PGN - DECISIONES DISCIPLINARIAS Definición de su obligatoriedad y a quienes cobija la mism

Bogotá, 29 de Junio de 2006 PAD

C-206-2006

Doctor

HUMBERTO CORREA ARCHILA

Personero Municipal Carrera 6.ª 9-82, oficina 305 Piedecuesta (Santander) Ref.: Su oficio fechado el 8 de junio de 2006 y radicado en esta oficina el 27 del mismo mes y año.

Respetado Doctor: En el escrito de la referencia, pregunta usted lo siguiente: (…) Se ha proferido un fallo disciplinario sancionatorio en primera instancia, providencia que se halla debidamente ejecutoriada en razón que no fue apelada por el disciplinado; posteriormente el Despacho que profirió dicho fallo, encuentra que la SANCIÓN impuesta al disciplinado, no se ajusta, ni corresponde a las sanciones cuya clasificación y límites de encuentran definidas en los artículos 44 al 46 del Código Disciplinario Único, por cuanto en principio se impuso sanción de SUSPENSIÓN por el término de tres (3) meses, y que de acuerdo con el nuevo análisis correspondería en su lugar sanción de DESTITUCIÓN al servidor público investigado, toda vez que la clase de falta se calificó como GRAVÍSIMA y la forma de culpabilidad como CULPA

GRAVÍSIMA.

De la formulación de este problema jurídico, el consultante hace una serie de interrogantes relacionados con la naturaleza, término de interposición y procedencia de la revocatoria directa 1 Al respecto, me permito manifestar: Con relación al asunto planteado, es pertinente anotar ante todo que en materia consultiva, conforme a la Circular núm. 038 del 13 de septiembre de 2001 del

Procurador General de la Nación, no se admite la absolución de casos particulares o concretos y, por ende, las respuestas sólo pueden contener pautas generales sobre el tema objeto de cuestionamiento. Una vez efectuada esta precisión, debe decirse lo siguiente: Para dilucidar sus inquietudes, se estima necesario tener presente los siguientes aspectos: El primero tiene que ver con la ejecutoriedad de las decisiones disciplinarias, que, una vez en firme, son obligatorias y se presumen válidas para todos los efectos legales. Dichas providencias son actos administrativos y como tales ostentan las características que los identifican, las que están relacionadas, entre otras, con la fuerza jurídica que poseen y las personas a las que van dirigidas. Sobre el tema se han distinguido el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos, el primero para significar que obligan por si mismos y el segundo, para señalar que la administración por sí sola puede llevarlos a la práctica; es ejecutiva en cuanto debe cumplirse y ejecutoria porque la administración la ejecuta sin intervención de ninguna otra autoridad. Otra característica es la obligatoriedad de los mismos, definida como la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos que generan y que abarca tanto a los administrados como a la administración. Al respecto, gozan de la presunción de legalidad que los hace obligatorios para todos hasta tanto no sean declarados contrarios a derecho por las autoridades jurisdiccionales, que los pueden suspender o anular. A dicha peculiaridad se encuentran ligados estrechamente los conceptos de validez y eficacia del acto, entendidos el primero como la sujeción en la 2 producción del mismo a las normas que lo originan y el segundo, como la

capacidad de producir los efectos para los cuales se profirió. Sobre el momento a partir del cual surge el carácter ejecutorio del acto administrativo, debe tenerse en cuenta que éstos producen efectos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, en virtud de lo cual puede la administración cumplirlo o hacerlo cumplir. Lo anterior, determina la firmeza del acto administrativo. Con relación a ello, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 734 de 2002, que dice: Las decisiones disciplinarias contra las que procedan recursos quedarán en firme tres días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar ésta o la sesión donde se haya tomado la decisión, sino fueren impugnadas. Las decisiones que resuelvan recursos de apelación y queja, así como aquellas contra las cuales no proceda recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente. La Corte Constitucional, al referirse en sentencia C-1076 de 2002 sobre el inciso final de la norma transcrita, fijó el alcance de dicha disposición y expresamente reiteró lo por ella dicho en sentencia C-641 de 2002: (…) De tal suerte que, a juicio de la Corte, en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación. Así las cosas, debe entenderse que tales decisiones sólo producen efectos a partir de la notificación, lo que resulta totalmente lógico, pues es a partir de dicha

diligencia que se cumple el principio de publicidad que rige en esta materia y 3 mientras ello no ocurra es claro que no puede decirse que la decisión está en firme, por lo que en esas condiciones sólo podrá predicarse su existencia pero no su ejecutoriedad y efectividad. Al respecto, debe reiterarse entonces que independientemente de la decisión de que se trate, los efectos legales de los actos administrativos de carácter particular comienzan a partir de la notificación, porque de una parte éstos no deben ser secretos y de otra, porque únicamente pueden producir consecuencias respecto de los interesados después de éstos se enteren de su existencia y contenido. Lo anterior quiere decir que el acto nace con su expedición y conlleva la prerrogativa de producir efectos jurídicos, pero su vigencia necesariamente está condicionada al conocimiento que de él tenga el particular; premisa que aplica respecto de todas las decisiones disciplinarias. Ahora bien, frente a actos en firme, cabe precisar que dentro del procedimiento disciplinario la posibilidad de que el operador cambie o rectifique sus decisiones está supeditada a los mecanismos procesales establecidos para el efecto, que para el caso son medios de impugnación que hacen parte del derecho de contradicción que ostentan los sujetos procesales o controles de legalidad que ejercen las mismas autoridades administrativas que profirieron los actos; eventos ambos que permiten que éstas revisen las decisiones y las mantengan, las modifiquen o revoquen. En ese sentido se encuentran previstos los recursos de la vía gubernativa, que puede interponer la parte afectada y que son esencialmente el de reposición y

