PGN - DECLARATORIA DE NULIDAD DEL CONTRATO Efectos

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Liquidación de contrato CONTRATACION ESTATAL-Principio de planeación según el consejo de estado Del estudio de los componentes normativos del principio de la planeación deducimos que el legislador les indica con claridad a los responsables de la contratación estatal en el derecho colombiano ciertos parámetros que deben observarse para satisfacer ampliamente el principio de orden y priorización en materia contractual. En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos de escogencia de contratistas.” NULIDAD ABSOLUTA-Por desconocimiento del principio de planeación/NULIDAD ABSOLUTA-Por objeto ilícito En concepto del Ministerio Público, existen los suficientes elementos de juicio para concluir que en el caso concreto se incumplieron los principios que deben gobernar la función administrativa y la actividad contractual del Estado, en particular el principio de planeación, lo cual constituye razón suficiente para que de manera oficiosa se declare la nulidad absoluta del contrato de obra No 110 de 2009, por objeto ilícito. Consideración que resulta consonante con los referentes jurisprudenciales que sobre esta materia se invocaron en precedencia. Para esta Agencia Fiscal, el desconocimiento del principio de planeación en el caso concreto, encuentra su razón de ser en las falencias que no fueron advertidas en la etapa precontractual, como tampoco al momento de celebrar el contrato, que

evidenciaban que su ejecución dependería de circunstancias “indefinidas o inciertas por necesitar de decisiones de terceros”. Dentro del contexto anotado, el Ministerio Público es del criterio que las irregularidades en que incurrió el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU durante la etapa precontractual y de ejecución del contrato de obra No 110 de 2009, constituyen razones suficientes para dar por probado que dicho contrato se celebró con descornamiento del principio de Planeación, por tanto procede su declaratoria de nulidad absoluta, por objeto ilícito. Irregularidades que si bien no resultan imputables al Consorcio Centro Barco, lo cierto es que le corresponde correr con las consecuencias propias de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato. DECLARATORIA DE NULIDAD DEL CONTRATO-Efectos CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO-Las obligaciones consisten en prestaciones periódicas

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094

Radicación: 60.407 (2015-00710 -01)

Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público RESTITUCIONES MUTUAS-Reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas al momento de la declaratoria de nulidad.

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Radicación: 60.407 (2015-00710 -01)

Medio de control: Controversias Contractuales

Alegatos - Ministerio Público

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 079 /2018

Bogotá, D.C., 16 de abril de 2018

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Dr: JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS

E. S. D.

Ref: Proceso No 60.407 (25000-23-36-000-2015-00710-01)

Medio de Control: CONTROVERCIAS CONTRACTUALES

Actor: CONSORCIO CENTRO BARCO Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU El Ministerio Público, presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia,

I. ANTECEDENTES 1.1 Demanda.- El CONSORCIO CENTRO BARCO, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda1 contra el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, para obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 Incoada el 9 de marzo de 2015 (fl 1 c. ppal)

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Medio de control: Controversias Contractuales

Alegatos - Ministerio Público PRIMERA: CONDENAR AL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU, a liquidar el CONTRATO DE OBRA NUMERO IDU-110-2009, suscrito con mi mandante y pagar voluntariamente al Consorcio Centro Barco, por concepto de la ejecución total en el plazo contractual, conforme lo acredita el Acta de Recibo Final de obra, la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($200.000.000) aproximadamente, correspondientes al valor de la obra final ejecutada y recibida a satisfacción dentro del plazo

contractual.

SEGUNDA: Como secuela del mayor plazo en la ejecución definitiva de las obras contratadas, prórrogas imputables al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, se reconozca y pague voluntariamente al Consorcio, a título de ajustes causados por el mayor plazo de la ejecución de la obra contratada, correspondientes a la reclamación con radicado No 20125260267272 y Reclamación CCB-068-12 por valor de $992.497.531.oo TERCERA: Todos los anteriores valores adeudados y no pagados por el IDU, deberán indexarse y/o actualizarse en su valor, utilizando para ello, una suma igual al IPC, que certifique el DANE para los meses de enero a abril del año 2010, del mes de enero hasta diciembre de 2011 y del mes de enero al mes de diciembre de 2012, del mes de enero a diciembre de 2013 y los meses de enero a octubre de 2014

