PGN - DEBIDO PROCESO Ejecutadas medidas preventivas el estado puede iniciar proceso sancio

Bogotá, D.C., 26 de abril de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 32

(parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Luís Eduardo Montealegre Lynett

Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Expediente: D8019

Concepto No. 4954 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT contra los artículos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009, cuyo texto se resalta a continuación: Concepto No 4954

LEY 1333 DE 2009

(julio 21) Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan

otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA: ARTÍCULO 32. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar.

ARTÍCULO 36. TIPOS DE MEDIDAS PREVENTIVAS. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos públicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y de acuerdo con la gravedad de la infracción alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas: Amonestación escrita. Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres. Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos. PARÁGRAFO. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la imposición de las medidas preventivas como almacenamiento, transporte, vigilancia, parqueadero, destrucción, demolición, entre otros, serán a cargo del

infractor. ARTÍCULO 38. DECOMISO Y APREHENSIÓN PREVENTIVOS. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o 2 Concepto No 4954 implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma. Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente. PARÁGRAFO. Se entiende por especie exótica la especie o subespecie taxonómica, raza o variedad cuya área natural de dispersión geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el país, es como resultado voluntario o involuntario de la actividad humana”. ARTÍCULO 39. SUSPENSIÓN DE OBRA, PROYECTO O ACTIVIDAD. Consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su

realización pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas. ARTÍCULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:

1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.

3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.

3 Concepto No 4954

4. Demolición de obra a costa del infractor.

5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.

7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.

PARÁGRAFO 1o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar. PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor. ARTÍCULO 43. MULTA. Consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su acción u omisión infringe las normas ambientales. ARTÍCULO 44. CIERRE TEMPORAL O DEFINITIVO DEL ESTABLECIMIENTO, EDIFICACIÓN O SERVICIO. Consiste en poner fin a las actividades o tareas que en ellos se desarrollan, por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones ambientales. Es temporal si se impone por un determinado período de tiempo y es definitivo cuando así se indique o no se fije un límite en el tiempo. El cierre podrá imponerse para todo el establecimiento, edificación o servicio o solo para una parte o proceso que se desarrolle en él. Una vez en firme el acto administrativo a través del cual se impone una sanción de cierre temporal o definitivo, no podrá adelantarse actividad alguna en la edificación, establecimiento o servicio. Si el cierre recae sobre una parte

del establecimiento, edificación o servicio, no podrá adelantarse la actividad específica en la zona, área o sección cerrada. En uno u otro caso el sancionado podrá desarrollar lo necesario para el necesario mantenimiento del inmueble. La autoridad ambiental competente deberá tomar las medidas pertinentes para la ejecución de la sanción y se hará efectiva mediante la imposición de sellos, bandas u otros medios apropiados para asegurar el cumplimiento de la sanción. 4 Concepto No 4954 ARTÍCULO 45. REVOCATORIA O CADUCIDAD DE LA LICENCIA, PERMISO, CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O REGISTRO. Consiste en dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se otorgó la licencia ambiental, permiso, autorización, concesión o registro. ARTÍCULO 46. DEMOLICIÓN DE OBRA. Consiste en la destrucción a costa del infractor de una obra bajo parámetros técnicos establecidos por la autoridad competente en los casos a que hubiere lugar. La sanción de demolición de obra implica que el infractor deberá realizarla directamente y en caso contrario, será efectuada por la autoridad ambiental, quien repetirá contra el infractor por los gastos en que incurra mediante proceso ejecutivo.

ARTÍCULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS,

MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCIÓN.

Consiste en la aprehensión material y definitiva de los productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales. Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental podrá disponer de los bienes para el uso de la entidad o entregarlos a entidades

públicas para facilitar el cumplimiento de sus funciones, a través de Convenios Interinstitucionales que permitan verificar la utilización correcta. ARTÍCULO 48. RESTITUCIÓN DE ESPECÍMENES DE ESPECIES SILVESTRES. Consiste en la aprehensión material y el cobro del costo de todo el proceso necesario para la adecuada restitución de los individuos, especímenes y/o muestras de especies silvestres o productos del medio ambiente que pertenecen al Estado que se hayan aprovechado, movilizado, transformado y/o comercializado sin la autorización ambiental respectiva o con violación de las disposiciones ambientales que regulan la materia. PARÁGRAFO. Los costos en que se incurra con ocasión de la restitución de especies silvestres y su manejo posterior, serán a cargo del infractor y harán parte de la restitución cuando ella sea impuesta como sanción del proceso. En todos los casos en que se haga efectiva la medida especial de restitución, las autoridades ambientales competentes deberán imponer las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar. ARTÍCULO 49. TRABAJO COMUNITARIO EN MATERIA AMBIENTAL. Con el objeto de incidir en el interés del infractor por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podrá imponer la sanción de trabajo comunitario en materias ambientales a través de su vinculación temporal en alguno de los programas, proyectos y/o actividades que la autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras autoridades. Esta medida solo podrá reemplazar las 5 Concepto No 4954 multas solo cuando los recursos económicos del infractor lo requieran, pero podrá ser una medida complementaria en todos los casos.

