PGN-DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Del Decreto legislativo que autoriza la

Procurador General DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Del Decreto legislativo que autoriza la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos EXAMEN DE FORMA-El Decreto cumple con las exigencias formales que exige la Constitución Política El jefe del ministerio público encuentra que el Decreto 1773 de 2015 cumple con las exigencias formales que exige la Carta Política para los decretos de su clase, toda vez que: (i) se sustenta en el artículo 215 superior y en el Decreto 1770 de 2015, por medio del cual se declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica, e incluye en sus considerandos las razones de tipo fáctico que lo motivan; (ii) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida. EXAMEN DE FONDO-El Decreto Legislativo guarda una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica con el decreto declarativo En cuanto a la compatibilidad entre las disposiciones constitucionales y estatutarias pertinentes con el Decreto bajo examen, se debe anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario. La emergencia económica, social y ecológica vigente tuvo como causa la deportación masiva y el retorno de miles de nacionales desde la República Bolivariana de Venezuela hacia el territorio nacional, lo que ha generado una crisis humanitaria en algunos municipios, especialmente en las zonas de frontera; su declaratoria implica la necesidad

de aportar los recursos suficientes para atender la crisis, lo que hace imprescindible que el Gobierno Nacional tome las medidas dentro de las competencias otorgadas en el marco de la declaratoria de la emergencia; y, por ende, este nuevo decreto tiene como finalidad levantar las restricciones legales para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela suscribir los convenios interadministrativos necesarios para estos efectos. El decreto que se analiza además guarda una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica con el decreto declarativo que le sirve de fundamento. El ministerio público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”. DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓNJurisprudencia de la Corte Constitucional Procurador General Concepto Bogotá, D.C., Octubre 13 de 2015 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

Expediente RE-213. Concepto No. 5980 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2º del artículo 242 y 5º del

artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.

1. Antecedentes El 7 de septiembre de 2015 el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el estado de emergencia social por medio del Decreto 1770. Para conjurar la situación de anormalidad, se profirieron varios decretos, entre los cuales se encuentra el Decreto 1773 del 7 de

septiembre de 2015, cuyo texto es el siguiente:

MINISTERIO DEL INTERIOR

DECRETO NÚMERO 1773 DE L 7 DE SEPTIEMBRE DE 2015

Por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales 2 Procurador General Concepto EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 del 7de septiembre de 2015, y CONSIDERANDO Que mediante el Decreto 1770 del7 de septiembre de 2015 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobiemo Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La

Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzí, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que como consecuencia de la deportación masiva, repatriaciones, expulsiones y el retorno de miles de nacionales desde la República Bolivariana de Venezuela y el cierre de la frontera se ha presentado una crisis humanitaria en los municipios cobijados por la declaración de emergencia. Que para conjurar la crisis y poder atender a la población afectada es necesario que el Gobierno Nacional trabaje conjuntamente con los municipios cobijados por la declaración de emergencia, para coordinar esfuerzos y aportar los recursos requeridos para el efecto. Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los recursos para atender la

emergencia, es necesario que las Entidades Estatales, tanto las del gobierno nacional central como descentralizado, y los departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la declaración de emergencia. Que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 establece que "los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las eleccione0, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”. Que la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales por medio de la Resolución 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que las elecciones de 3 Procurador General Concepto gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015. Que la Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994 estableció que los decretos legislativos dictados durante la emergencia económica, social y ambiental pueden reformar o derogar la legislación preexistente, cuando la medida está dirigida a contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen. Que es necesario levantar las restricciones legales para permitir a los

municipios cobijados por la declaración de emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos, aportar y ejecutar los recursos requeridos para atender la emergencia. DECRETA Artículo 1. · Celebración de convenios interadministrativos. Autorícese a los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Mariaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curlimaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, así como a los departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía para que durante el periodo comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria,

e impedir la extensión de sus efectos. La autorización concedida a los departamentos estará limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la declaración de emergencia. Artículo 2. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Al día siguiente de su expedición, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional copia auténtica del mencionado decreto legislativo, por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales, para enfrentar los factores que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y conjurar la crisis adoptada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015. 4 Procurador General Concepto

