PGN - DEBIDO PROCESO Mínimo de garantías dentro de las actuaciones administrativas

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Actos administrativos que sancionan por violación al límite de ingresos y gastos de campaña electoral CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA-Pérdida de competencia para expedir acto administrativo/CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIATérmino para expedir las decisiones según Regulación legal Manifiesta el demandante que el Consejo Nacional Electoral carecía de competencia para proferir las resoluciones 3049 y 3347 de 2014, porque de conformidad a lo normado por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo este debía proferir tales decisiones dentro de los tres (3) años siguientes a la actuación a investigar, término dentro del cual debía proferirse, notificarse y agotar los recursos en sede administrativa contra dicha decisión so pena de que operare el fenómeno de caducidad. En efecto, el artículo 38 del C.C.A. se encontraba vigente para la época de la investigación que llevó a la decisión administrativa cuya nulidad se demanda, es decir, tal como coinciden demandante y entidad demandada, esa norma era aplicable al caso en concreto. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA-Regulación legal FACULTAD SANCIONATORIA-Se aplica el principio de favorabilidad Esta norma, si bien es cierto se aplicaba de manera supletoria y solamente en aquellos casos en donde no existiera norma especial que señalare cosa diferente, lo cierto es que en aplicación al principio de favorabilidad que de contera se aplica en aquellas situaciones donde opere la facultad sancionatoria del Estado o el ius punendi de éste, bien podía

aplicarse tal precepto, aun cuando hubiere norma especial al respecto. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA-Aplicabilidad jurisprudencial de la Corte Constitucional CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA-Aplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Tesis sobre término de caducidad Ahora, la norma contentiva del artículo 38 del C.C.A. fue objeto de diversas interpretaciones al interior del Consejo de Estado, pues ella no es clara en señalar qué decisiones deben adoptarse dentro de dicho término. Así pues, una primera interpretación señalaba que dentro de dicho término solamente debía proferirse el acto administrativo sancionatorio; una segunda refería a que además de expedirse el acto, debía notificar dentro del término de caducidad; y una tercera señalaba que adicionalmente debían resolverse y notificarse los recursos que se hayan interpuesto para agotar la sede administrativa.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Contabilización del término de caducidad Sobre el particular, para no ahondar en señalamientos o posiciones surgidas históricamente al interior del Consejo de Estado, debemos señalar de manera categórica que desde el año 2009 se unificaron tales posiciones en el sentido de aceptar que la única interpretación válida al respecto es aquella conforme la cual, el término de los tres (3)

años previsto en el artículo 38 Ejusdem se debe contabilizar desde la fecha en que se produjo el acto que ocasiona la sanción, hasta la notificación del acto administrativo que impone la misma, es decir, dentro de dicho término no debe tenerse en cuenta la interposición y resolución de recursos en sede administrativa. ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Contabilización del término de caducidad según jurisprudencia del Consejo de Estado Así pues, independientemente de que el accionante solicite dar aplicación a la tercer tesis (dentro de dicho término de debe imponer la sanción, notificar ésta y resolver y notificar los recursos en sede administrativa interpuestos contra la sanción), posición que a su vez fue acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ello no es posible por cuanto los conceptos no son vinculantes y, contrario a lo allí considerado, la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, así como la proferida con posterioridad al año 2009, ha sido pacífica en considerar que « el término de los tres años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo se debe contabilizar desde la fecha en que se produjo el acto que ocasiona la sanción, hasta la notificación del acto administrativo que la impone, independientemente de la interposición de los recursos en la vía gubernativa» ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Termino para investigar e imponer las sanciones De conformidad con lo anterior, el término con el cual contaba el Consejo Nacional Electoral para investigar e imponer las sanciones correspondientes a la vulneración de los límites de la financiación de campañas electorales, era de tres años, término en el cual

