PGN - DECLARACION DE PERTENENCIA Certificado del registrador de instrumentos públicos y pr

Procurador General Bogotá, D.C., 4 noviembre de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989

Demandante: ROMEO PEDROZA GARCES

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5960 Concepto No. 3980 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano ROMEO PEDROZA GARCÉS, contra el numeral 5 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1 del Decreto 2282 de 1989, según el cual a la demanda en el proceso de pertenencia deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro o que no a aparece ninguna como tal.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que la norma acusada vulnera el derecho de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política, así como los artículos 228 y 229 de la Constitución. El sustento de sus cargos pueden resumirse así: 1.1. Se desconoce el principio de igualdad, porque el legislador consagró una

diferencia de trato entre los procesos de pertenencia para la vivienda de interés social y para la que no es, por cuanto mientras la norma acusada exige que se Procurador General acompañe el registro de instrumentos públicos, el artículo 52 de la Ley 9 de 1989, exime a los tenedores de los inmuebles destinados a vivienda de interés social del requisito de presentar el certificado de tradición del inmueble cuando no fuere posible acompañarlo en los procesos de pertenencia y se establecen obligaciones de los jueces y registradores para dicho fin. 1.1.1 El ciudadano PEDROZA GARCES afirma que los demandantes en el proceso de pertenencia se encuentran en una misma situación y que la destinación a vivienda de interés social no tiene ninguna connotación especial para diferenciarla de los demás tipos de inmuebles. Considera, por tanto, que no existe motivo suficiente para que el legislador haga una diferenciación entre los poseedores de viviendas de interés social y los poseedores de otro tipo de inmuebles y, en consecuencia, eximir del requisito a unos poseedores y exigirlo a otros resulta contrario al principio de igualdad, máxime cuando el sistema de registro a mostrado grandes falencias que en algunos casos impide que se logre la declaración de pertenencia. 1.1.2 En consecuencia, si el legislador exime a los poseedores de viviendas de interés social de cumplir con el mencionado requisito cuando éstos no pueden anexarlo, la misma decisión debe adoptarse en el resto de procesos, por cuanto existe un criterio diferenciador de unos frente a otros que no es razonable. 1.1.3 La diferencia que señaló el legislador no puede sustentarse válidamente en

el valor económico que tiene la vivienda de interés social. 1.2. El desconocimiento de los artículos 228 y 229 de la Constitución se manifiesta en que al exigirse un requisito de imposible cumplimiento, se impida el acceso a la administración de justicia y se haga prevalecer la forma sobre el derecho sustancial que en este caso es la adquisición de la propiedad.

2. Problema jurídico

Corresponde al Ministerio Público determinar: 2 Procurador General 2.1. Si el legislador al regular en forma diversa el efecto que tiene en los procesos declarativos de pertenencia el certificado del registrador de instrumentos públicos, está vulnerando el derecho de igualdad entre los poseedores de vivienda de interés social y el resto de poseedores en lo que hace al proceso de pertenencia. 2.2. Si la exigencia de tal requisito desconoce los derechos al acceso efectivo a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. Aclaraciones previas 3.1. Por razones que aún se están estableciendo, la copia del expediente de la referencia que fue remitido por la secretaria de la Corte Constitucional se extravío en las dependencias de la Procuraduría Auxiliar, razón por la que sólo hasta la fecha y después de una llamada de la oficial mayor de constitucionalidad de la Corte, nos percatamos de que en el proceso de la referencia no se había rendido el concepto de rigor, el cual estamos riendo en esta oportunidad, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 278, numeral 5. 3.2. En relación con los cargos que el actor esgrime contra el precepto acusado

por violación de los derechos al acceso a la administración de justicia y la prevalencia de lo formal sobre lo sustancial, la Corte Constitucional en sentencia C-383 de 2000, analizo la exigencia de aportar el mencionado certificado en los procesos declarativos de pertenencia, y consideró que ella no era violatoria de los derechos contenidos en los mencionados mandatos constitucionales, razón por la que frente a dichos cargos, el Ministerio Público cree que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 3.3. El ciudadano PEDROZA GARCES demandó igualmente la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 9ª de 1989, demanda radicada en el expediente D-5960, 3 Procurador General en la que el Ministerio Público rindió el concepto de rigor y que debe ser analizada en conjunto con ésta, razón por la que en el presente documento se retomará lo afirmado en aquella oportunidad por el Procurador General de la Nación.