2. Examen de forma El jefe del ministerio público encuentra que el Decreto 1773 de 2015 cumple con las exigencias formales que exige la Carta Política para los decretos de su clase, toda vez que: (i) se sustenta en el artículo 215 superior y en el Decreto 1770 de 20151, por medio del cual se declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica, e incluye en sus considerandos las razones de tipo fáctico que lo motivan; (ii) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, “Por la cual se regulan los

Estados de Excepción”; y (iii) fue dictado el 7 de septiembre de 2015, esto es, dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende conjurar, el cual tiene un término de treinta (30) días calendario contados desde el 7 de septiembre hasta al 7 de octubre de 2015.

3. Examen de fondo Para examinar de fondo la validez del Decreto Legislativo 1773 de 2015 a continuación se analizará, en primer lugar, la relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar y, en segundo lugar, la compatibilidad entre su contenido normativo y las disposiciones pertinentes contenidas en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los

Estados de Excepción. En cuanto a la conexidad entre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y el Decreto sub examine, es necesario 1 Se destaca que mediante el concepto 5975 del 7 de octubre de 2015, rendido en el trámite del expediente RE-210, esta jefatura solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del territorio nacional”. 5 Procurador General Concepto advertir que el inciso tercero del artículo 215 superior permite expresamente dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre y cuando tengan relación directa con dicho estado. Y al respecto esta jefatura encuentra que existe conexidad formal entre la

norma que decreta el estado de emergencia económica, social y ecológica, el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, y el decreto bajo examen, puesto que al revisar las justificaciones contempladas en el mencionado decreto se advierte que la declaratoria obedece a la migración forzada de connacionales que ha generado una crisis inminente de tipo humanitario, económico y social en la frontera con la República Bolivariana de Venezuela. En efecto, así se desprende de los siguientes de sus considerados: “Que aunque es un hecho notorio que la migración forzada de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos. […] Que las cifras de deportaciones masivas, repatriaciones y expulsiones ordenadas por las autoridades venezolanas, además de las personas que voluntariamente han regresado al país por temor a las medidas de las autoridades venezolanas, que a la fecha ascienden al menos a 13.138 personas, según el último informe de la UNGRD, han generado una grave e inminente crisis humanitaria, social y económica en gran parte de los municipios colombianos de la frontera con Venezuela, que no puede conjurarse con los mecanismos ordinarios a disposición de las autoridades competentes. Que en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales, las autoridades locales y nacionales han desplegado las competencias requeridas para superar la crisis humanitaria generada por la migración

masiva de colombianos al territorio Nacional. Que entre las medidas locales ordinarias que se han dictado para conjurar la crisis están la declaratoria de calamidad pública en los municipios de Puerto Santander, Villa del Rosario, y Cúcuta, Norte de Santander, mediante los decretos Nos. 060 del 29 de agosto de 2015, 157 del 24 de agosto de 2015 y 849 del 24 de agosto de 2015, respectivamente, no obstante lo cual, tal como lo han reconocido las mismas autoridades territoriales, la emergencia ha superado la capacidad institucional del municipio. 6 Procurador General Concepto […] Que con el fin de atender la crisis humanitaria, social y económica generada en la frontera, se hace indispensable brindar a los colombianos afectados atención especial para satisfacer sus necesidades básicas y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo cual la Nación y los municipios afectados deben trabajar conjuntamente, a fin de coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto. Que para la debida colaboración y coordinación de esfuerzos y la ejecución de los recursos para atender la emergencia, resulta necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno Nacional como descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados, de manera que sea posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y demás acciones que estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión sus efectos, para lo cual se hace indispensable levantar restricciones legales vigentes en la materia”. (Subrayado fuera del texto). Por lo tanto, es lógico y natural que frente a semejante problemática sea