además de imponer la sanción debía notificar la misma, en el cual, como es claro en la jurisprudencia vinculante, no se precisa la ejecutoria del acto administrativo pues la interposición y resolución de los recursos en sede administrativa se encuentran fuera del término contenido en la norma en estudio. DEBIDO PROCESO-Principio según regulación legal/DEBIDO PROCESORegulación Constitucional/DEBIDO PROCESO-Mínimo de garantías dentro de las actuaciones administrativas Señaló el demandante que el Consejo Nacional Electoral desconoció el debido proceso toda vez que a pesar de que el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 prevé un procedimiento especial y preferente a fin de que se surta en el plazo de un año, en el presente caso la entidad demandada se tomó más de tres años para expedir los actos acusados, por lo cual los actos demandados devienen en nulos por expedición irregular.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Sobre el particular preciso es señalar que el debido proceso se encuentra consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 constitucional al señalar que, «el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.» El debido proceso es una indemnidad con que cuentan los asociados a efectos de que

autoridades judiciales como administrativas, observen unos mínimos de garantías dentro de sus actuaciones con el fin de que no les sean afectados sus derechos fundamentales. DEBIDO PROCESO-Derecho fundamental según jurisprudencia de la Corte Constitucional Este debido proceso debe garantizarse en todas las actuaciones, incluyendo las administrativas sancionatorias en donde, el disciplinado tiene derecho a ser oído dentro de la actuación, ejercer el derecho de contradicción, debatir, objetar o aportar pruebas, así como a controvertir la decisión definitiva. FACULTAD SANCIONATORIA-Término de prescripción es obligatorio so pena de generar nulidad/FACULTAD SANCIONATORIA-El incumplimiento del término para resolver no genera invalidez ni nulidad del acto/FACULTAD SANCIONATORIA-El incumplimiento del término para resolver según jurisprudencia del Consejo de Estado Los términos preclusivos, V.gr los de caducidad de la facultad sancionatoria del estado, o, en otras ocasiones, denominado término de prescripción de dicha facultad, además de ser de obligatorio cumplimiento, generan la nulidad de las actuaciones realizadas con posterioridad al plazo previamente estipulado, como por ejemplo el plazo de tres (3) años de que trata el artículo 38 del C.C.A. tratado en el cargo anterior. Cosa que no ocurre con los plazos meramente perentorios que, si bien son de obligatorio cumplimiento y obligan a la entidad a resolver un asunto en determinado tiempo, su incumplimiento o defectuoso cumplimiento no conlleva a la invalidez del acto proferido, sino, de ser el caso, implican sanciones disciplinarias contra los funcionarios encargados

de resolver. Así pues, el hecho de que el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 señale los términos en que se deben surtir las etapas dentro del procedimiento seguido para imponer sanciones por violación a los topes de financiación de campañas, su inobservancia no genera la nulidad de los actos o actuaciones realizadas, pues esos plazos han sido establecidos para garantizar celeridad en el proceso administrativo sancionatorio más no como causales de anulación de los actos administrativos. REGLAS DE LA SANA CRÍTICA-Regulación legal Estos dictámenes si bien fueron objetados por error grave por el investigado Edgar Humberto Silva, dicha objeción no prosperó y por ende, en aplicación a lo dispuesto por el artículo 232 del Código General del Proceso, el Consejo Nacional Electoral procedió a analizar estos conforme a las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta su solidez, claridad, precisión e idoneidad del perito, con lo cual se estableció que las donaciones efectuadas por los señores John Pereira y Kelly Garavito, eran superiores a las reflejadas en el libro de cuentas presentado por el candidato.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co FALSA MOTIVACIÓN-Definición FALSA MOTIVACIÓN-Aplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado FALSA MOTIVACIÓN-Cuando las circunstancias de hecho y de derecho no tienen correspondencia con la decisión

Este argumento se encuentra llamado al fracaso por cuanto de la misma apreciación esbozada por el demandante se infiere que lo aquí planteado no es una falsa motivación, pues lo argumentado por el actor es que la entidad disciplinante no estableció la culpabilidad del aquí demandante, situación que no hace referencia a una falsa motivación sino al cumplimiento de requisitos para imputar responsabilidad distinta a la objetiva. En efecto, allí no se refuta que los motivos del acto no son reales, no existen o están maquillados, tampoco se trata de demostrar que lo dictado en los actos no corresponde a la realidad, no, se refiere a que las circunstancias de hecho y de derecho no tienen correspondencia con la decisión.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Bogotá D.C., Junio 08 de 2016 Concepto No. 0043 Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio

H. Magistrado ponente

Sección Quinta-Sala Contencioso Administrativo Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Proceso número: 110010328000201500005 00.

