PGN - DECRETO Está conforme al ordenamiento superior por lo tanto se debe declarar ajustad

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Contra decreto emitido por Gobierno Nacional que regula materia tributaria CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Presupuestos de procedibilidad según sentencia del Consejo de Estado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Marco normativo ACTO ADMINISTRATIVO-No desconoce derecho fundamental alguno Ahora bien, del análisis de las previsiones contenidas en el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020 y su confrontación con las normas en que se soportó, el Ministerio Público considera que la misma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, ya que las medidas adoptadas buscan permitir que los contribuyentes que se encuentren en las condiciones previstas en la noma, puedan cumplir con sus obligaciones tributarias con una tasa de interés moratorio transitoria más favorable y con la posibilidad de acudir a trámites conciliatorios y acuerdos de pago más flexibles y beneficiosos a sus intereses, lo cual se considera acorde a las repercusiones sociales y económicas generadas por la pandemia COVID-19. DECRETO-Está conforme al ordenamiento superior por lo tanto se debe declarar ajustado a derecho De conformidad con los documentos digitales que fueron allegados al Ministerio Público, con la normatividad aplicable al caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020 que fue emitido por el Presidente de la República, se encuentra ajustado al Decreto Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, que fue emitido durante el

estado de emergencia económica y social declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 y, en términos generales, es conforme al ordenamiento superior, por lo cual, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando que se declare ajustado a derecho. ACTO ADMINISTRATIVO-Se ajusta a criterios de necesidad, finalidad y proporcionalidad

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 15 de septiembre de 2020

Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero Ponente Sala 18 Especial de Decisión

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20 - 131

Medio de Control: Control Inmediato de Legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2020-03222-00

Entidad: Presidencia de la República Acto objeto de control: Decreto 1014 de julio 14 de 2020

Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término previsto en el numeral 5º del artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, procede esta Procuraduría Delegada a intervenir dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado

en virtud del control inmediato de legalidad procedente contra el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, emitido por el Gobierno Nacional. ANTECEDENTES El Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales e invocando, entre otras disposiciones normativas, el desarrollo de lo previsto en los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 y del Decreto 688 de 2020, emitió el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, “por el cual se reglamentan los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 y el Decreto Legislativo 688 de 2020, se sustituye el Título 4 de la Parte 6 del Libro 1, y los artículos 1.6.2.8.5, 1.6.2.8.6, 1.6.2.8.7 y 1.6.2.8.8. y se adiciona el artículo 1.6.2.8.9 al Capítulo 8 del Título 2 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria”. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico ¿El Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, expedido por el Presidente de la República, “por el cual se reglamentan los artículos 118, 119 y 120 de la ley 2010 de 2019 y el Decreto Legislativo 688 de 2020, se sustituye el Título 4 de la Parte 6 del Libro 1, y los artículos 1.6.2.8.5,

2 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-473324 1.6.2.8.6, 1.6.2.8.7 y 1.6.2.8.8. y se adiciona el artículo 1.6.2.8.9 al Capítulo 8 del Título 2 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria”, es válido y ajustado a derecho? Frente al problema jurídico planteado el Ministerio Público considera importante estudiar los siguientes aspectos: (i) Si se cumplieron los requisitos de forma, constitucional y legalmente exigidos para proferir el acto administrativo (ii) Determinar el marco normativo con el cual debe ser confrontado el acto objeto de control y, (iii) Establecer si el contenido del acto administrativo objeto de estudio se ajusta a lo señalado por el marco legal.

Cuestión previa: Procedencia del control inmediato de legalidad Antes de avocar el análisis del problema jurídico planteado, debe recordarse que conforme a lo previsto en el primer inciso de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tendrán control automático de legalidad las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

Siguiendo el criterio de atribución de competencias, este medio de control debe llevarse “por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se

expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”1. En el anterior contexto y, teniendo en cuenta lo señalado por el precedente del Consejo de Estado, se examinarán los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de ilegalidad así:

1. Que se trate de un acto de contenido general

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y

3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción 2.

Frente al Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, expedido por el Presidente de la República, se puede afirmar que: 1) Es un acto de contenido general por cuanto sus mandatos están destinados a un número indeterminado de personas, esto es, todas aquellas que requieran o deseen adelantar trámites 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 11001-03-15-000-2009-0054900(CA), C.P Mauricio Fajardo Gómez, 20 de octubre de 2009. 2 Precedente citado en la sentencia Rad. 2009-00549-00 (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de noviembre de 1999; Consejero Ponente: Carlos Arturo Orjuela Góngora; Radicación número: CA037.) 3 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-473324 conciliatorios o de acuerdos de pago en materia tributaria, aduanera y cambiaria.