necesario adoptar una serie de medidas extraordinarias, distintas de aquellas que normalmente están establecidas para situaciones de normalidad, por lo que la suscripción de convenios interadministrativos, como se hace como efecto del presente Decreto, es válida a la luz de la Norma Superior a efectos de conjurar la crisis la emergencia y calamidad que atraviesan los municipios fronterizos. En cuanto a la compatibilidad entre las disposiciones constitucionales y estatutarias pertinentes con el Decreto bajo examen, se debe anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional2, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario, como pasa a verse. La emergencia económica, social y ecológica vigente tuvo como causa la deportación masiva y el retorno de miles de nacionales desde la República Bolivariana de Venezuela hacia el territorio nacional, lo que ha generado una crisis humanitaria en algunos municipios, especialmente en las zonas 2 Sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz): "Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley”. 7 Procurador General Concepto de frontera; su declaratoria implica la necesidad de aportar los recursos suficientes para atender la crisis, lo que hace imprescindible que el Gobierno Nacional tome las medidas dentro de las competencias otorgadas en el marco de la declaratoria de la emergencia; y, por ende, este nuevo

decreto tiene como finalidad levantar las restricciones legales para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela suscribir los convenios interadministrativos necesarios para estos efectos. El decreto que se analiza además guarda una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica con el decreto declarativo que le sirve de fundamento, en razón a que implica una modificación para las entidades territoriales establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 en virtud del cual “Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y Directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos”. Modificación que, por lo tanto, radica en levantar la restricción legal para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y a los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir los convenios interadministrativos para aportar y ejecutar los recursos públicos requeridos para atender la emergencia, debido a la época del año en la que se presenta la crisis fronteriza y a que los recursos ordinarios no son suficientes para atender de manera adecuada la crisis, y debido también a que las elecciones programadas para el 25 de octubre de 20153 implica que se encuentre en aplicación el citado parágrafo del 3 Resolución 13331 del 11 de septiembre de 2014, por medio de la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció el calendario para las elecciones de autoridades locales (gobernadores, alcaldes, diputados,

concejales y ediles o miembros de las juntas administradoras locales, que se realizaran el 25 de octubre de 2015. 8 Procurador General Concepto artículo 38 de la Ley 996 de 2005, que precisamente prohíbe suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos, lo cual en esta situación impide la colaboración entre las entidades del orden nacional y territorial para aunar esfuerzos técnicos y financieros y administrativos para superar la emergencia. Siendo ello así, esta jefatura encuentra pero, al mismo tiempo destaca, que las medidas aquí consideradas no pueden ser utilizadas para fines políticos o proselitistas de ningún tipo, pues los recursos públicos aquí mencionados serán y deben ser destinados únicamente para conjurar la crisis fronteriza. Ahora bien, la Corte Constitucional, entre otras en la ya citada sentencia C-179 de 1994, ha concluido que los decretos legislativos dictados durante una emergencia económica, social y ambiental pueden reformar o derogar la legislación preexistente4, cuando la medida está dirigida a contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen como ocurre en esta oportunidad. Y precisamente en este sentido debe entenderse que levantar dicha restricción y autorizar que, no obstante estar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones de autoridades territoriales, las mencionadas entidades puedan orientar de manera conjunta y coordinada sus acciones bajo la figura legal de los convenios interadministrativos, por un período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015, constituye una medida que se ajusta a los parámetros constitucionales, por cuanto busca contribuir a conjurar la

crisis humanitaria de los pobladores de los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia y a evitar la extensión de sus efectos. 4 Sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz): “Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. 9 Procurador General Concepto En este sentido, la decisión del Gobierno Nacional adoptada mediante el decreto 1773 de 2015 es proporcional para conjurar la crisis, dado que es necesario levantar la restricción legal para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela suscribir convenios interadministrativos para atender la emergencia, lo cual es también conforme a las facultades establecidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, al mismo tiempo que respetuoso de los parámetros del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, y a la jurisprudencia

constitucional.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el ministerio público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/Nroa 10