PGN - DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD - Así las cosas, el trámite parlamentario de la ley 2301 de 2023, así

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD-Ley 2301 de 2023, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera’, suscrito en Cartagena de Indias, República de Colombia, el 1° de agosto de 2014”. TRATADOS INTERNACIONALES-Control constitucional frente a los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material A partir de la naturaleza del control que realiza la Corte Constitucional sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, el concepto de la Procuraduría versará sobre los aspectos formales del proceso de adopción de los cuerpos normativos controlados, así como sobre sus contenidos materiales. CONVENIO INTERNACIONAL-Análisis de constitucionalidad/CONVENIO INTERNACIONAL-La Procuraduría considera que el texto del convenio analizado no se opone a la Carta Política Por una parte, en relación con la formación de los instrumentos internacionales, se destaca que el control se circunscribe a verificar “la debida representación del Estado Colombiano en los procesos de negociación y celebración” de los mismos. Pues bien, sobre el convenio objeto de revisión, la Procuraduría advierte que no se presentó vicio de constitucionalidad alguno en dichos procedimientos, porque: Al respecto, la Procuraduría considera que el texto del convenio analizado no se opone a la Carta Política, porque: (i) Los instrumentos que facilitan el transporte entre países han sido declarados constitucionales, en tanto “fomentan las importaciones y las exportaciones, buscan el

crecimiento de la economía, aumentan los niveles de competitividad e incentivan el turismo” y, por consiguiente, responden a los mandatos contenidos en los artículos 9°, 226 y 227 Superiores referentes a “la integración económica en materia comercial y la internacionalización de las relaciones económicas bajo los principios de soberanía, equidad y reciprocidad”; y (ii) No se trata materialmente de una regulación nueva en el sistema normativo nacional sobre transporte, porque se reiteran normas comunitarias que son aplicables válidamente en Colombia en virtud del mandato de integración latinoamericana (Preámbulo y artículo 227 Superior) Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará que se declare la constitucionalidad del “Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera”. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD-En relación con la validez formal de la Ley 2301 de 2023, el Ministerio Público considera que dicho cuerpo normativo fue aprobado conforme a las reglas parlamentarias establecidas en la Carta Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Así las cosas, el trámite parlamentario de la Ley 2301 de 2023, así como su contenido material son consonantes con los mandatos constitucionales referentes a la materia Bogotá, D.C., 23 de febrero de 2024 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: LAT-493

Referencia: Revisión de constitucionalidad de la Ley 2301 de 2023, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera’, suscrito en Cartagena de Indias, República de Colombia, el 1° de agosto de 2014”.

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo

Concepto No.: 7319

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El 14 de julio de 2023, para adelantar la revisión de la referencia, la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional: (a) el “Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera”; y (b) la Ley 2301 de 2023 por medio de la cual se aprueba el referido instrumento2. Los textos respectivos pueden ser consultados en el Diario Oficial 52.452.

Mediante Auto del 15 de agosto de 2023, el magistrado sustanciador: (i) asumió la revisión automática de constitucionalidad de los referidos cuerpos normativos; (ii) ordenó la práctica de pruebas; y (iii) dispuso que, una vez estas fueran recaudadas, se realizara el traslado del expediente a la Procuraduría General de la Nación para rendir el concepto de su competencia.

II. Consideraciones del Ministerio Público En los términos del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la Corte

Constitucional ejerce dos tipos de control frente a los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, a saber: 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. OFI23-00131275 / GFPU 14000000. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 (a) Un control de constitucionalidad formal, el cual incluye “el análisis de aspectos tales como: (i) la debida representación del Estado Colombiano en los procesos de negociación y celebración del tratado; (ii) el trámite surtido por el proyecto de ley en el Congreso de la República; (iii) la sanción presidencial; y, finalmente, (iv) el envío de la ley y el tratado a la Corte Constitucional”; y (b) Un control de constitucionalidad material, que “consiste, en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y de su ley aprobatoria, con el contenido integral de la Constitución, para así determinar si las mismas se ajustan o no a la Carta Política”3. A partir de la naturaleza del control que realiza la Corte Constitucional sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias4, el concepto de la Procuraduría versará sobre los aspectos formales del proceso de adopción de los cuerpos normativos controlados, así como sobre sus contenidos materiales. a) Análisis de constitucionalidad del convenio internacional Por una parte, en relación con la formación de los instrumentos internacionales, se