Actor: Edgar Humberto Silva.

Demandado: Consejo Nacional Electoral.

Asunto: Nulidad de las Resoluciones Nos. 3049 del 29 de julio de 2014 y 3347 del 20 de octubre del mismo año, proferidas por el Consejo Nacional Electoral por medio de las cuales se sanciona al Partido Social de Unidad Nacional-Partido de la U, por violación de límites de ingresos y

gastos de la campaña electoral a la Alcaldía Municipal de Puerto GaitánMeta y se confirma la primera respectivamente.

Respetado señor Consejero: Como Agente del Ministerio Público dentro del proceso de la referencia presento a consideración de la H. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado los siguientes planteamientos jurídicos, para efectos de que sean tenidos en cuenta al momento de proferir el correspondiente fallo.

I – ANTECEDENTES La demanda El ciudadano Edgar Humberto Silva González a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (mediante auto del 17 de septiembre de 2015 se ordenó tramitar la demanda como simple nulidad), demandó la nulidad de la resolución No. 3049 del 29 de julio de 2014 “por medio de la cual se sanciona al Partido Social de Unidad Nacional-Partido de la U, por violación de los límites de ingresos y gastos de la campaña electoral a la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta del candidato Edgar Humberto Silva

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co González, vulnerando lo dispuesto en el artículo 10 numeral 4 de la Ley 1475 de 2011” y la Resolución 3347 del 20 de octubre de 2014 que al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, la confirmó, ambos actos fueron proferidos por el Consejo Nacional Electoral. Hechos de la Demanda

Dice el demandante que inscribió su nombre como candidato a la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán Meta para el periodo 2012-2015, avalado por el Partido de la U, cargo en el que fue elegido en los comicios del 30 de octubre de 2011. Asevera que el 28 de noviembre de 2011 los miembros del Tribunal Seccional de Garantías y Vigilancia electoral del Departamento del Meta, radicaron ante el Consejo Nacional Electoral expediente con las actuaciones adelantadas por la presunta violación de los límites de gastos que éste pudo invertir en su campaña electoral a ese cargo público de elección popular. Que una vez surtido el procedimiento correspondiente, mediante Resolución 3049 el 29 de julio de 2014 el Consejo Nacional Electoral declaró la violación de los límites de ingresos y gastos establecidos por parte de la campaña del candidato Edgar Humberto Silva González a la Alcaldía de Puerto Gaitán Meta, sancionando al Partido de Unidad Nacional-Partido de la U, con la suspensión al derecho de inscribir candidatos a esa Alcaldía para las próximas elecciones, así como la devolución de lo recibido por reposición de votos. Se indicó por el demandante que sobre él, el Consejo Nacional Electoral se abstuvo de imponer sanción, no obstante se dispuso la presentación ante la autoridad competente la solicitud de la pérdida de su cargo. Se señala que contra tal decisión el Partido de la U interpuso recurso de reposición el cual fue denegado mediante Resolución No. 3347 de 2014.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Finaliza aseverando que el Consejo Nacional Electoral desconoció el procedimiento administrativo sancionatorio, no informó al investigado la práctica de un testimonio ni realizó la valoración de los dictámenes periciales allegados al proceso. Normas Violadas La demandante señaló como normas violadas las siguientes:  Los artículos 29 y 109 de la Carta Fundamental.  El artículo 3 del CPACA.  Los artículos 13 y 26 de la Ley 1475 de 2011.  Los artículos 226, 235 y 236 del Código General del Proceso. Concepto de Violación Expedición por funcionario sin competencia Aduce el actor que el Consejo Nacional Electoral perdió competencia para hacer efectivo su poder sancionador por efecto del fenómeno de la caducidad, toda vez que el artículo 38 del C.C.A., vigente para la época de los hechos investigados, es indicativo en señalar que el Estado pierde su competencia sancionatoria a los tres años de producido el acto que pueda ocasionarlos, por lo cual cualquier acto que se expida fuera de dicho término está viciado de nulidad, como acontece con el acto cuya nulidad se depreca. Señala asimismo que, aunque existen varias posiciones sobre el particular, debe privilegiarse aquella conforme a la cual se considera que dentro de dicho término, la administración debe proferir, notificar y agotar vía gubernativa para efectos de imponer sanción dentro de una actuación administrativa sancionatoria, so pena de