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará las actividades y procedimientos que conlleva la sanción de trabajo comunitario en materia ambiental y la medida preventiva de asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental como parte de la amonestación.

1. Planteamientos de la demanda Según el demandante, los artículos transcritos de la Ley 1333 de 2009 vulneran de distintas formas diversos preceptos superiores. Los cargos que sustentan tales infracciones son los siguientes: 1.1. “primer cargo: Algunas expresiones del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, violan el artículo 29 de la Carta”.

Según el demandante, las expresiones “son de ejecución inmediata”, “surten efectos inmediatos” y “contra ellas no procede recurso alguno”, contenidas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, vulneran el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior y, en especial, los derechos de defensa y a la doble instancia como principios integradores de ese derecho fundamental, por cuanto no le permiten al destinatario de la medida defenderse apropiadamente mediante la utilización de recursos administrativos y judiciales, antes de que entre en vigor la medida adoptada por la administración pública que suponga la afectación de derechos subjetivos. En sentir del actor, algunas de las medidas de prevención señaladas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 y desarrollada por los artículos 6 Concepto No 4954 subsiguientes, en especial, los artículos 38 y 39, y a las que se aplica el artículo 32 de dicha ley, contienen afectaciones a los derechos subjetivos

del individuo y, por lo tanto, tienen una naturaleza de sanción, por cuanto cumplen con los elementos esenciales de la misma, a saber: (i) proceden de una autoridad administrativa; (ii) producen un efecto aflictivo; (iii) se imponen ante la realización de un ilícito y (iv) cumplen una finalidad represora. Esto hace obligatorio que antes de su imposición, el destinatario de las mismas pueda utilizar los recursos administrativos y judiciales a su alcance. Afirma el demandante que a pesar de que deba reconocerse que en principio el Legislador tiene un ámbito de discrecionalidad para establecer qué recursos administrativos y judiciales proceden frente a qué actos de la administración y cuáles deben ser sus efectos, sin embargo, el ejercicio de esa facultad debe estar gobernado por el principio de proporcionalidad. En su opinión, el texto del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 vulnera las exigencias del principio de proporcionalidad y, en especial, el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto, por cuanto el grado de favorecimiento de la protección del medio ambiente, que se persigue con imposibilidad de utilización de los recursos administrativos en contra de las medidas de prevención, y con la atribución a estas de un efecto inmediato, puede catalogarse como leve o medio. Y esa ganancia leve o media que se obtiene no justifica la grave afectación del derecho al debido proceso, y de manera particular, de los derechos de defensa y de doble instancia que ella implica. De igual manera, manifiesta que aún en aras a la celeridad, la disposición acusada es desproporcionada porque, en la vía gubernativa, la 7 Concepto No 4954

interposición y resolución de recursos no prolongará demasiado en el tiempo la protección del medio ambiente que se busca con las medidas preventivas. Y en todo caso, esa prolongación adicional se justifica si se tiene en cuenta que, por su naturaleza ablatoria, las medidas preventivas, en especial las de decomiso de productos, elementos, medios o implementos, de aprehensión de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre y de suspensión de obra o actividad, son en realidad medidas sancionatorias que afectan de manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acción, a la propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados, lo cual hace necesario que el administrado pueda impugnar las medidas de prevención que la administración pública ordene en los casos concretos. 1.2. “Segundo cargo: La expresión “se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar”, desconoce el principio constitucional del non bis in idem”. La expresión transcrita, contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, a juicio del demandante, desconoce el principio integrador del derecho fundamental al debido proceso del artículo 29 superior, relativo al principio non bis in idem, esto es, “a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. “...las medidas preventivas consistentes en el decomiso de productos, elementos, medios o implementos, la aprehensión de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad, son en realidad medidas sancionatorias que afectan de manera grave los derechos fundamentales a la libertad general de acción, a la propiedad, a la empresa y al trabajo de los administrados. Dada esta 8 Concepto No 4954