CUARTA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones el IDU, deberá reconocer y pagar voluntariamente al CONSORCIO las siguientes

sumas de dinero: (…) En cuanto al concepto de violación, precisa que el IDU en su condición de entidad estatal contratante, estaba obligada a observar los preceptos supralegales contenidos en los artículos 2, 6, 25, 29, 83 y 124 de la Carta Política y que las conductas de los funcionarios del IDU, contravienen el Estatuto Contractual – Ley 80 de 1993, en particular los artículos 4 (de los derechos y deberes de las entidades estatales), 5 (de los derechos y deberes de los contratistas) , 27 (de la ecuación contractual) y los principios de

planeación y responsabilidad contenidos en artículos 23 y 25 y el 60 que refiere a la liquidación de los contratos. 1.2 Contestación de la demanda. El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU2, se opuso a las pretensiones, por considerar que la parte 2 (fls 64 y ss c. ppal) 4

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público que se ha sustraído al cumplimiento de sus obligaciones contractuales, es el

Consorcio Centro Barco. Propuso las siguientes excepciones: - Caducidad de la acción, pues advierte que el termino de caducidad para este medio de control es de dos años al tenor de lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2 literal j, numeral v del CPACA, esto es, respecto a los contratos que requieren de liquidación, precisando que al no existir acta de recibo de obra, se debe tener como fecha de terminación del contrato el 29 de diciembre de 2011, es decir que descontando los 5 meses para liquidar el contrato de manera bilateral, y los 2 meses para hacerlo unilateralmente, se tendría hasta el 29 de junio de 2014 para instaurar la demanda, término no fue suspendido, pues la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 4 de diciembre de 2014, fecha para la cual el término de caducidad ya había vencido. - Excepción de contrato no cumplido, para el efecto ilustra con lo establecido en el artículo 1609 del Código Civil y advierte que el contrato de obra pública No 110 de 2009 a la fecha, no ha sido cumplido en su totalidad por parte del

contratista, cuya omisión ha impedido la elaboración, realización y suscripción del acta de recibo final de obra, documento esencial para liquidar el contrato y que afecta gravemente la ejecución del mismo, en razón que allí parte la obligación de suscribiré la póliza de estabilidad de la misma. - La genérica, pues en caso de probarse otra excepción, sea declarada de manera oficiosa por el juez. 1.3 Audiencia inicial3 El Tribunal no encontró irregularidades o nulidades para sanear. En materia de excepciones de manera oficiosa analizó las de cosa juzgada, transacción y legitimación en la causa y no las encontró 3 Se llevó a cabo el 13 de noviembre de 2015 (fls 174 y ss c. ppl) 5

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público probadas. Con respecto a las excepción de caducidad de la acción, propuesta por la parte demandada tampoco la encontró probada.

Indagó sobre los hechos y pretensiones, para fijar el litigio en los siguientes términos: “Se configuraron los elementos del incumplimiento económico que atribuye la parte demandante dentro del contrato de obra IDU-110-2009, por los siguientes conceptos:  Valor faltante de obra ejecutada y no reconocida.  Reajuste fue mayor al plazo de ejecución. En caso afirmativo, se debe establecer: Si hay lugar a condenar al IDU a las sumas pretendida por la parte demandante?” 1.4 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, en sentencia proferida el 17 de agosto de 20174, negó las pretensiones de la demanda, condenó al consorcio Centro Barco a pagar por concepto de agencias en derecho la suma $14.754.340 a favor del IDU, y ordenó que por Secretaria se liquidaran las costas del proceso. El a-quo, realizó un estudio detallado del contrato, así como de las actas de suspensión y prorrogas suscritas durante su ejecución, para concluir que dichas actas fueron el resultado de la libre autonomía de la voluntad de las partes, en las que el contratista no manifestó inconformidad o reclamación por causa de sobrecostos o por mayor permanencia de la obra. Que si bien no desconoce que una de las causas de suspensión del contrato, obedeció a la falta de entrega de un predio por parte de Coldeportes que debió gestionar el IDU, lo cierto es que tal situación no fue determinante para que se extendiera el plazo contractual, pues hubo mayores cantidades de 4 (fls 230 y ss c. C.de E) 6

Radicación: 60.407 (2015-00710 -01)

Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público obra, aunado a que la primera suspensión y la prorroga número de 22 de septiembre de 2010, se dio cuando ya estaba para terminarse el plazo del contrato, por lo que se presume que para esa fecha la obra tenía un gran porcentaje de avance de ejecución, lo cual no ocurrió, pues aun cuando se terminó el 29 de diciembre de 2011, lo cierto es que el contratista no pudo entregar el 100% de la obra, pues quedaron pendientes varias actividades

por realizar. Que si bien se presentaron otros eventos de mayor plazo, advierte que por ello no se rompió el equilibrio económico del contrato, pues el contratista no demostró cuales fueron los mayores costos en que incurrió por mayor permanencia de la obra. Que dada la contradicción de las partes y la interventoría, así como la ausencia de pruebas, concluyó que resulta imposible examinar el balance económico del contrato. 1.5 Apelación.- El apoderado del Consorcio Centro Barco5, alega que la sentencia recurrida se funda en valoraciones y consideraciones erradas, pues desconoció las pruebas que demuestran las omisiones y dilaciones del obrar del IDU y evidencian el quebrantamiento del principio de planeación Que las pruebas aportadas al procesó, se orientan a demostrar la mayor permanencia en la obra obligando a la ampliación del plazo y a la firma de varias prorrogas del plazo contractual, todas imputables a la falta de planeación del IDU, quien licitó y celebró el contrato sin contar con la disponibilidad de la totalidad de los predios sobre los cuales se edificara la obra objeto del contrato de obra. Adujo que el Consorcio procedió a ejecutar el contrato de obra en su totalidad, entregando en el plazo la obra contratada, lo cual se demuestra 5 (fls 230 y ss c. Consejo de Estado) 7

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público con el acta No 23 de terminación del contrato de fecha 29 de diciembre de 2011, precisando en todo caso que se encuentra pendiente de firma y trámite

el acta No 26 de recibo final de obra de fecha 25 de julio 2014. Advierte que el Consorcio en reiteradas oportunidades, como consta en varios escritos, entre ellos el Radicado No 20125260267272 solicitó al IDU el pago de los ajustes causados por el mayor plazo contractual, ampliación causada por razones exclusivamente imputables al IDU, ello al margen de advertir que también en reiteradas oportunidades ha solicitado la suscripción del Acta de Liquidación Final del Contrato y del pago del valor total de la obra ejecutada. Insiste en reclamar el reconocimiento y pago de la suma de $992.297.531, la cual debe incluirse al momento de liquidar el contrato, valor que discrimina por actividades y cuantías, entre ellas, mayor permanencia de la obra en la etapa precontractual y contractual, implementación y ejecución del componente sisoambiental, gestión social, plan de manejo de tráfico, señalización y desvíos, costos para la entrega de redes de ETB, ejecución de estudios y diseños complementarios, por actividades no reconocidas, falta de presupuesto para fondo de ajustes, costos financieros y de oportunidad. Afirma que el contrato de desarrollo de una manera anormal, supeditado a la suscripción de 12 actas de suspensión, lo cual constituye prueba de las falencias del IDU y de su improvisación y falta de planeación que condujeron a la ampliación del plazo contractual, en detrimento del contratista.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 Problema Jurídico Para resolver los cuestionamientos del apelante único, corresponde absolver en su orden los siguientes problemas jurídicos (i) El principio de planeación

en la contratación estatal (ii) Consecuencias jurídicas que surgen de su 8

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público incumplimiento (iii) Para luego establecer si procede declarar de manera oficiosa la nulidad absoluta del contrato por desconocimiento del principio de planeación o declarar un incumplimiento contractual imputable a la entidad contratante; en caso de que esta última premisa sea afirmativa, (iii) Determinar si procede atender las consecuencias económicas que se alegan por la parte recurrente, entre ellas, el rompimiento del equilibrio económico del contrato y su liquidación por vía judicial. 2.2 El Consejo de Estado6 frente al deber de planeación que debe operar en la contratación estatal, ha precisado: “De acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado “ deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad.

La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales.

Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere: de los artículos 209, 339 y 341 constitucionales; de los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2 del artículo 30, todos de la Ley 80 de 1993; y del artículo 2º del Decreto 01 de 1984; según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hacer uso eficiente de los recursos y obtener un desempeño adecuado de las funciones, debe existir un estricto orden para la adopción de las decisiones que efectivamente deban materializarse a favor de los intereses comunales. En esta perspectiva, la planeación y, en este sentido, la totalidad de sus exigencias constituyen sin lugar a dudas un precioso marco jurídico que puede catalogarse como requisito para la actividad contractual. Es decir que los presupuestos establecidos por el legislador, tendientes a la racionalización, organización y coherencia de las decisiones 6 Sección Tercera-Subsección C, en sentencia de 24 de abril de 2013. EXP 27315 9

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público contractuales, hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del estado.

