el acta 7 del 20 de marzo de 2003 en la que consta la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en las comisiones económicas, se votó una proposición de suficiente ilustración en contravía de lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992. 1.3. El artículo 164 del Reglamento del Congreso, dispone que, discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión a petición de alguno de sus miembros podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate, de lo cual se establece que es referido sólo a artículos en particular y no a todo el proyecto. 1.4. El Representante Borja solicitó la verificación de la votación, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, que no se llevó a cabo. 1.5. Conforme a las actas, se puede establecer que no hubo discusión sobre el articulado del Plan Nacional de Desarrollo en las correspondientes comisiones económicas, de acuerdo con las constancias dejadas por varios parlamentarios.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la Ley 812 de 2003, cumplió con las formalidades para erigirse en ley de la República de acuerdo con el trámite consagrado en la Constitución Política, especialmente en lo concerniente a la existencia de discusión en las

comisiones conjuntas que dieron aprobación en primer debate a la citada disposición legal. Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El trámite legislativo de Ley 812 de 2003 3.1. La iniciativa del Plan Nacional de Desarrollo fue presentada al Congreso de la República a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 6 de Febrero de 2003 y publicada el 10 de febrero de 2003, en la Gaceta del Congreso No.54 del mismo año. 3.2. El proyecto de ley fue debatido y aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República, el día 20 de marzo de 2003. La ponencia para primer debate y el pliego de modificaciones fueron publicadas el 18 de marzo de 2003, en la Gaceta del Congreso No. 126 de 2003. 3.3. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue publicada el 23 de abril de 2003 en la Gaceta del Congreso 172. 3.4. En sesiones ordinarias de Plenaria de la Cámara de Representantes, los días 28, 29 y 30 de abril de 2003, fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 167 de 2003 - Senado, 169 de 2003Cámara. 3.5. El texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 210 del 21 de mayo de 2003.

3.6. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada el 23 de abril de 2003 en la Gaceta del Congreso No. 171. 3.7. En sesiones plenarias del Senado de la República del 5 y 6 de mayo de 2003, fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate del proyecto de ley, según consta en las Gacetas del Congreso Nos. 261 y 269 del 9 y 11 de junio de 2003. 3.8. En el acta de 6 de mayo de 2003 y publicada en la Gaceta del Congreso 298 del 18 de julio de 2003, página 23, de las comisiones accidentales de mediación integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del Proyecto de Ley número 167 de 2003Senado y 169 de 2003Cámara, se acogieron los artículos nuevos incluidos por las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, entre los que están todos los que son objeto de demanda por el ciudadano Borja Díaz. 3.9. Conforme a las actas Nos. 50 y 54 de sesiones Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes del día seis (6) de mayo del año dos mil tres (2003), fue considerado y aprobado por mayoría el informe de conciliación presentado por los miembros de la Comisión Accidental de Mediación al Proyecto de Ley No. 167/03 Senado No. 169/03 Cámara, publicado en las Gacetas del Congreso No. 261 y 298 de 2003.

3.10. El proyecto de ley fue objetado por el Presidente de la República el 10 de junio de 2003, objeciones que fueron aceptadas por el Congreso de la República.

4. En las comisiones económicas conjuntas que aprobaron en primer debate el proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, si hubo la respectiva discusión exigida por la Constitución Política para que se erigiera en ley 4.1. El concepto de "debate" en los términos legislativos va más allá de la simple votación, en sí misma considerada, que sólo constituye la finalización del mismo. El debate implica reflexión, a efectos de que los miembros de las comisiones y plenarias puedan meditar sobre el proyecto presentado, y prepararse para el debate correspondiente, que implica exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios, como la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener el proyecto a discutir (sentencia C222 de 1997).