que opere el fenómeno de la caducidad y por ende la falta de competencia para pronunciarse una vez ocurrida ésta.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Expedición irregular Se indicó por el accionante que la expedición irregular se da porque después de ordenar la apertura de la indagación preliminar, específicamente, 16 meses después le imprime un procedimiento especial cuando los términos para adelantar ese procedimiento estaban superados. Precisó igualmente que de conformidad con el procedimiento especial, este solamente debe tardar máximo un (1) año, sin embargo el tardó más de un año solamente en la etapa de investigación preliminar y tres (3) años en todo el proceso, lo cual vulnera el debido proceso. Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa Este cargo lo fundamenta en que hubo irregularidades en la práctica de pruebas, específicamente la declaración del señor Giovanny Ayala por cuanto se practicó en abierta violación al derecho de defensa pues la práctica de esta no fue comunicada al aquí demandante ni al partido de la u. Así mismo señala el demandante que hubo una aplicación arbitraria y desfavorable de la prueba, en especial, la declaración del ciudadano Giovanny Ayala, pues no se analizó el hecho de que no lo acompañaron 10 músicos sino 6 o 7 en su presentación, que este no cantó en vivo, sino mediantes pistas y que su presentación no duró lo que dura una presentación comercial sino 30 minutos.

Precisa el actor que en los tres (3) eventos en los que supuestamente se sobrepasaron los topes electorales existió un error en la valoración probatoria por parte del Consejo Nacional Electoral, pues si las pruebas hubieren sido valoradas conforme al criterio de la sana crítica la decisión hubiere sido otra, por lo cual al existir un error en la valoración probatoria, se configura una “vía de hecho por defecto fáctico”. Finalmente señala que es errada la postura del CNE de establecer que quien debía probar el valor comercial de las presentaciones era el demandado conforme

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co al principio de la carga dinámica de la prueba, puesto que en materia sancionatoria la carga probatoria le corresponde al Estado y no a los investigados. Falsa motivación Señala el demandante que esta causal se concreta en la indebida valoración probatoria y en la clara ausencia de demostración del aspecto subjetivo pues en el proceso sancionatorio debió demostrarse la culpabilidad de la conducta, aspecto que no fue probado en el sub lite. Pretensiones de la Demanda Como pretensiones de la demanda se indicó por la accionante: «1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 3049 del 29 de julio de 2014, expedida por el Consejo Nacional Electoral, “por medio de la cual se sanciona al PARTIDO SOCIAL DE UNIDAD NACIONAL-PARTIDO DE LA Upor violación de los límites de Ingresos y Gastos de la campaña Electoral a la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán –Meta del candidato Edgar Humberto Silva González, vulnerando lo dispuesto en el artículo 10 numeral 4 de la Ley 1475 de 2011”.

2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 3347 del 20 de octubre de 2014, expedida por el Consejo Nacional Electoral, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución No. 3049 del 29 de julio de 2014 que sancionó al Partido Social de Unidad Nacional-Partido de la U,-por la violación de los límites de ingresos y gastos de la Campaña Electoral a la Alcaldía Municipal de Puerto Gaitán-Meta del candidato Edgar Humberto Silva González, y se toman otras determinaciones, bajo el radicado 16655-11”.