En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo

relacionado con el contrato del Estado. Del estudio de los componentes normativos del principio de la planeación deducimos que el legislador les indica con claridad a los responsables de la contratación estatal en el derecho colombiano ciertos parámetros que deben observarse para satisfacer ampliamente el principio de orden y priorización en materia contractual. En este sentido, observamos en la ley de contratación parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado, jurídicos, de elaboración de pliegos y términos de referencia que deben observarse previamente por las autoridades para cumplir con el principio de la planeación contractual. Se trata de exigencias que deben materializarse con la debida antelación a la apertura de los procesos de escogencia de contratistas.”7 “La planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad, sobre todo en el procedimiento previo a la formación del contrato. Es aquí, en este período, donde el principio de legalidad se manifiesta de manera más intensa por actuar en forma de vinculación positiva a la ley, es decir, porque las exigencias del legislador son especialmente expresas y claras para el operador.” “…Se trata de exigirle perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos a través de los 7 (pie de página de la cita) J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Aspectos relevantes de la reciente reforma a la Ley 80 de 1993 y su impacto en los principios rectores de la contratación pública. En Contratación estatal. Estudios sobre la reforma contractual. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 42-43. 10

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público negocios estatales.”8 9 10

Pues bien, dentro de tales parámetros, como se acaba de expresar, se encuentra el de oportunidad, parámetro este que tiene íntima relación con el momento en que ha de celebrarse el contrato pues las más elementales consideraciones sobre la prestación de los servicios públicos y la protección de los recursos del Estado indican que debe procederse a su celebración cuando todos los factores jurídicos, económicos, técnicos, materiales, operativos, temporales, climáticos, etc., que sean previsibles, aseguren la mayor probabilidad de que el objeto contractual se llevará a feliz término y se entregará en óptimas condiciones. Pero además ese parámetro de oportunidad, entre otros fines, persigue 8(pie de página de la cita) J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tesis Doctoral. El contrato de concesión…. Op. cit. 9 (pie de página de la cita)CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 31 de agosto de

2006. Exp. 14287. “[…] [l]as entidades oficiales están obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar, entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las

calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc; (iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades, especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el efecto; (v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente celebración del contrato que se pretenda celebrar. “1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 2o. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas. 3o. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o

concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos.” 10 (pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 5 de junio de 2008. Rad. 150012331000198808431018031. “[…] Así pues, además de los principios de transparencia, economía, celeridad y selección objetiva, consustanciales al procedimiento contractual, debe darse cuenta de otro que si bien no cuenta con consagración expresa en el ordenamiento jurídico colombiano, sin lugar a la menor hesitación forma parte de toda actuación estatal conducente a la selección de un contratista y a la celebración y ejecución del correspondiente vínculo negocial: el de planeación, como herramienta empleada en los estados sociales de derecho con el propósito de procurar la materialización de los fines del Estado o, en otros términos, de alcanzar la satisfacción de los intereses generales y la garantía de la efectividad de los derechos e intereses de los administrados; planeación asociada a la concepción general de la misma como instrumento de fijación tanto de objetivos y metas, como de los medios o procedimientos para alcanzarlos; como forma de programar la distribución de los gastos estatales en función de los ingresos que se pretende recaudar, de suerte que los mismos se reflejen en el presupuesto general de la

Nación y en el de cada entidad estatal. En materia de contratación estatal, por tanto, el principio de planeación se traduce en el postulado de acuerdo con el cual la selección de contratistas, la celebración de los correspondientes contratos, así como la ejecución y posterior liquidación de los 11

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Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público establecer la duración del objeto contractual pues esta definición no sólo resulta trascendente para efectos de la inmediata y eficiente prestación del servicio público, sino también para precisar el precio real de aquellas cosas o servicios que serán objeto del contrato que pretende celebrar la administración de tal suerte que pueda tener un marco de referencia que le permita evaluar objetivamente las propuestas que se presenten durante el respectivo proceso de escogencia del contratista.

