PGN - DECISIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Que resolvieron elementos relacionados al proc

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Comportamientos contrarios al ciudadano e integridad del espacio público en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-En relación con la sentencia C-211 de 2017 coinciden con los fundamentos actualmente referenciados En el presente caso, la Procuraduría considera que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-211 de 2017, proferida en el proceso D-11638. En efecto, las normas acusadas, los bienes superiores supuestamente vulnerados y los argumentos expuestos en aquella ocasión, coinciden con las pretensiones y fundamentos presentados por la demandante en el asunto de la referencia, según pasa a explicarse. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Regulación legal La institución de la cosa juzgada constitucional está consignada en el artículo 243 de la Constitución Política, el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991. De acuerdo con dichas normas, las decisiones que adopta la Corte Constitucional en las sentencias de control abstracto “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, por lo cual, en principio, la corporación “no puede volver a pronunciarse sobre un asunto ya discutido y decidido” COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Regulación legal según Corte Constitucional Al respecto, la Corte Constitucional definió la cosa juzgada constitucional como “una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución

Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto” COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Características según Corte Constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipologías Ahora bien, se ha explicado que la cosa juzgada constitucional, entre otras tipologías, puede ser: (i) formal cuando existe una determinación previa del juez constitucional sobre la misma disposición enjuiciada, o (ii) material cuando dicha decisión precedente si bien recayó sobre una disposición distinta a la examinada, el enunciado demandado tiene el mismo contenido normativo al estudiado en la oportunidad pasada COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos según sentencia de la Corte Constitucional DECISIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Que resolvieron elementos relacionados al proceso con la sentencia C-211 de 2017 Así pues, el Ministerio Público constata que en el presente caso se configuran los referidos elementos en relación con el proceso que finalizó con la Sentencia C-211 de 2017… COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-La Corte Constitucional efectuó un pronunciamiento de fondo resolviendo los temas relacionados en la sentencia C211 de 2017 En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, entiende el Ministerio Público que la Corte Constitucional efectuó un pronunciamiento de fondo, en el cual examinó y

consideró las supuestas violaciones a la Constitución aquí alegadas por la demandante, sin que haya lugar a un nuevo análisis. Bogotá, D.C., 13 de mayo de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Cuidad

Expediente: D-14163

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Alexa Sandoval Triana contra el numeral 4º y el parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código

Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos

Concepto No.: 6948

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto dentro del asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Alexa Sandoval Triana interpuso demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 4º y el parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación: “Artículo 140. Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: (…)

4. Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes (…). 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Parágrafo 3° . Cuando el comportamiento de ocupación indebida del espacio público

a que se refiere el numeral 4 del presente artículo, se realice dos (2) veces o más, se impondrá, además de la medida correctiva prevista en el parágrafo anterior, el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en tal ocupación.” La demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas al considerar que desconocen el principio de legalidad y el derecho al debido proceso2, porque al autorizarse a la Policía Nacional para decomisar y destruir los bienes con los que se ocupa el espacio público en casos de reincidencia: (i) se avala un procedimiento hostil y violento contario a derecho, sin tener en cuenta la realidad social y la finalidad del servicio que presta dicha institución al ciudadano; y (ii) se impide ejercer materialmente la garantía a la defensa de los vendedores ambulantes.

II. Concepto del Ministerio Público En el presente caso, la Procuraduría considera que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-211 de 20173, proferida en el proceso D-11638. En efecto, las normas acusadas, los bienes superiores supuestamente vulnerados y los argumentos expuestos en aquella ocasión, coinciden con las pretensiones y fundamentos presentados por la demandante en el asunto de la referencia, según pasa a explicarse.