Admisión de la Demanda Mediante auto del 21 de octubre de 2015 la el consejero ponente, dando cumplimiento al auto del 17 de septiembre del mismo año proferido por la Sala de Súplica se admitió la demanda como simple nulidad, ordenó las notificaciones de rigor y dispuso informar a la comunidad de la existencia del proceso.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Contestación de la Demanda Por parte del Consejo Nacional Electoral Por intermedio de apoderada judicial este organismo se pronunció frente a las pretensiones de la demanda, solicitando que ellas sean denegadas en atención a

que dicha entidad en uso de sus facultades y obligaciones constitucionales y legales, expidió los actos acusados en cuanto se comprobó luego de un procedimiento adelantado con apego al debido proceso, que el demandante excedió los límites de ingresos y gastos de su campaña electoral a la Alcaldía de Puerto Gaitán Meta. Precisó que en el caso que nos ocupa no operó la caducidad y por tanto no hay falta de competencia, pues al transcribir varias sentencias del Consejo de Estado se infiere que la tesis acogida es aquella según la cual en los tres años que se tiene para ejercer la facultad sancionadora, se debe expedir y notificar la decisión de instancia y dicho término no implica el agotamiento de los recursos en vía gubernativa. Se indicó que como quiera que los términos tienen el carácter de perentorios más no preclusivos, es forzoso concluir que cualquier eventual incumplimiento de ellos, no invalida lo actuado y por tanto no generan la nulidad del acto administrativo. Por otra parte señaló la entidad que todas las providencias dictadas dentro del proceso fueron notificadas a los investigados quienes conocieron de manera suficiente la que decretó la práctica de pruebas, por lo que era su deber y carga procesal acudir a la diligencia y discurrir allí la actuación surtida; además, si el demandante consideró que se le conculcó el debido proceso debió alegar esa circunstancia dentro del proceso y no ahora. Finalmente niega que exista falsa motivación si se tiene en cuenta que el actor ni siquiera sustenta las razones de ésta, ya que ella no se configura porque los

argumentos esgrimidos por la administración carezcan de sustento, lo que genera

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co esta causal de nulidad es que se aduzcan razones fuera de contexto, las cuales no son esgrimidas en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Verificados los presupuestos procesales no se observa vicio que afecte de nulidad la actuación surtida, luego procede esta Agencia del Ministerio Público a emitir el concepto que le corresponde en el presente asunto.

Es preciso señalar que el análisis jurídico de la presente demanda se encaminará de manera concreta a resolver la fijación del litigio efectuada con la dirección del

H. Consejero Ponente en la audiencia inicial y cuyo objeto se dirige concretamente a determinar: «1) Si el Consejo Nacional Electoral, según los términos del artículo 38 del CCA, tenía competencia para dictar los actos acusados o si, por el contrario, había operado el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria. 2) Si el Consejo Nacional Electoral desconoció el debido proceso, toda vez que a pesar de que el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 prevé un procedimiento especial y preferente, a fin de que se surta en el plazo de un año, en el presente caso la entidad demandada se tomó más de tres años para expedir los actos

acusados. 3) Si el Consejo Nacional Electoral desconoció el derecho de audiencia y defensa con ocasión de las siguientes circunstancias: a) Si se obtuvo de forma irregular la prueba referida al valor de la presentación del artista Giovanny Ayala en el lanzamiento de la campaña, toda vez que el auto que la decretó y que fijó como fecha para su práctica el día 26 de julio de 2012, no fue debidamente comunicado al demandante y al Partido de la U. Así mismo no se notificó la decisión que reprogramó dicha diligencia para el día 27 de julio de 2012.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co b) Si la entidad demandada valoró de manera arbitraria e irracional la declaración del artista Giovanny Ayala, pues erradamente concluyó que su presentación tenía un costo de veinte millones de pesos, sin tener en cuenta el contexto en que ésta se desarrolló en el caso concreto. c) Si el Consejo Nacional Electoral evaluó de manera errónea las pruebas relacionadas con la donación que en especie efectuaron respectivamente el señor John Eferson Pereira, consistente en el suministro de 1000 revistas (contentivas del plan de gobierno) por valor de $3.000.000 y la señora Kelly Garavito-1000 camisetas por valor de $3.000.000. A juicio de la parte actora, los dictámenes que se decretaron a fin de establecer el valor comercial de dichas donaciones, por un