1. Fue expedida en ejercicio de la función administrativa como quiera que, con ella se efectivizan atribuciones de dirección que le corresponden al Presidente de la República3, específicamente la de ejercer la potestad reglamentaria frente a una norma con fuerza de ley, como lo son los decretos legislativos expedido en desarrollo de los estados de excepción, como los declarados mediante los Decretos 417 y 637 de 2020. 3) Se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, que fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, con el que se declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En estas condiciones, el Ministerio Público estima que se encuentran reunidos los requisitos para realizar el estudio del control inmediato de legalidad del Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, expedido por el Presidente de la República, por lo cual es del caso pasar a revisar si el mismo se ajusta a la legalidad, si tiene fundamento constitucional y si se relaciona de manera directa y específica con el estado excepcional declarado, al igual que si las medidas adoptadas resultan proporcionales con los fines perseguidos con su expedición. Examen formal El Decreto 1014 de julio 14 de 2020, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones constitucionales y en desarrollo de las medidas extraordinarias que, para mitigar los efectos de la pandemia COVID19, expidió el mismo Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado con el Decreto 637 del 6 de mayo de

2020. Marco normativo dentro del cual se emitió y con el que debe ser confrontado el acto objeto de control. En consideración a que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la resolución 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, inicialmente hasta el 30 de mayo de 2020, adoptando diferentes medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos4. 3 Numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 118, 119 y120 de la Ley 2010 de 2019 y del Decreto Legislativo 688 de 2020. 4 La emergencia sanitaria aún se encuentra vigente, pues la referida resolución ha sido prorrogada en dos ocasiones, la última de ellas mediante resolución 1462 de agosto 25 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, que dispuso que la emergencia sanitaria se extendería hasta el 30 de noviembre de 2020. 4 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms

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El 17 de marzo de 2020, con base en las facultades conferidas por el artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República

expidió el Decreto 417 de 2020, por el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicha norma, período dentro del cual quedó habilitado para adoptar mediante decretos legislativos las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y para disponer las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo. Luego, por estimar necesaria la expedición de medidas legislativas adicionales, el Presidente de la República expidió el Decreto 637 de mayo 6 de 2020, y declaró un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica, también encaminado a la solución de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del COVID-19. En desarrollo de este segundo estado de emergencia económica, social y ecológica, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, por medio del cual adoptó medidas tributarias transitorias, entre ellas, una tasa de interés moratorio menor a la usual, facilidades de pago abreviadas, plazos para la conciliación contencioso administrativa, terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos y favorabilidad tributaria5. Con fundamento en el marco normativo descrito en precedencia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales e invocando, entre otras disposiciones normativas, el desarrollo de lo previsto en los artículos 118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 y del Decreto 688 de 2020, el Presidente de la República emitió

el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020, “por el cual se reglamentan los artículos 118, 119 y 120 de la ley 2010 de 2019 y el Decreto Legislativo 688 de 2020, se sustituye el Título 4 de la Parte 6 del Libro 1, y los artículos 1.6.2.8.5, 1.6.2.8.6, 1.6.2.8.7 y 1.6.2.8.8. y se adiciona el artículo 1.6.2.8.9 al Capítulo 8 del Título 2 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria”. Examen material de la norma objeto de control En primer término, en el acto administrativo objeto de estudio el Presidente de la República sustituyó el Título 4 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en materia tributaria, describiendo la manera en que el mismo quedaría regulado, señalando las funciones y competencias que tendrían los Comités de Conciliación y Defensa Judicial de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, especialmente, frente a los trámites previstos en las normas reglamentadas, como solicitudes de conciliación y terminación por mutuo acuerdo, certificación sobre sanciones e intereses, al igual que el funcionario a cargo de cada uno de dichos roles. Seguidamente, en su capítulo segundo, se ocupó de precisar cuándo resultaría procedente la conciliación contencioso administrativa en materia tributaria,

aduanera y/o cambiaria, los requisitos para su procedencia, los montos y/o porcentajes por los cuales se podría adelantar, la forma y términos dentro de los 5 El Decreto Legislativo 688 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-380 del 2 de septiembre de 2020 (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 5 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-473324 cuales podría presentarse la solicitud de conciliación, el plazo y funcionario ante el cual debía presentar la fórmula conciliatoria, y el plazo por el cual se podrían suscribir los acuerdos y/o facilidades de pago. En el capítulo tercero del decreto bajo estudio se regularon todos los aspectos referentes a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, entre ellos, los requisitos para su procedencia, la forma de determinar los valores a transar, los requisitos formales que debe cumplir la solicitud, el plazo dentro del cual podría presentarse la solicitud y el previsto para suscribir el acta de terminación, la forma de pago de los valores objeto de la conciliación contenciosa administrativa y de la terminación por mutuo acuerdo, al igual que la posibilidad de acordar facilidades o acuerdo de pago en la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios. Finalmente, realizó la sustitución de los artículos 1.6.2.8.5., 1.6.2.8.6., 1.6.2.8.7. y 1.6.2.8.8. del Capítulo 8 Título 2 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de

