PGN - DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA Como consecuencia de la crisis en la frontera c

Procurador General REVISIÓN CONSTITUCIONAL-Del Decreto legislativo por el cual se declara el Estado de emergencia Económica Social y Ecológica DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Como consecuencia de la crisis en la frontera colombo venezolana A juicio del Gobierno Nacional, las acciones administrativas desplegadas por las autoridades locales y nacionales no han sido suficientes para conjurar las crisis de manera definitiva, razón por la cual es imperativo adoptar medidas legislativas excepcionales que permitan superar la emergencia económica, social y ecológica que afecta a los connacionales como consecuencia de la crisis de la frontera colombovenezolana. Así mismo, el Gobierno Nacional consideró necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno Nacional central como descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados, con el fin de encauzar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades necesarias para conjurar la crisis. DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Ecológica como consecuencia del represamiento de una gran cantidad de carbón en los centros de acopio Teniendo en cuenta que la declaración de la emergencia ecológica a través del Decreto Legislativo 1770 de 2015 tuvo como causa el represamiento de una gran cantidad de carbón en los centros de acopio de Norte de Santander, mineral que no se ha podido movilizar debido al cierre de fronteras, el Gobierno Nacional considera necesario buscar alternativas de tipo tributario, contractual, administrativo y ambiental, entre otras, que

permitan el transporte del carbón en territorio colombiano garantizando las condiciones de eficiencia y competitividad existentes. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional considera necesario la adopción de medidas administrativas, fiscales, tributarias y arancelarias, entre otras, para efectos de facilitar la relocalización en Colombia de empresas de colombianos localizadas en Venezuela. REVISIÓN CONSTITUCIONAL-Del Decreto Legislativo desde el punto de vista formal como material se ajusta a la Carta Política La declaratoria por el Gobierno Nacional del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional, a través del Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015, como consecuencia de los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de 2015 en la frontera entre Colombia y Venezuela tanto desde el punto de vista formal como material se ajusta a la Carta Política. Lo anterior, sin perjuicio de que la constitucionalidad de cada una de las medidas destinadas a conjurar la crisis o evitar la extensión de los efectos debe ser analizada al estudiar los decretos que las adoptan. Por todo lo anterior, el Ministerio solicitará a la Corte Constitucional que declare ajustado al orden constitucional el decreto que declara el estado de excepción objeto de estudio. Procurador General Bogotá, D.C., Octubre 7 de 2015 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Decreto Legislativo No. 1770 del 7 de septiembre de 2015 “Por el cual se declara el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio

nacional”.

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.

Expediente RE-210. Concepto No. 5975 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo No. 1770 del 7 de septiembre de 2015 “Por el cual se declara el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”, expedido por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias que le otorga el artículo 215 de la Carta. Vale destacar que en las páginas siguientes se insertará una copia del Decreto Legislativo No. 1770 del 7 de septiembre de 2015 “Por el cual se declara el Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”. 2 Procurador General 3 Procurador General 4 Procurador General 5 Procurador General 6 Procurador General 7 Procurador General 8 Procurador General 9 Procurador General 10 Procurador General 11 Procurador General 12 Procurador General 13 Procurador General 14 Procurador General 15 Procurador General

1. Antecedentes.

El Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, expidió el Decreto Legislativo número 1770 del 7 de septiembre de 2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.628, mediante el cual decretó el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional, como consecuencia de los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de

2015 en la frontera entre Colombia y Venezuela, los cuales perturbaron en forma grave el orden económico, social y ecológico del país. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 7, de la Carta Política, copia del Decreto Legislativo 1770 de 2015 fue remitido a la Corte Constitucional el 8 de septiembre de 2015, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. El Ministerio Público recibió copia del referido expediente el día 28 de septiembre de 2015.