4. Antecedentes y caracterización de la vivienda de interés social 4.1. Aduce el ciudadano PEDROZA GARCES que la norma cuestionada, en cuanto exige el registro de instrumentos público como requisito de la esencia para que se admita la demanda dentro del proceso de pertenencia mientras tal requisito no se exige para los procesos de la misma naturaleza cuando se trate de vivienda de interés social, hace que exista una distinción entre estos dos sujetos que no es justificada y que como tal rompe con el principio de la igualdad. 4.2. La necesidad de crear y desarrollar programas de vivienda para las familias de menores recursos económicos ha sido una constante en América Latina desde

comienzos del siglo XX y su evolución ha sido relativamente lenta en virtud a que tal preocupación constituye una política de Estado en la que cada gobierno debe subordinar sus decisiones a complejas coyunturas sociales y someter los planes generales de desarrollo al comportamiento de múltiples variables macroeconómicas. Así, se afirma en estudios que: "Los procesos de modernización de la formación de la clase obrera y el desarrollo de políticas, planes y proyectos estatales de vivienda son fenómenos interrelacionados en la vida latinoamericana. Desde la década de los años 20, se inició en varios países el establecimiento de bases jurídicas e institucionales para el desarrollo de programas de vivienda. Hacia 1950 y en la mayoría de los países del área, esas instituciones y programas ya se encontraban establecidos, desempeñando sus papeles. Hacia 1970, ya se habían construido los ejemplos más importantes de vivienda estatal en cada país. En las últimas dos décadas la acción estatal en este campo se ha reducido gradualmente, en obediencia a los dictados de las políticas macroeconómicas y en especial a la privatización de la acción del Estado. 4 Procurador General "En términos políticos, la vivienda estatal ha sido un tema permanente en la vida latinoamericana. (...). El complejo sistema de instituciones involucradas en la acción en vivienda incluye también los organismos de planificación, encargados de incorporaren los planes urbanos los proyectos de gran escala emprendidos por las instituciones de vivienda. En términos culturales el problema de la vivienda en América Latina no ha estado asociado únicamente al sector obrero sino que incorpora un

grupo muy amplio y heterogéneo de población cuyo origen campesino y cuya cultura tradicional han sido factores influyentes en la asimilación y aceptación de los planes de vivienda estatal en serie. (...)" (Estado Ciudad y Vivienda en el Mundo Moderno. Publicación del INURBE., Santafe de Bogotá 1996). 4.3. Las viviendas de interés social son todas las soluciones de vivienda cuyo precio está por debajo del número de salarios mínimos fijado por la ley, de acuerdo a la clasificación legal de los municipios por su número de habitantes así: Inferior o igual a 100 salarios mínimos mensuales legales en las ciudades, que según el último censo del DANE, cuenten con 100.000 habitantes o menos; inferior o igual a 120 salarios mínimos mensuales legales en las ciudades, que según el último censo del DANE, cuenten con más de 1000.000 habitantes pero menos de 500.000; inferior o igual a 135 salarios mínimos mensuales legales en las ciudades, que según el último censo del DANE, cuenten con más de 500.000 habitantes. Las familias beneficiadas con la adjudicación de una vivienda de interés social, gozan de un crédito individual que corresponde a préstamos entregados por entidades bancarias, Fondos de Vivienda o Cajas de Vivienda con destino a la compra de vivienda nueva o usada o de lotes con servicios; gozan, además, de un subsidio familiar de vivienda (SFV) que es el aporte estatal en dinero o en especie otorgado por una sola vez a un beneficiario con el objeto de facilitarle la adquisición de una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución,