lado, no cumplían los requisitos que prevé el artículo 226 del CGP y, por otra parte, no fueron analizados de conformidad con las reglas que establece para el efecto el artículo 232 del citado estatuto. 4) Si los actos acusados se expidieron con falsa motivación, pues el Consejo Nacional Electoral omitió establecer el título de responsabilidad subjetiva del candidato Edgar Humberto Silva. Es decir, no cumplió con uno de los principios rectores del derecho sancionatorio referente a la demostración de la culpabilidad, lo cual, en últimas, implicaba la ausencia de responsabilidad del investigado. Asimismo, planteó una falta de proporcionalidad en la sanción haciendo referencia a la orden que contienen los actos acusados en el sentido de que el Consejo Nacional Electoral debía adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el respectivo proceso de pérdida del cargo en los términos del artículo 26 de la Ley 1475 de 2011.» En atención a la fijación del litigio señalada, procederemos a determinar si el acto demandado es nulo o no, examinando los conceptos de violación propuestos, así:

1. Falta de competencia para proferir los actos demandados al haber operado el fenómeno de la caducidad.

Manifiesta el demandante que el Consejo Nacional Electoral carecía de competencia para proferir las resoluciones 3049 y 3347 de 2014, porque de

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www.procuraduria.gov.co conformidad a lo normado por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo este debía proferir tales decisiones dentro de los tres (3) años siguientes a la actuación a investigar, término dentro del cual debía proferirse, notificarse y agotar los recursos en sede administrativa contra dicha decisión so pena de que operare el fenómeno de caducidad. En efecto, el artículo 38 del C.C.A. se encontraba vigente para la época de la investigación que llevó a la decisión administrativa cuya nulidad se demanda, es decir, tal como coinciden demandante y entidad demandada, esa norma era aplicable al caso en concreto.

La norma referida señalaba: «ARTICULO 38. CADUCIDAD RESPECTO DE LAS SANCIONES. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.» Esta norma, si bien es cierto se aplicaba de manera supletoria y solamente en aquellos casos en donde no existiera norma especial que señalare cosa diferente, lo cierto es que en aplicación al principio de favorabilidad que de contera se aplica en aquellas situaciones donde opere la facultad sancionatoria del Estado o el ius punendi de éste, bien podía aplicarse tal precepto, aun cuando hubiere norma especial al respecto.

Sobre la caducidad de las sanciones, la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que ella se justifica al aseverar: «De la jurisprudencia constitucional se desprende, entonces, el criterio conforme al cual la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y

que el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general1. Dicho plazo, además, cumple con el cometido de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración.2 Como se ha señalado por el Consejo de Estado3, dentro de las garantías constitucionales del debido proceso sancionatorio, cobran especial importancia 1 Corte Constitucional. Sentencia C-046/94. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-394/02. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación número 1632 de 25 de mayo de 2005.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co los principios de igualdad, celeridad y caducidad de la acción, que imponen a la Administración el deber de actuar diligentemente y preservar las garantías de quienes se encuentren sometidos a investigación4.» Es decir, el término con que cuenta el estado para investigar e imponer sanciones de índole disciplinaria se encuentra debidamente fundamentado en la medida que con ello se garantiza la seguridad jurídica, la prevalencia del interés general, se garantiza la eficiencia de la administración, pero por sobre todo se preservan las garantías de los investigados a no ser sometidos a procesos indefinidos. Ahora, la norma contentiva del artículo 38 del C.C.A. fue objeto de diversas

interpretaciones al interior del Consejo de Estado, pues ella no es clara en señalar qué decisiones deben adoptarse dentro de dicho término. Así pues, una primera interpretación señalaba que dentro de dicho término solamente debía proferirse el acto administrativo sancionatorio; una segunda refería a que además de expedirse el acto, debía notificar dentro del término de caducidad; y una tercera señalaba que adicionalmente debían resolverse y notificarse los recursos que se hayan interpuesto para agotar la sede administrativa. Sobre el particular, para no ahondar en señalamientos o posiciones surgidas históricamente al interior del Consejo de Estado, debemos señalar de manera categórica que desde el año 2009 se unificaron5 tales posiciones en el sentido de aceptar que la única inte