destaca que el control se circunscribe a verificar “la debida representación del Estado Colombiano en los procesos de negociación y celebración” de los mismos5. Pues bien, sobre el convenio objeto de revisión, la Procuraduría advierte que no se presentó vicio de constitucionalidad alguno en dichos procedimientos, porque: (i) La “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”6 estipula que podrán representar y, en consecuencia, expresar el consentimiento de un Estado para obligarse por un convenio “los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores” (artículo 7.2. a); y (ii) El 1° de agosto de 2014, el tratado estudiado fue suscrito por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar, en los términos de los artículos 115 y 189.2 de la Carta Política7. De otra parte, en cuanto contenido del tratado internacional, se resalta que se encuentra compuesto por un preámbulo, 36 artículos y 4 anexos, en los que se ordenan los términos y condiciones para el servicio de transporte internacional de carga y pasajeros por carretera entre Venezuela y Colombia, replicando las normas de la Comunidad Andina de Naciones sobre la materia8. Lo anterior, con el 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 4 “El control de constitucionalidad que debe llevar a cabo la Corte sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, presenta unas características especiales, entre las que se destacan las siguientes: (i) es

previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la expedición de la ley aprobatoria y a su sanción; (ii) es automático; (iii) es integral; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es condición necesaria para la ratificación del tratado; y (vi) cumple una función preventiva”. Cfr. Sentencia C-801 de 2009 (M.P. Gabriel Mendoza Martelo). 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz). 6 Incorporada al ordenamiento interno por la Ley 32 de 1985. 7 Cfr. Oficio S-GTAJI-23-015475 del Ministerio de Relaciones Exteriores. 8 Cfr. Decisiones 331, 393, 399, 467, 398 y 491, así como Resoluciones 300, 272, 720. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 propósito de suplir el vacío regulatorio generado por el retiro del vecino país de dicha organización ante la denuncia del Acuerdo de Cartagena en el año 20069. Al respecto, la Procuraduría considera que el texto del convenio analizado no se opone a la Carta Política10, porque: (i) Los instrumentos que facilitan el transporte entre países han sido declarados constitucionales, en tanto “fomentan las importaciones y las exportaciones, buscan el crecimiento de la economía, aumentan los niveles de competitividad e incentivan el turismo” y, por consiguiente, responden a los mandatos contenidos en los artículos 9°, 226 y 227 Superiores referentes a “la

integración económica en materia comercial y la internacionalización de las relaciones económicas bajo los principios de soberanía, equidad y reciprocidad”11; y (ii) No se trata materialmente de una regulación nueva en el sistema normativo nacional sobre transporte, porque se reiteran normas comunitarias que son aplicables válidamente en Colombia en virtud del mandato de integración latinoamericana (Preámbulo y artículo 227 Superior)12. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará que se declare la constitucionalidad del “Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera”. b) Análisis de constitucionalidad de la Ley 2301 de 2023 En relación con la validez formal de la Ley 2301 de 2023, el Ministerio Público considera que dicho cuerpo normativo fue aprobado conforme a las reglas parlamentarias establecidas en la Carta Política. En concreto, con base en la información contenida en los documentos allegados al expediente de la referencia, se advierte que: - La iniciativa legislativa, las ponencias correspondientes y la ley sancionada fueron debidamente publicadas de conformidad con los artículos 157 de la Constitución, así como 144 y 156 de la Ley 5ª de 199213, a saber: Senado de la Cámara de Documento publicado República Representantes Proyecto de ley Gaceta del Congreso (GC) 1205/22 Ponencia para primer debate GC 1344/22 GC 119/23 9 Cfr. Gaceta del Congreso 1205 de 2022. 10 Sobre el particular, el Ministerio Público recuerda que el examen de esta clase de asuntos “ha sido