La institución de la cosa juzgada constitucional está consignada en el artículo 243 de la Constitución Política, el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991. De acuerdo con dichas normas, las decisiones que adopta

la Corte Constitucional en las sentencias de control abstracto “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, por lo cual, en principio, la corporación “no puede volver a pronunciarse sobre un asunto ya discutido y decidido”4. Al respecto, la Corte Constitucional definió la cosa juzgada constitucional como “una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto”5. Las características de la cosa juzgada constitucional fueron identificadas desde los comienzos de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-131 de 1993, donde se indicó que los fallos proferidos con ocasión del ejercicio del control abstracto presentan las siguientes características6: 2 Artículos 6° y 29 de la Constitución Política. 3 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 4 Sentencia C-552 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. 5 Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, ver las Sentencias C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, y C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. (i) Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes; (ii) por regla

general, obligan para todos los casos futuros y no sólo para el asunto concreto; (iii) como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos motivos; (iv) las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, no pueden ser nuevamente objeto de controversia; y (iv) todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte Constitucional. Ahora bien, se ha explicado que la cosa juzgada constitucional, entre otras tipologías, puede ser: (i) formal cuando existe una determinación previa del juez constitucional sobre la misma disposición enjuiciada, o (ii) material cuando dicha decisión precedente si bien recayó sobre una disposición distinta a la examinada, el enunciado demandado tiene el mismo contenido normativo al estudiado en la oportunidad pasada7. En este sentido, se ha señalado que la configuración del fenómeno de cosa juzgada requiere la satisfacción de cuatro requisitos8: (i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre la misma disposición o un precepto con idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos”; (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia y aquellos que sustentan la nueva solicitud; (iii) Que la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo; (iv) Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los

preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión, así como que se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo. Así pues, el Ministerio Público constata que en el presente caso se configuran los referidos elementos en relación con el proceso que finalizó con la Sentencia C-211 de 2017, así: (i) En la Sentencia C-211 de 2017, la Corte Constitucional, entre otras, examinó el numeral 4° y el parágrafo 3º de la Ley 1801 de 2016, resolviendo: 7 En relación con la cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional ha considerado que la misma puede ser absoluta o relativa (explícita o implícita), formal o material y aparente o real. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-009 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Cfr. Sentencia C-140 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera, citando el fallo C-073 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el artículo 140, numeral 4, de la Ley 1801 de 2016, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado los parágrafos 2º (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO que cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las

medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo”. En este sentido, las mismas normas demandadas en este caso (numeral 4° y el parágrafo 3º de la Ley 1801 de 2016) ocuparon la atención de la Corte Constitucional en el referido fallo. (ii) En el asunto resuelto por la Sentencia C-211 de 2017, se demandó el numeral 4 y los parágrafos 2º y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que la imposición de las medidas correctivas, sin distinción, quebrantaba ejes estructurales de la Constitución, que afectaban de manera desproporcionada a un grupo poblacional vulnerable, como lo son los vendedores informales. Igualmente, en la demanda se señaló que el legislador había incurrido en una omisión legislativa relativa, por no incluir algún tipo de condicionamiento normativo que permitiera entender que los vendedores informales no podían ser considerados infractores de la conducta allí prohibida por ocupar el espacio público en razón de su oficio y, en consecuencia, que no debían ser sancionados por ello, salvo que se adelantaran previamente gestiones administrativas que les permitieran la garantía de sus derechos9. En consonancia con lo anterior, en la Sentencia C-211 de 2017, la Corte Constitucional planteó el siguiente problema jurídico: “La Corte deberá determinar si el numeral 4 y los parágrafos 2 (numeral 4) y 3 del

artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen la prohibición de ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes y prevén sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como también el decomiso o la destrucción de los bienes cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o más ocasiones; desconocen los derechos constitucionales, así como la jurisprudencia constitucional existente sobre los vendedores informales al exponerse 9 El accionante en dicho proceso también alegó que la falta de inclusión de un condicionamiento legislativo constituía una vulneración a los derechos de los vendedores informales, considerados como sujetos de especial protección constitucional, por las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica que afrontan, y que, por lo mismo, debían ser destinatarios de políticas públicas que permita el restablecimiento y la garantía de sus prerrogativas fundamentales. Advirtió el demandante que la referida omisión desconocía los artículos 1, 13, 25, 29 y 54 de la Constitución Política. como una medida catalogada por el accionante como desproporcionada que, además, no incluye acciones afirmativas para este sector de la población, infringiendo los principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, la efectividad de los derechos, la participación y el orden justo, la protección especial de los sujetos vulnerables, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 1º, 2º, 13, 25, 29 y 54 superiores)”10. Como se puede apreciar, en la oportunidad previa la Corte Constitucional abordó