Dentro del alcance del concepto de debate, es importante establecer que para el cumplimiento de las exigencias constitucionales que el mismo comporta, existe una formalidad tanto del proyecto como de las ponencias cual es la publicidad. Así, el inciso primero del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, dispone que los informes de ponencia deben ser presentados por escrito, en original y dos copias, al secretario de la comisión permanente y deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes. Publicación que tiene como fin que los congresistas conozcan la

ponencia con anterioridad a la realización del debate, publicación que puede llevarse a través de dos mecanismos: i) la inserción en la Gaceta del Congreso o ii) la reproducción mecanográfica permitida por el citado artículo de la Ley 5ª de 1992. La Corte Constitucional ha manifestado que esta exigencia de la ley orgánica cumple importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los Congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que es un desarrollo del principio de publicidad, que rige las actividades del Congreso, resaltando que la democracia presupone la existencia de una opinión pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y de las actividades del Congreso (sentencia C-915 de 2001). Plan Nacional de Desarrollo - Trámite de la Ley 4.2. El trámite de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo con la Constitución Política, requiere la reunión conjunta de las comisiones económicas, es decir, las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara y Senado, con el fin de que éstas elaboren un informe que debe ser sometido a discusión y evaluación de las plenarias de las Cámaras (artículo 341). Informe de ponencia que debe ser previamente publicado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, requisito sin el cual no puede darse inicio al primer debate (artículo 157 ibídem), por lo que en estricto sentido en el trámite legislativo, la discusión del respectivo proyecto sólo se inicia una vez se cumplan esas exigencias, lo que no obsta

que dada la naturaleza e importancia del Plan Nacional de Desarrollo, previamente a la presentación y publicación de la ponencia se abra el "debate", a efectos de garantizar el conocimiento del proyecto por parte de los congresistas y además conocer la posición del Gobierno Nacional, a través de sus funcionarios. En este sentido, de acuerdo con lo señalado en la ponencia para primer debate al proyecto de ley 167-2003 Senado, 169-2003 Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso No. 126 del 18 de marzo de 2003, los días comprendidos entre el 17 y el 22 de febrero de 2000, y conforme a las actas Nos. 1, 2, 3 y 4 del 18, 19, 20 y 25 de febrero de 2003 que reposan en el expediente, las comisiones económicas conjuntas escucharon la presentación general del proyecto por los ministros de Hacienda, Transporte, Educación, Minas, Comercio, el Director de Planeación, en sesiones informales en la que los congresistas tuvieron la oportunidad de conocer detalladamente el proyecto y efectuar las correspondientes observaciones. Igualmente, en dicha ponencia y en el acta No. 4 de del 25 de febrero de 2003, se manifestó que los Presidentes de las Comisiones Económicas conformaron cinco mesas de trabajo, integradas por grupos de ponentes y funcionarios del Gobierno Nacional, con el objeto de estudiar los aspectos específicos del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, en relación con los temas de seguridad democrática, crecimiento económico sostenible, vivienda y construcción, agricultura y desarrollo rural y comunicaciones y transportes. 4.3. Según consta en acta No. 05 del 11 de marzo de 2003, de las sesiones

conjuntas de las comisiones terceras y cuartas de Senado de la República y Cámara de Representantes, se continuó el estudio del proyecto de ley en comento, con la participación del Contralor General de la República y de un número significativo de Congresistas. 4.4. De acuerdo con el acta No. 06 del 19 de marzo de 2003, se inició el correspondiente debate, una vez que fue radicada la ponencia el 17 de marzo y publicada el 18 de marzo de 2003. Oportunidad en la que se vislumbró una intensa discusión, pues la participación en el debate de los congresistas fue prolífera y amplia. Así mismo, en acta 07 del 20 de marzo de 2003, fecha en la que se aprobó en primer debate el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, también se observa que hubo una intensa discusión y participación activa de los congresistas integrantes de las comisiones económicas alrededor del pluricitado proyecto. Así las cosas, no le asiste razón al ciudadano Borja Díaz, cuando afirma que no se cumplió con el alcance constitucional del concepto "debate", por cuanto como quedó evidenciado, sí existió una discusión acerca de la totalidad del proyecto que por su diversidad y complejidad lógicamente generó serias controversias en el seno de un cuerpo democrático como lo es el Congreso de la República, en donde convergen distintas concepciones, que permite la concreción del principio democrático, lo cual se evidencia en la pluralidad, la diversidad y la contraposición ideológica de cada uno de las personas, partidos o movimientos políticos que lo integran. De la misma manera, como lo ha manifestado la Corte Constitucional, en