siempre y cuando el beneficiario cumpla con los requisitos establecidos en la Ley 3ª de 1991. 5 Procurador General 4.4. En ese orden de ideas, debe afirmarse que la política de vivienda de interés social del Estado colombiano está encaminada a brindar a las familias de escasos recursos una solución habitacional que sirva de soporte al desarrollo de las familias en condiciones dignas. En tal virtud, debe existir dentro de la estructura normativa del Estado colombiano un ordenamiento jurídico que garantice a sus habitantes un orden social justo, tal como lo señala el Preámbulo de la Carta Política, que se materialice a través de la promulgación de normas especiales que garanticen la igualdad entre las personas colocando a las más desvalidas en condiciones de acceder a los derechos inherentes a la propiedad del inmueble habitacional. 4.5. La igualdad en el marco de un Estado Social y democrático de Derecho ha de entenderse como el derecho que tienen las personas colocadas en una misma situación fáctica para que el Estado y más específicamente el legislador, otorgue los mismos derechos y se les equipare jurídicamente frente a las cargas públicas y, de otra parte, como la facultad que permite al legislador otorgar a través de disposiciones jurídicas derechos y posibilidades reales para su ejercicio a las personas y grupos que carecen de tales, o de liberarlos de ciertas cargas impositivas como medida necesaria para garantizar el orden social justo, la igualdad material y la convivencia pacífica, tal como lo prescribe el Preámbulo y artículo 2º de la Constitución Política. 4.6. Siendo la igualdad procesal un presupuesto para la materialización de la

justicia, debe entenderse que las normas liberatorias de ciertas cargas procesales no constituyen per se una vulneración al derecho de igualdad de las partes en el proceso. El tratamiento igual en materia procesal, no aboga por la existencia de igualitarismos (sentencias C-012 y C-043 de 2002, entre otras). Es por lo anterior, que dados (i) unos supuestos de hecho diferentes; (ii) una finalidad en la diferencia de trato; (iii) una legitimidad o validez constitucional en la finalidad propuesta por la norma procesal; (iv) una coherencia interna o racionalidad entre 6 Procurador General los diversos supuestos de hecho, la finalidad y el trato normativo desigual y (v) una proporcionalidad entre los supuestos de hecho y la finalidad perseguida por la norma, el tratamiento diverso dado por el legislador a un grupo determinado no podrá tacharse de discriminatorio. 4.7. En el caso en estudio, las personas beneficiarias de vivienda de interés social no se encuentran en la misma situación fáctica que cobija a aquellas que poseen inmuebles de otra naturaleza y aspiran, a través del proceso de pertenencia, a obtener el derecho de propiedad plena, pues las condiciones económicas de aquellas las ubican dentro de los grupos que requieren la especial protección del Estado y, tal protección, no se concreta con su inclusión como beneficiarios del subsidio sino que se hacen necesarios otros instrumentos y medidas que concreten el derecho a la propiedad de un inmueble destinado a la vivienda de interés social. La normativa tendiente al reconocimiento del derecho a los beneficiarios de viviendas de interés social comporta un rango de especialidad originado en las

particulares condiciones que rodean el proceso de adquisición de la propiedad, en el significado que ello representa para la unidad y desarrollo de la familia y en la materialización de las políticas sociales del Estado. 4.8. La norma cuestionada, en cuanto introduce un instrumento jurídico que contribuye al desarrollo de una política de saneamiento de la vivienda de interés social y, con ello, al desarrollo de la política social del Estado, no vulnera el derecho a la igualdad de las personas que, por razones diferentes a la de materializar el derecho integral a la vivienda digna, aspiran a adquirir el derecho de propiedad a través del proceso de pertenencia. 4.9. El instrumento jurídico procesal allí consagrado está encaminado a materializar ley de vivienda urbana en cuanto la misma persigue dotar a quienes reúnan las exigencias legales de una propiedad inmueble para contribuir al logro de las condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo de los 7 Procurador General municipios con una población mayor de cien mil (100.000) habitantes, incluido el Distrito Capital de Bogotá y el archipiélago de San Andrés y Providencia, en donde se deben formular planes de desarrollo acorde con las políticas de orden nacional y departamental e incluyendo técnicas modernas de planeación urbana que apunten a la coordinación del desarrollo urbano regional. La naturaleza del bien inmueble destinado a vivienda de interés social deviene de las condiciones que reúne y la finalidad que el mismo está llamado a cumplir, que distan de las que se pueden predicar de los demás bienes inmuebles porque a esta clase de viviendas la ley ha reconocido una naturaleza jurídica de carácter