naturaleza, entonces el principio del non bis in idem resulta vulnerado por la expresión “se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar” contenida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, pues este artículo permite que la administración pública ambiental imponga a los particulares por la misma infracción tanto una medida preventiva (que en realidad es una sanción) como una de las medidas sancionatorias que aparecen reguladas en los artículos 40 a 49 de la Ley 1333 de 2009.” 1.3. “Tercer cargo: La expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”, infringe el artículo 16 de la Constitución”. La frase transcrita, consagrada en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, en sentir del actor, vulnera el derecho general de libertad, que aparece en el trasfondo del derecho al libre desarrollo de la personalidad, establecido por el artículo 16 de la Constitución, por cuanto tal expresión “puede entenderse...como la exigencia de que el tipo de medida y el quantum en que se aplica la medida, deben ser proporcionados al tipo de infracción cuya comisión desencadena su imposición. Esta interpretación resulta demasiado restrictiva, pues elimina la protección más comprensiva del derecho general de libertad que ofrece en su conjunto todo el principio de proporcionalidad. Una protección deficiente como la que ofrece esta interpretación restrictiva resulta a todas luces contraria a la Constitución”. 1.4. Cuarto Cargo: las expresiones “Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados pora cometer la infracción”, “Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de

fauna y flora silvestres” y “Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el 9 Concepto No 4954 paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos”, contenidas en el artículo 36 y la totalidad de los artículos 38 y 39 de la Ley 1333 de 2009, según el actor, vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad, regulado por el artículo 16 de la Constitución y los derechos constitucionales de propiedad, a la libertad de empresa y al trabajo (artículos 58, 333 y 25 superiores), todos ellos en conexión con el derecho al debido proceso (artículo 29 de la Carta), en tanto que vulneran el principio de proporcionalidad al prever con la naturaleza de medida preventiva una acción de la administración, que en realidad tiene la naturaleza de sanción. De esta forma, las normas cuestionadas dejan al destinatario de las medidas preventivas sin la posibilidad de defenderse antes de la ejecución de las mismas, lo cual constituye una clara vulneración del derecho al debido proceso. La Ley 1333 de 2009 no regula para las medidas preventivas los medios de defensa que sí están previstos para que el particular se defienda de la imposición de las sanciones prescritas por los artículos 40 y siguientes de la Ley. Por tal razón, a juicio del demandante, debería colegirse que frente a las medidas preventivas deben aplicarse las reglas generales del derecho administrativo sancionador y que, por tanto, esos recursos sí pueden ser

utilizados por el particular para su defensa. 1.5. “Quinto cargo: las expresiones impugnadas del artículo 36 y la integridad de los artículos 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de 10 Concepto No 4954 la Ley 1333 de 2009, violentan los artículos 16, 25, 29, 58 y 333 de la Carta Política”. Aduce el libelista que las expresiones “Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados pora cometer la infracción”, “Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres” y “Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos”, contenidas en el artículo 36 y la totalidad de los artículos 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009, vulneran el derecho general de libertad, que consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad, los derechos a la propiedad, al trabajo y a la libertad de empresa, todos ellos en conexión con el derecho fundamental al debido proceso, en particular: el principio de legalidad nulla poena sine legge y el derecho de defensa. El actor considera que los preceptos acusados establecen sanciones que afectan de manera grave los derechos invocados, sin respetar el principio

de legalidad – y en especial, los principios de taxatividad y tipicidad de las sanciones-, porque no especifican, caso por caso, cuáles son las conductas que ameritan el uso de esas medidas gravemente restrictivas de los derechos fundamentales. Señala que el legislador al prescribir las medidas sancionatorias, dentro de las cuales se encuentran, a su juicio, las preventivas de los artículos 38 y 39, incurrió en las siguientes omisiones y por tanto no satisfizo las exigencias de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad: “(i) No 11 Concepto No 4954 señaló exactamente frente a que infracciones de la ley ambiental debe aplicarse cada una de estas medidas. (ii) No señaló de manera exacta e inequívoca la relación entre cada posible infracción y cada medida. (iii) No señaló las condiciones para su aplicación. (iv) No señaló cual es el término en el cual estas medidas pueden ser aplicadas. (v) No señaló en que grado – con mayor o menor severidaddeben ser aplicadas. (vi) No señaló las condiciones en las cuales su aplicación resulta desproporcionada.

2. Problema jurídico Le corresponde al Ministerio Público establecer si las disposiciones acusadas de la Ley 1333 de 2009 vulneran el derecho al debido proceso y, en especial los derechos de defensa, a la doble instancia y non bis in idem, el derecho general a la libertad, que consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad, los derechos de propiedad, a la libertad de empresa y al trabajo.