entendido tradicionalmente en la jurisprudencia constitucional como un estudio eminentemente jurídico del convenio y de su ley aprobatoria, que no examina las ventajas u oportunidad práctica del acuerdo a nivel económico, social, ni su conveniencia política, o las razones de oportunidad, utilidad o eficiencia del instrumento, o las consecuencias prácticas de su celebración, por tratarse de reflexiones que le competen al Presidente de la República y al Congreso, respectivamente”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-098 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 2022 (M.P. Hernán Correa Cardozo). 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-231 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 13 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 Ponencia para segundo debate GC 1464/22 GC 410/23 Ley 2301 de 2023 Diario Oficial 52.452 del 10 de julio de 2023 - El proyecto de ley inició su trámite parlamentario ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, respetando el artículo 154 Superior que dispone que las leyes referentes a las relaciones internacionales deben iniciar su tránsito legislativo en dicha corporación, así como la competencia temática definida en el artículo 2° de la Ley 3ª de 199214.

• El proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas según lo exige el artículo 160 de la Constitución. Ello, conforme consta en las Gacetas del Congreso 188/23, 212/23, 361/23, 410/23, 666/23, 1098/23, 1309/23 y 1341/23, en las cuales se reseña la siguiente información: Instancia legislativa Fecha anuncio Fecha discusión Comisión Segunda – Senado 01/11/2022 02/11/2022

Plenaria – Senado 29/11/2022 06/12/2022 Comisión Segunda – Cámara 28/03/2023 18/04/2023 Plenaria – Cámara 17/05/2023 24/05/2023 - En todas las sesiones se respetó el quórum deliberatorio y decisorio, así como la aprobación del proyecto, que se hizo según las mayorías requeridas mediante votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 145 y 146 de la Constitución Política y 116 a 118 de la Ley 5ª de 199215. Lo anterior, puede verificarse en las Gacetas del Congreso previamente mencionadas y en los informes rendidos por los secretarios de las cámaras a la Corte Constitucional, en los cuales se señalan los siguientes resultados de las votaciones: (a) Proposición (c) Título y Instancia legislativa (b) Articulado de la ponencia pregunta Comisión Segunda – Senado Sí: 7 – No: 0 Sí: 7 – No: 0 Sí: 7 – No: 0 Plenaria – Senado Sí: 55 – No: 2 Sí: 54 - No: 0

Comisión Segunda – Cámara Sí:15 – No: 0 Sí: 15 – No: 0 Sí: 13 – No: 0 Plenaria – Cámara Sí: 108 – No: 2 Sí: 110– No:3 Sí: 109 – No:3 - El trámite legislativo del proyecto se adelantó en menos de dos legislaturas16 y en el mismo se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas, de acuerdo con las exigencias de los artículos 160 y 162 de la Constitución, así: Comisión Días Plenaria Días Comisión Días Plenaria 14 “Por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”. 15 En relación con la individualización de los congresistas que votaron a favor y en contra del entonces proyecto de ley, pueden consultarse las actas expedidas por los secretarios de las células legislativas, las cuales fueron allegadas en debida forma al expediente de la referencia. En punto de ello, el Ministerio Público resalta que la Corte Constitucional ha señalado que las actas y las certificaciones de los secretarios de las cámaras son los elementos probatorios idóneos para demostrar los acontecimientos que se presentaron en el trámite legislativo, puesto que “es el secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo que ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley” (Sentencia C-786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 16 El proyecto de ley No. 208 de 2022 Senado – 322 de 2022 Cámara fue radicado el 4 de octubre de 2022 y

su aprobación en segundo debate en la Cámara de Representantes se realizó el 24 de mayo de 2023. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Senado Senado Cámara Cámara 02/11/2022 34 06/12/2022 133 18/04/2023 36 24/05/2023 - En el trámite parlamentario el Congreso de la República no modificó el contenido del tratado, conforme lo dispone el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992. Además, el legislador tampoco introdujo cambios sustanciales al proyecto de ley. En este sentido, se respetaron a cabalidad los principios de consecutividad e identidad flexible contemplados en los artículos 157 y 160 de la Constitución. - Las actuaciones del Gobierno Nacional relacionadas con el trámite legislativo son conformes con los artículos 165, 189 (numerales 2° y 10), 200 (numeral 1°) y 241 (numeral 10) de la Constitución, pues el Presidente de la República: (i) el 27 de septiembre de 2022 impartió la orden ejecutiva de someter a consideración del Congreso de la República el acuerdo bajo revisión, por lo que los Ministros de Relaciones Exteriores, de Comercio, Industria y Turismo y de Transporte procedieron de conformidad a radicar el proyecto de ley respectivo ante el Senado (4 de octubre de 2022)17; (ii) sancionó la ley aprobatoria el 12 de julio de 202318; y (iii) remitió el expediente parlamentario a la Corte Constitucional para que