especial y, en tal virtud, una normativa encaminada a concretar el fin social perseguido, atempera con los valores fundantes del Estado Social de Derecho. Por lo demás, la norma que se cuestiona no exime a las personas de la obligación de aportar el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos sino que traslada al juez la responsabilidad de solicitarlo e impone al registrador la obligación de expedirlo con destino al proceso, bajo ciertos requisitos que constituyen una carga para el actor del proceso de pertenencia de la vivienda de interés social. Dicho en otras palabras, libera de la carga probatoria al actor, en cuanto al aporte del certificado de registro del inmueble en los procesos de pertenencia de viviendas de interés social, pues se convierte en una prueba oficiosa cuando el actor suministra al juez los elementos necesarios para ello. 4.10. Ahora bien, frente al resto de procesos de pertenencia el demandante debe aportar el certificado, en estos casos, sino lo hace, la demanda será inadmitida máxime cuando el mencionado certificado permite determinar para efectos de la interposición de la demanda a los posibles demandados. No existe prueba en el expediente que le permita al Ministerio Público establecer si existen deficiencias en el sistema de registro que en algunos casos impida al poseedor de un bien acreditar el mencionado certificado. Asunto éste que efectivamente no contempla la norma acusada, pues ella parte de la presunción que tal certificado es de fácil aportación. En consecuencia, es claro que cuando tal 8 Procurador General requisito no se pueda acreditar en razón a la imposibilidad de su aporte, por

ejemplo, porque el bien no aparezca en el registro, porque no coincidan los números de registro, etc, ha de permitirse el inicio del proceso, para que en el trámite de éste se pueda lograr no solo su aportación sino la identificación real del bien que se pretender adquirir por prescripción. Para el efecto, es posible extender el mandato contenido en el artículo 59 de la Ley 9 de 1989. En donde se permita al juez de oficio solicitar el mencionado certificado. En estos casos, al igual que en los procesos de pertenencia a los que se refiere el artículo 59 de la Ley 9ª de 1989, el demandante ha de probar sumariamente, el porqué no puedo aportar el certificado que exige la norma, pues se repite, el artículo 59, frente a la cual el actor plantea el juicio de igualdad, no exime a las personas de la obligación de aportar el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos sino que traslada al juez la responsabilidad de solicitarlo e impone al registrador la obligación de expedirlo con destino al proceso, para que en éste se identifique a quienes han de ser demandados y garantizarles por ende el derecho al debido proceso. 4.11. Si bien es razonable la exigencia de aportar el certificado en las dos clases de procesos, razonabilidad que esa Corporación dejó expuesta en la sentencia C383 de 2000, no se justifica que si en unos procesos el mencionado certificado no se pueda aportar, precisamente porque el sistema de registro no lo permite, sea el poseedor el que tenga que cargar con las consecuencias de las inconsistencias de ese sistema y por ende impedirle que active el aparato judicial para que sean los

jueces los que declaren la existencia de un derecho que ha logrado adquirir con el paso del tiempo, pues ello incide en el reconocimiento de un derecho constitucional como lo es el de la propiedad y directamente en el derecho de acceso a la justicia. Por tanto, ha de considerarse que si el demandante en un proceso de pertenencia no logra aportar el mencionado certificado porque no existe registro o porque no coincide con el bien que pretende se declare suyo o por cualquier otra causa atribuible al sistema de registro, es necesario que el juez admita la demanda y oficiosamente solicite al registrador de instrumentos públicos que certifique lo que 9 Procurador General en relación con el bien aparezca en el registro, o se adopten las medidas necesarias para su identificación y de esa forma continuar el proceso declarativo.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación ( E ), solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA contra el numeral 5 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1 del Decreto 2282 de 1989, a que en los casos en que el demandante en un proceso de pertenencia no logre aportar el mencionado certificado porque no existe registro o porque no coincide con el bien que pretende se declare suyo o por cualquier otra causa atribuible al sistema de registro, el juez admita la demanda y oficiosamente solicite al registrador de instrumentos públicos que certifique lo que en relación con el bien aparezca en el registro, o se adopten las medidas necesarias para su identificación y de esa forma continuar el proceso declarativo.

Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E)

SPTB/ACA

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