3. Consideraciones generales 3.1 La Carta Política de 1991, acorde con las nuevas realidades socioeconómicas, consagra una serie de derechos, entre ellos, los derechos

colectivos o transindividuales (derechos de los consumidores y usuarios, al ambiente sano, al espacio público y a la moralidad administrativa, entre otros), los cuales se caracterizan por ser derechos de solidaridad y de participación, cuya titularidad corresponde a todas y cada una de las personas. 12 Concepto No 4954 Tal como se ha señalado por este Despacho en otros conceptos relacionado con asuntos ambientales, la Carta Política de 1991 ha sido denominada “Constitución Ecológica”, debido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación, planificación y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables. Así, el ordenamiento constitucional, de una parte, consagra el derecho deber de todas las personas de conservar un ambiente sano, lo mismo que los derechos a la salud y al saneamiento ambiental, los cuales, a su vez, tienen el carácter de servicio público (artículo 49, 79, 95, numeral 8, 365 y 366); y, de otra parte, imponen al Estado una serie de obligaciones relacionadas con el ambiente, tales como proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para esos fines; planificar el manejo y aprovechamiento de tales recursos para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en las zonas de frontera (artículo 8,

67, 79 y 80). 3.2 En este sentido, el ordenamiento superior colombiano faculta al Legislador para definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos (artículo 88, inciso tercero, superior) como una forma excepcional de salvaguardar los intereses y derechos colectivos relacionados con el pleno disfrute de un ambiente sano para todos. 13 Concepto No 4954 En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales, el Legislador expidió la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, entre las cuales se encuentra el título XII que regula las sanciones y medidas de policía (artículos 83 a 86, subrogados por la Ley 1333 de 2009, acusada parcialmente). Vale destacar que dicha ley en su artículo 1º señala los principios generales que debe seguir la política ambiental, entre los que se destaca el principio de precaución.

4. De las medidas preventivas 4.1. Según el artículo 4 de la Ley 1333 de 2009, las medidas preventivas en materia ambiental “tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”. (Negrilla fuera de texto).

El Título III de la citada ley consagra el procedimiento para la imposición de las medidas preventivas, señalando que las mismas “tienen por objeto prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los 14 Concepto No 4954 recursos naturales, el paisaje o la salud humana”. (Artículo 12). (Negrilla fuera de texto). “Una vez conocido el hecho, de oficio o a petición de parte, la autoridad ambiental competente procederá a comprobarlo y a establecer la necesidad de imponer medida(s) preventiva(s), la(s) cual(es) se impondrá(n) mediante acto administrativo motivado.” (Artículos 13 ibídem). Una vez impuesta la medida preventiva mediante acto administrativo motivado, la autoridad ambiental debe evaluar si existe mérito para iniciar el proceso sancionatorio respectivo. En caso de no existir mérito suficiente para iniciar dicho proceso la misma autoridad debe levantar la medida preventiva. En caso contrario, tal medida solo se levantará cuando se compruebe que desaparecieron las causas que le dieron origen (artículo 16 Ibídem). El artículo 32 Ibídem, acusado parcialmente, señala que las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, producen efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Cuando se compruebe que han desaparecido las causas que les dieron origen, las medidas preventivas se levantarán de oficio o a petición de parte (artículo 35 Ibídem).

Señala el artículo 13 de Ley 1333 de 2009 que las medidas preventivas que pueden imponer las autoridades ambientales, esto es, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas 15 Concepto No 4954 Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos públicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción, son las siguientes: (i) amonestación escrita, (ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, (iii) aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres, (iv) suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos. Los artículos 37, 38 y 39 definen las medidas preventivas de amonestación escrita, decomiso y aprehensión preventivos y suspensión de obra, proyecto o actividad. 4.2. Del análisis de las citadas disposiciones se infiere que su finalidad es que el Estado, a través de las autoridades ambientales, actúe de manera inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la salud humana, dando así cumplimiento a los deberes constitucionales de proteger la diversidad e

integridad de las riquezas naturales de la Nación y garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, mediante la prevención y el control los factores de deterioro ambiental (artículos 8, 79 y 80 superiores). 16 Concepto No 4954 No hay duda que en materia ambiental para que las medidas preventivas sean eficaces, esto es, para que sean capaces de lograr el efecto que con ellas se espera, es preciso que las mismas sean adoptadas enseguida, pues la tardanza en su aplicación puede significar un daño irreversible al medio ambiente y lo que es peor a la salud o a la vida de las personas. Sin embargo, resulta constitucionalmente inadmisible que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración de los procedimientos administrativos, no haya previsto recurso alguno contra las mismas. El principio de la doble instancia, según el cual “Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, está consagrado en el artículo 31 superior, en concordancia con el artículo 29 del mismo ordenamiento, el cual dispone que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria...”. En relación con las medidas preventivas am