Y es que la definición de la duración del objeto contractual, y ya considerando el asunto desde el punto de vista del valor, permite fijar el costo real del negocio proyectado, es decir el valor de las cosas o servicios que se van a contratar teniendo en cuenta, entre otras variables, la fluctuación de precios para que la Administración no pague ni más ni menos de lo que verdaderamente vale la ejecución del objeto contractual y de esta manera ajustarse a la conmutatividad objetiva que de acuerdo con el artículo 28 de la ley 80 de 1993 debe imperar en el contrato estatal. De otro lado, el cumplimiento del deber de planeación permite hacer efectivo el principio de economía, previsto en la Carta y en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende teniendo la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las

cosas, obras o servicios que constituyen el objeto del contrato, podrá no solamente aprovechar eficientemente los recursos públicos sino que también podrá cumplir con otro deber imperativo como es el de la selección objetiva pues tiene la obligación de escoger la propuesta más favorable y la escogencia de esta también depende en últimas, como ya se vio, de la observancia del principio de planeación. Finalmente, no debe olvidarse que a las voces del inciso 2º del artículo 3º de la Ley 80 de 1993 los particulares “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que…11 colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones” y por consiguiente de este precepto se desprende que el deber de planeación también abarca a estos colaboradores de la administración puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas sino que además deben abstenerse de participar en la celebración de contratos en los que desde entonces ya se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse. mismos, lejos de ser el resultado de la improvisación, deben constituir el fruto de una tarea programada y preconcebida, que permita incardinar la actividad contractual de las entidades públicas dentro de las estrategias y orientaciones generales de las políticas económicas, sociales, ambientales o de cualquier otro orden diseñadas por las instancias con funciones planificadoras en el Estado. De hecho, aún cuando, como se indicó, el multicitado principio de planeación carece de consagración normativa

expresa en el Derecho positivo colombiano, su contenido y alcances bien pueden delinearse como consecuencia de la hermenéutica armónica de un conjunto de disposiciones de rango tanto constitucional –artículos 2, 209, 339 a 353 de la Carta Política– como legal –artículos 25 (numerales 6, 7 y 11 a 14) y 26 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993–, con remarcado acento tras la expresa catalogación de la contratación estatal como mecanismo de promoción del desarrollo por el artículo 12 de la Ley 1150 de 2.007 […]” 11 (pie de página de la cita) El aparte omitido de este inciso fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. 12

Radicación: 60.407 (2015-00710 -01)

Medio de control: Controversias Contractuales Alegatos - Ministerio Público Mucho menos podrán pretender los contratistas, en este último caso, el reconocimiento de derechos económicos puesto que esto sería tanto como aspirar al reconocimiento de una apropiación indebida de los recursos públicos.

Corolario de lo que hasta aquí se ha expresado es que si, por ejemplo, una entidad estatal celebra un contrato para ejecutar una obra pública en un lapso de tiempo muy corto (v/gr. 60 días) y al momento de la celebración del negocio ni siquiera ha entrado en negociaciones con los propietarios de los terrenos sobre los cuales la obra se va a hacer, ni ha adelantado diligencia alguna para su adquisición, es obvio que en ese contrato se faltó al principio de planeación de tal manera que desde ese instante ya es evidente que el objeto contractual no podrá ejecutarse en el tiempo

acordado y por consiguiente infringen la ley no sólo la entidad estatal sino también el contratista al celebrar un contrato con serias fallas de planeación puesto que todo indica que el objeto contractual no podrá realizarse. (Resaltado y subrayado ajeno al texto original) 2.3 En cuanto a la declaratoria de nulidad absoluta del contrato por objeto ilícito por violación del principio de planeación, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia de 10 de diciembre de 2015, Expediente No 73001-23-31-000-2012-00012-01 (51.489), reiteró su criterio en ese sentido y precisó: “Ha sido la posición de esta Sala de Subsección decretar la nulidad absoluta del contrato cuando encuentra que este adolece de objeto ilícito por infringir el principio de planeación, en desconocimiento de los artículos 209, 331 y 341 constitucionales; los numerales 6, 7 y 11 a 14 del artículo 25, del numeral 3 del artículo 26, de los numerales 1 y 2 del artículo 30, todos de la ley 80 de 1993; y del artículo 2 del Decreto 01 de 1984; según los cuales para el manejo de los asuntos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, con el fin de hac