el estudio de cargos iguales a los formulados por la actora, puesto que en ambos casos se cuestiona la inconstitucionalidad de las disposiciones por su desproporción y desconocimiento de los derechos de las personas que ocupan el espacio público en busca de un sustento económico por medio de ventas informales, bajo la presunta infracción de bienes constitucionales como el debido proceso, la dignidad humana y la cláusula de Estado Social de Derecho, que comprende el principio de legalidad. (iii) La Vista Fiscal observa que en la Sentencia C-211 de 2017 se efectuó un examen de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante, que no sólo condujo a la declaratoria de exequibilidad del numeral 4° y de los parágrafos 2° y 3° del artículo 140 de la ley 1801 de 2016, sino que, además, derivó en modulación del fallo señalándose que frente a grupos en situación de vulnerabilidad “no se les aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo”. Como punto culminante de su argumentación, la Sala Plena sostuvo: “La Sala declarará exequible el artículo 140, numeral 4 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto el mismo se ajusta al contenido del artículo 82 de la Constitución, que establece como deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés

particular; en concordancia con esta disposición el artículo 24 de la Carta determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional. Además, el artículo 313, numeral 7 superior encarga a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Aunado a lo anterior, según el artículo 82 de la C. Pol., el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público; es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor del respeto de estas áreas y de esta manera evitar que sufran menoscabo en los aspectos físico, social, cultural, urbanístico e incluso jurídico, para que la comunidad pueda desarrollar actividades lúdicas, recreacionales e incluso para valerse de ellas con el fin de transportarse empleando las zonas habilitadas para este propósito, -peatones y ciclistas-, en aras de una convivencia pacífica. 10 Cfr. Consideración No. 8. No obstante, es preciso tener en cuenta que la preservación del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional. Por lo anterior, se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “multa

general tipo 1.” contenida en el numeral 4 del parágrafo 2º, y del parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales. Reitera la Corporación que los integrantes de este sector de la población, cuando estén en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal. En todo caso, la aplicación de las medidas correctivas previstas en el Código está presidida por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad importante e imperiosa, cuando se esté frente a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza legítima, la aplicación inmediata de la multa, el decomiso o la destrucción de bienes, resultaría desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicación o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo”11. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, entiende el Ministerio Público que la Corte Constitucional efectuó un pronunciamiento de fondo, en el cual examinó y consideró las supuestas violaciones a la Constitución aquí alegadas por la demandante, sin que haya lugar a un nuevo análisis. (iv) A la fecha de presentación de este concepto, han sido perfeccionadas 55

reformas constitucionales en Colombia. Sin embargo, ninguna de ellas ha modificado sustancialmente las normas sobre el principio de dignidad humana, el derecho al trabajo, el derecho a la igualdad, el derecho al debido proceso, el principio de legalidad o la cláusula del Estado Social de Derecho. En este sentido, las disposiciones superiores que sirvieron de fundamento al examen realizado en la Sentencia C-211 de 2017, son las mismas de la Carta Política actualmente vigente, lo que reafirma la existencia de la cosa juzgada, más aún cuando la condiciones fácticas de la sociedad nacional frente al trabajo informal siguen siendo similares el día de hoy al momento en el que fue proferido dicho fallo. 11 “La Corte reafirma sus precedentes en el sentido de reiterar que las medidas previstas en la norma demandada sólo podrán imponerse por las autoridades atendiendo estrictamente al principio de legalidad, siguiendo las reglas del debido proceso administrativo, con observancia plena de los principios de buena fe y confianza legítima, respetando los valores constitucionales que amparan la dignidad humana, el mínimo vital, el derecho a la vida y al trabajo en condiciones dignas” (Sentencia C-211 de 2017). En suma, el Ministerio Público concluye que en el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional y, por consiguiente, frente a la demanda en estudio resulta imperioso estarse a lo resuelto en Sentencia C-211 de 2017.

III. Solicitud Por las razones expuestas, en relación con la demanda de la referencia, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Sala Plena de la Corte

Constitucional ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-211 de 2017. Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Nelly Roa Mosquera – Profesional Universitario Grado 17.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.