adelantara la revisión de su competencia el 14 de julio de 202319. - El instrumento internacional bajo revisión incorpora un acuerdo que tiene como propósito fortalecer el intercambio comercial entre los países partes a través del establecimiento de un marco jurídico que regule el servicio de transporte internacional de carga y de pasajeros por carretera y, en esa medida, no afecta de forma “directa y específica” la identidad de los grupos étnicos20. En consecuencia, no era necesario adelantar consultas previas para su adopción en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo21. - En cumplimiento de las exigencias de impacto fiscal contenidas en el artículo 7° de la Ley 819 de 200322, en el marco del proceso legislativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó el informe correspondiente indicando los efectos económicos de la aprobación del convenio, por lo que el debate parlamentario fue debidamente ilustrado en la materia23. Ahora bien, en torno al contenido material de la Ley 2301 de 2023, se resalta que consta de tres artículos que la Procuraduría considera acordes con el ordenamiento constitucional, porque: 17 Cfr. Gaceta del Congreso 1205/22. 18 Cfr. Diario Oficial 52.452 de 2023. 19 Cfr. OFI23-00131275 / GFPU 14000000. 20 Con todo, la aprobación de este instrumento no releva a las autoridades de realizar las consultas previas respectivas en caso de que la implementación administrativa de ciertas medidas pueda afectar directa y específicamente a comunidades étnicas. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2019 (M.P. José

Fernando Reyes Cuartas). 21 Sobre el derecho a la consulta previa, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes). 22 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. 23 Cfr. Gaceta del Congreso 452 de 2023. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 (a) En el artículo 1° el Congreso de la República manifiesta inequívocamente su voluntad de aprobar integralmente dicho instrumento internacional, lo cual se enmarca en la competencia otorgada por el artículo 150.16 de la Constitución, que lo faculta para “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”; (b) En el artículo 2° se señala que el instrumento obligará al Estado colombiano a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respectivo, según lo estipula la Ley 7ª de 194424, atendiendo con ello lo dispuesto en el artículo 224 de la Carta Política25; y (c) En el artículo 3°, respetando el principio superior de publicidad de las leyes26, se indica que el cuerpo normativo rige “a partir de la fecha de su publicación”. Adicionalmente, el Ministerio Público destaca que existe una clara conexidad entre el título de la ley y sus tres artículos, en tanto en su conjunto se refieren a aspectos relacionados con la adopción del Acuerdo entre la República de

Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera (aprobación, vigencia y publicidad), con lo cual se respeta el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política27. Así las cosas, el trámite parlamentario de la Ley 2301 de 2023, así como su contenido material son consonantes con los mandatos constitucionales referentes a la materia28.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 2301 de 2023, así como la CONSTITUCIONALIDAD del “Acuerdo entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela sobre el transporte internacional de carga y pasajeros por carretera”.

Atentamente, 24 “Sobre vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales, y su publicación”. 25 “Artículo 224. Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso”. 26 La Corte Constitucional ha explicado que “es una facultad propia de la autoridad que ejerce la función legislativa determinar el momento a partir del cual entrarán en vigencia los actos que expide, siempre que la fecha correspondiente sea posterior o, al menos, concomitante al instante de su inserción en el Diario Oficial”. Cfr. Sentencia C-242 de 2021 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger). 27 El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. Dicho mandato busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que

se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa” (Sentencia C-493 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa). 28 En el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados internacionales se debe verificar el cumplimiento de lo previsto en los artículos 145, 146, 150, 154, 157, 158, 160, 162, 165, 169 y 224 de la Carta Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez - Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 8