2. Revisión formal del Decreto legislativo 1770 de 2015

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 Superior, así como en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, cuando sobrevengan hechos distintos a la guerra exterior (art. 212 C.P.) y a la conmoción interior (art. 215 C.P.), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, el Presidente de la República podrá declarar el Estado de Emergencia, siempre que se cumplan los siguientes requisitos formales: (i) que se expida un decreto con fuerza de Ley que debe ser firmado tanto por él como por todos los ministro; (ii) que tal declaración sea motivada, por lo tanto deben consignarse en el citado decreto las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de 16 Procurador General excepción; (iii) que se señale el límite establecido para el período inicial de la declaratoria, que debe ser de máximo treinta días; (v) que se determine expresamente el término dentro del cual el Gobierno va a hacer uso de las

facultades legislativas extraordinarias, propias del estado de excepción, conforme al tiempo máximo permitido para ello; y (vi) que se indiquen de manera clara y precisa las zonas del territorio nacional donde se declara el Estado de Emergencia. Para efectos de definir la exequibilidad del decreto de la referencia es necesario establecer si el mismo cumplió con los requisitos señalados en el párrafo anterior, teniendo en cuenta los medios de prueba que obran en el expediente, así: (i) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, fue declarado a través del Decreto Legislativo No. 1770 del 7 de septiembre de 2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.628; (ii) en su parte considerativa el citado decreto señala como razones para declarar el estado de excepción la gravedad de los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de 2015, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Venezolano en desarrollo del Estado de Excepción declarado a través del Decreto 1950 del 21 de agosto de 2015, las cuales fueron la causa de que miles de colombianos retornaran o hayan sido deportados, repatriados o expulsados a nuestro país; (iii) el decreto legislativo 1770 de 2015 fue firmado por el Presidente de la República y por todos los ministros; (iv) la declaración se hace por el término de 30 días (art. 1); (v) durante ese término el Gobierno Nacional ejercerá las facultades legislativas extraordinarias a las que se refiere el artículo 215 de la Carta Política y el artículo 1 del Decreto 1770 de 2015 (art. 2); y (vi) El Gobierno Nacional

adoptará mediante decretos legislativos las medidas que se requieran en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y dispondrá las operaciones presupuestales necesarias (art. 3). Vale destacar que la declaratoria del estado de excepción que se revisa tiene vigencia en los municipios de la Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, 17 Procurador General Uribia y Hato Nuevo en el Departamento de La Guajira; Manaure Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el Departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el Departamento del Vichada e Inírida en el Departamento del Guainía (Dec. 1770 de 2015, art. 1). En cumplimiento de los artículos 16 de la Ley 137 de 1994, 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, esto es, el 8 de septiembre de 2015, el Gobierno Nacional remitió al Secretario General de la Organización de

Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en la que dio aviso a los Estados Partes de los citados tratados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. De lo expuesto anteriormente se infiere que la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica cumple con los requisitos formales establecidos por la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

3. Revisión material del Decreto legislativo 1770 de 2015

Según la jurisprudencia constitucional contenida en la sentencia C-13509, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, para declarar la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica deben cumplirse unos requisitos de carácter material señalados en el artículo 215 superior, a saber: “(1) se 18 Procurador General expone el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (2) se explica porque la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico es grave e inminente o los hechos constituyen una grave calamidad pública y, finalmente; (3) se indican las razones por las cuales la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales”.

Respecto del primer requisito material, el Decreto legislativo 1770 de 2015 describe el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, pues en él se relatan los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de 2015, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Venezolano en desarrollo del Estado de Excepción declarado a través del Decreto 1950 del 21 de agosto de 2015, las cuales fueron la causa de que miles de colombianos retornaran o hayan sido deportados, repatriados o expulsados a nuestro país. Ssegún lo expuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia fueron sobrevinientes, esto es, vinieron improvisamente, de repente, sin previsión y sin lugar a dudas generaron una crisis inminente de tipo humanitario, económico y social, pues como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Venezolano en desarrollo del Estado de Excepción se presentó una migración forzada de connacionales. Así, de conformidad con los datos de Migración Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con Venezuela fue de 1.443. Lo anterior, se dio por miedo a las 19 Procurador General medidas represivas tomadas por el Gobierno Venezolano (destrucción de casas, deportaciones) en contra de los colombianos. De igual manera, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD reportó el 7 de septiembre de 2015, como datos