apelación, y la revocatoria directa que es una posibilidad extraordinaria, que procede, de oficio o a solicitud de parte, contra actos definitivos. En los artículos 122 y siguientes de la Ley 734 de 2002, se reglamenta lo atinente a la figura de la revocatoria directa, que como regla general sólo es admitida para fallos sancionatorios definitivos – salvo cuando se trata de autos de archivo y fallos absolutorios en derechos humanos (Ver sentencia C-014 de 2003 de la Corte Constitucional) -, lo que implica la finalización del proceso, no constituye un recurso ordinario, ni una tercera instancia, ni la posibilidad de su ejercicio supedita 4 la vigencia o firmeza del acto administrativo, pues como se dijo, el acto una vez cumplidas las formalidades de su expedición, debidamente agotada la vía gubernativa y una vez conocido por el interesado, queda en firme y es obligatorio, lo cual sólo puede variar ante la decisión, propiamente dicha, de revocarlo. La institución de la revocación directa se constituye en una de las maneras de extinguir el acto, de dejarlo sin efectos porque se retira o suprime de la vida jurídica, siempre y cuando se presente alguna de las causales taxativamente establecidas para ello (artículos 69 del C.C.A. y 124 de la Ley 734 de 2002), dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo (artículo 126 CDU). Es una facultad que se otorga a la misma administración a través del agente o funcionario que lo expidió o de su superior funcional, cuyos efectos son constitutivos, pues crea una situación jurídica distinta a la del acto que se revoca,

que surgen a partir de la revocatoria y destruyen toda consecuencia futura del acto inicial, pero sin influir en las ya producidas. Sobre este tema, la Corte Constitucional en sentencia C-095 del 18 de marzo de 1998, al decidir sobre la exequibilidad del inciso primero del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, sostuvo lo siguiente: (…)la figura de la revocación directa de un acto administrativo no forma parte de la vía gubernativa, ni constituye un recurso ordinario, se trata de una decisión soberana y unilateral de la administración en cumplimiento de un deber de revisión del Estado de sus propios actos, que se sustentan en el principio de legalidad, y en los valores fundantes constitucionales a la libertad de los administrados y a la justicia, que le permite rectificar su actuación o decisión sin necesidad de recurrir al conocimiento de los tribunales contenciosos administrativos(…). La figura en examen, como ya se dijo, procede ante la existencia de las causales que determina el legislador, como es la violación manifiesta de normas constitucionales, legales o reglamentarias en las que deben fundarse las 5 decisiones y pueden ser revocadas de oficio o a petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien las profirió (artículos 122 y 124 de la Ley 734 de 2002). Para el caso que se consulta, es preciso dejar en claro que los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, no pueden ser revocados por la administración1 sin el consentimiento expreso del destinatario de la correspondiente decisión, según

lo dispone el artículo 73 del CCA2., ya que para que tal revocación proceda se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular, salvo cuando sea evidente que el acto haya ocurrido por medios ilegales (artículo 73, inciso 2.° del CCA) Por consiguiente, si no es posible conseguir la anterior autorización, la administración podría considerar, si se dan los presupuestos, la posibilidad de demandar su propio acto (acción de lesividad), a través de la acción pertinente contemplada en el Código Contencioso Administrativo, cuya caducidad es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la expedición del respectivo acto (artículo 136, numeral 7.º, CCA). Finalmente, no se debe dejar pasar por alto lo que tiene que ver con la corrección, aclaración y adición del fallo, posibilidad que consagra el artículo 121 de la Ley 734 de 2002, y que tal como lo señala dicha norma, procede en casos específicos como cuando se presenta error aritmético, en el nombre o identidad del investigado, de la entidad donde labora o laboraba, en la denominación del cargo o función o se da una omisión sustancial en la parte resolutiva del fallo. En efecto, aunque la norma no hace mayores precisiones al respecto, cabe indicar, por una parte, que la figura que se examina no es de aplicación indiscriminada y, por ende, no admite que por este medio se modifiquen aspectos esenciales de la decisión, como puede ser la clase de sanción o su intensidad; y, por la otra, los eventos previstos no afectan de manera directa la determinación que en principio se haya adoptado y mal puede entenderse ésta como la

1 En cambio, los actos administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por parte de la administración, tal como lo ha expresado tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, una vez se realice la valoración de las circunstancias. 2 Según remisión de los artículos 21 de la Ley 734 de 2002 y 1º, inciso 2º, CCA. 6 posibilidad de hacer cambios que impliquen alteraciones de la situación del disciplinado definida a través de un fallo ejecutoriado. Como quiera que esta medida de manera alguna implica variación de la decisión, menos aún agravación de la situación jurídica del acusado, debe tenerse en cuenta que dada la ejecutoriedad que adquieren las decisiones una vez agotada la vía gubernativa y cumplidas las notificaciones de rigor, ello sólo procederá antes de que cobren firmeza las decisiones, esto es durante el término de ejecutoria. Así lo regula el Código de Procedimiento Civil3, que expresamente se refiere a la corrección, aclaración y adición de las providencias (artículos 309, 310 y 311); sin embargo, se advierte que la única corrección que se admite en cualquier tiempo es aquella que tiene que ver con los errores aritméticos, por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ésta. La presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5.º de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.

Con toda atención,

MARÍA LEONOR RUEDA RUEDA

Procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios (e.)

C-206-2006

MLRR/JBM 3 El Decreto 01 de 1984 no regula la aclaración, corrección y adición de las sentencias, y por remisión del artículo 21 de la Ley 734 de 2002, hay que acudir a las reglas generales contempladas en el Código de Procedimiento Civil. 7 8