relación a la labor de los presidentes de las comisiones y de las cámaras, que es entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte cumplir y hacer cumplir el reglamento y además ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional (sentencia C-222 de 1997). En el presente evento, la dirección del debate en las comisiones económicas conjuntas a cargo del respectivo presidente, de acuerdo con los antecedentes del proyecto que se convirtió en la Ley 812 de 2003, no existe prueba alguna que demuestre la vulneración del principio democrático en comento, ni la toma de decisiones que desconocieran flagrantemente el alcance constitucional del debate, y que permitiera deducir que se produjo una alteración que impidiera la discusión requerida, como elemento fundamental y previo a la votación y a la aprobación del proyecto. 4.5. En relación con la proposición de suficiente ilustración, el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992, dispone que: "Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubieran oradores inscritos. El presidente, previa consulta con los miembros de la mesa directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos". Y el artículo 164 de la misma norma señala que: "Discutido un artículo en dos sesiones, la comisión, a petición de alguno

de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate". En el caso que nos ocupa, de acuerdo con la información que reposa en el acta No.07 del 20 de marzo de 2003, el Senador Carlos Moreno de Caro, solicita que se declare la suficiente ilustración y que se proceda a votar, proposición que es puesta en consideración a las comisiones conjuntas por el presidente, y aprobada por todos sus integrantes. El ciudadano Borja Díaz afirma que la proposición de suficiente ilustración, solamente es dable en los eventos a que alude el artículo 164 del Reglamento del Congreso, es decir, cuando un artículo se haya discutido en dos sesiones y no se aplica a la totalidad de un proyecto sino a sus artículos por separado. Este Despacho no comparte el criterio del ciudadano Borja Díaz, puesto que el artículo 108 del Reglamento es aplicable a situaciones como la que es objeto de estudio, debido a que es una norma que alude a todos los debates del proceso legislativo, sin efectuar excepciones o restricciones. Además, es necesario no olvidar que el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo fue discutido no sólo el día que se efectuó la votación, esto es, el 20 de marzo de 2003, sino los días anteriores, incluyendo los debates informales a que se hizo alusión anteriormente. Así las cosas, la Ley 5ª de 1992 se cumplió a cabalidad, en la medida que el presidente de las comisiones conjuntas sometió a consideración de los integrantes de las mismas, la proposición de suficiente ilustración, la cual fue aprobada con las mayorías exigidas en la

Constitución Política, como efectivamente se demuestra en la citada acta. Igualmente, no es razonable que se declarara la suficiente ilustración de artículo por artículo, dado la extensión del articulado del proyecto, la naturaleza de la ley y al trámite que la misma Constitución Política le otorgó, cuando dispuso que el Plan Nacional de Inversiones Públicas debe ser aprobado en el término de tres meses después de haber sido presentado por el Gobierno Nacional, lo cual no significa que los congresistas se aparten de un estudio concienzudo y profundo de los diferentes asuntos tratados en el proyecto, situación que no acaeció en el presente evento, puesto que, como se anotó, la discusión se inició desde el momento mismo en que el Gobierno Nacional radicó la iniciativa en el Congreso de la República, fecha a partir de la cual no solamente los congresistas tuvieron la oportunidad de conocer el proyecto, sino de efectuar las correspondientes observaciones, incluso con anterioridad a la apertura formal del debate y en el transcurso del mismo, tal como quedó evidenciado en las actas de las comisiones conjuntas. 4.6. Respecto a la verificación de la votación a la que hace mención el ciudadano Borja Díaz, no se entiende si la misma es referida a la proposición de suficiente ilustración o a la votación del proyecto en primer debate. Revisada el acta No. 7 del 20 de marzo de 2003, no hay intervención alguna del citado ciudadano haciendo uso de este derecho (artículo 129 de la Ley 5ª de 1992); aunque pareciera que de acuerdo con lo consignado en el acta, dicha verificación se solicitó para la proposición de suficiente ilustración, por la intervención del Representante a la

Cámara Gustavo Petro Urrego, quien manifestó: "(...) Segundo, se puede hacer una moción de cierre del debate, pero sólo opera en relación a los debates de control político después de tres horas de iniciado; tercero, cuando un Parlamentario como acaba de hacer el doctor Wilson Borja pide verificación de la votación, ésta es obligatoria no admite discusión (...)". Sin embargo, ésta no es prueba fehaciente para determinar que evidentemente se pretermitió lo consignado en el reglamento en relación con la verificación de la votación que eventualmente configure un vicio en la formación de la ley.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Honorable Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de la Ley 812 de 2003, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AEB/ncdem.