totales, que a esa fecha serían al menos 13.138 las personas perjudicadas con la emergencia en la frontera. En relación con el segundo requisito material, hay que señalar que las deportaciones, repatriaciones, retornos y expulsiones de colombianos desde Venezuela produjeron la perturbación del orden económico, social o ecológico de manera grave e inminente, constituyéndose en una grave calamidad pública, pues tal como lo señaló “el Comisionado Felipe González, Relator sobre los Derechos de los Migrantes de la CIDH…la información de la que disponemos indica que estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se respetasen garantías del debido proceso migratorio, el principio de la unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni el derecho a la propiedad de estar personas. La forma en que se están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional…”. Vale resaltar que la deportación, repatriación, retorno y expulsión de colombianos desde Venezuela fueron calificados por el Gobierno Nacional de manera objetiva como hechos notorios, esto es, sabidos por todos, de conocimiento público, pues se registraron ampliamente por los medios de comunicación tanto nacionales como internacionales. Así mismo, hay que destacar que los hechos descritos anteriormente se refieren a situaciones que no dar lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o de conmoción interior, tal como lo exige el artículo 215 20 Procurador General superior para poder declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica. Frente al cumplimiento del tercer requisito material es preciso señalar que en el Decreto 1770 de 2015 se indican las razones por las cuales la grave perturbación del orden económico, social o ecológico, así como la grave calamidad pública que originó la declaratoria de emergencia no puede evitarse o contrarrestarse mediante el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales ordinarias de las autoridades nacionales y locales estatales. Así, entre las medidas ordinarias que se han dictado para conjurar la crisis el Gobierno Nacional en el decreto legislativo que se examina cita, entre otras, la declaratoria de calamidad pública en los municipios de Cúcuta, Puerto Santander y Villa del Rosario, Departamento de Norte de Santande, lo cual no ha sido suficiente puesto que la emergencia ha superado la capacidad institucional de las entidades territoriales; y las medidas adoptadas por organismos nacionales tales como el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social para mitigar la vulneración de los derechos fundamentales de las personas afectadas; las entidades que integran el Sector de la Inclusión Social y la Reconciliación, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres a través de la cual se han habilitados los albergues necesarios para las personas afectadas. De igual manera, a través del Decreto 1768 de 2015 el Gobierno Nacional estableció condiciones especiales de afiliación al régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud de los migrantes colombianos que han regresado de Venezuela y se estableció el mecanismo de prestación de los servicios de salud a las personas que no se encuentran afiliadas y que requieran atención médica.

21 Procurador General A juicio del Gobierno Nacional, las acciones administrativas desplegadas por las autoridades locales y nacionales no han sido suficientes para conjurar las crisis de manera definitiva, razón por la cual es imperativo adoptar medidas legislativas excepcionales que permitan superar la emergencia económica, social y ecológica que afecta a los connacionales como consecuencia de la crisis de la frontera colombo-venezolana. Las mencionadas medidas legislativas buscan lograr la reintegración familiar; la atención social; la dinamización del mercado laboral de los municipios fronterizos mediante la reducción de las cargas laborales no salariales, que promuevan la capacitación y la formación laboral y que dinamicen la oferta laboral de personas afectadas por la crisis en dicha frontera; el establecimiento de excepciones en relación con la definición de la situación militar de los hombres que han entrado a Colombia; la generación de mecanismos de emergencia, tales como medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de la frontera, que estimulen la microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y diversificación de su tejido empresarial. Así mismo, el Gobierno Nacional consideró necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno Nacional central como descentralizado, y

los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados, con el fin de encauzar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades necesarias para conjurar la crisis. 22 Procurador General Por otro lado, teniendo en cuenta que la declaración de la emergencia ecológica a través del Decreto Legislativo 1770 de 2015 tuvo como causa el represamiento de una gran cantidad de carbón en los centros de acopio de Norte de Santader, mineral que no se ha podido movilizar debido al cierre de fronteras, el Gobierno Nacional considera necesario buscar alternativas de tipo tributario, contractual, administrativo y ambiental, entre otras, que permitan el transporte del carbón en territorio colombiano garantizando las condiciones de eficiencia y competitividad existentes. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional considera necesario la adopción de medidas administrativas, fiscales, tributarias y arancelarias, entre otras, para efectos de facilitar la relocalización en Colombia de empresas de colombianos localizadas en Venezuela. En suma, la declaratoria por el Gobierno Nacional del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional, a través del Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015, como consecuencia de los hechos ocurridos a partir del 21 de agosto de 2015 en la frontera entre Colombia y Venezuela tanto desde el punto de vista formal como material se ajusta a la Carta Política. Lo anterior, sin perjuicio de que la constitucionalidad de cada una de las medidas destinadas a conjurar la crisis o evitar la extensión de los efectos debe ser analizada al estudiar los decretos que las adoptan.

Por todo lo anterior, el Ministerio solicitará a la Corte Constitucional que declare ajustado al orden constitucional el decreto que declara el estado de excepción objeto de estudio. 23 Procurador General

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1770 de 2015, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/MLOvalleB. 24