2016 Único Reglamentario en materia tributaria, definiendo la manera como podía aplicarse el principio de favorabilidad en la etapa de cobro, los requisitos para la procedencia de su aplicación, el trámite que debe darse a la solicitud de aplicación del citado principio, la tasa de interés moratorio transitoria para el pago de obligaciones fiscales que deberá aplicarse según el artículo 1º del Decreto Legislativo 688 de 2020, y la posibilidad de aplicar el Decreto 1014 de 2020 a la conciliación y terminación por mutuo acuerdo de los procesos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. Análisis en relación con el marco normativo ya señalado Previo al análisis del decreto objeto de control inmediato de legalidad, el Ministerio Público advierte que, en este caso en particular, además de producirse el desarrollo normativo de un decreto legislativo emitido dentro de un estado de excepción, el acto analizado se dirige también a reglamentar normas ordinarias de rango legal6. El decreto bajo estudio contiene instrucciones dirigidas a los responsables de la aplicación de las normas reglamentadas sobre la mejor forma de llevarlas a pleno efecto, lo que constituye válido ejercicio de la potestad reglamentaria que la Constitución asigna al Presidente de la República7, y que no se advierte como ilegal o irregular por el hecho de coincidir y ejercerse en forma simultánea con otra de sus funciones, en particular el desarrollo de las medidas legislativas expedidas en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica dentro del cual se emitió.

Ahora bien, del análisis de las previsiones contenidas en el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020 y su confrontación con las normas en que se soportó, el Ministerio Público considera que la misma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, ya que las medidas adoptadas 6 El Decreto 1014 de 2020 es de carácter reglamentario, siendo las normas legales que se reglamentan, de una parte, algunos artículos de la Ley 2010 de 2019, y de otra las disposiciones del Decreto Legislativo 688 de mayo 22 de 2020. 7 Constitución Política de Colombia, artículo 189, numeral 11. 6 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-473324 buscan permitir que los contribuyentes que se encuentren en las condiciones previstas en la noma, puedan cumplir con sus obligaciones tributarias con una tasa de interés moratorio transitoria más favorable y con la posibilidad de acudir a trámites conciliatorios y acuerdos de pago más flexibles y beneficiosos a sus intereses, lo cual se considera acorde a las repercusiones sociales y económicas generadas por la pandemia COVID-19. En relación con la necesidad, se estima que el acto bajo estudio resultaba necesario para facilitar que los contribuyentes pudieran contar con la posibilidad de acceder a tramites conciliatorios, acuerdos de pago, formas de terminación de procesos administrativos tributarios aduaneros y cambiarios, y poderse beneficiar de una tasa de interés moratorio transitoria para el pago de obligaciones fiscales que deberá aplicarse según el artículo 1º del Decreto

Legislativo 688 de 2020. Respecto de la finalidad de las medidas, sin duda, los aspectos regulados tienen como principal y único objetivo atender uno de los muchos aspectos derivados de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a partir de la pandemia existente en muchos países en relación con el COVID 19, en este caso, medidas que se requieren para beneficiar a los contribuyentes, previsiones que a su vez acataron y pusieron en práctica las disposiciones que sobre el particular estableció el gobierno nacional en el Decreto Legislativo 688 del 28 de mayo de 2020. Se evidencia además que se trata de disposiciones que atienden el criterio de proporcionalidad, puesto que este acto administrativo, además de adecuarse a las condiciones generadas por la pandemia, facilitan el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes en unas condiciones asequibles y más beneficiosas. Por último, la resolución objeto de control no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 15 de la Ley 137 de 19948. Así las cosas, puede concluirse que las medidas adoptadas en el Decreto 1014 de julio 14 de 2020 no contradicen mandatos constitucionales o legales, que se trata de una regulación expedida en válido ejercicio de las competencias atribuidas al Presidente de la República, en este caso particular, de la potestad reglamentaria, que respeta los lineamientos contemplados en la Ley 137 de 1994 y que, desde la perspectiva de los elementos de análisis ya expuestos, a juicio del Ministerio Público el acto objeto de control, resulta ajustado a derecho.

En este orden de ideas, este agente del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente, CONCLUSIÓN 8 Artículo 15. Prohibiciones. Además de las prohibiciones señaladas en esta ley, en los Estados de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá: a) Suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; c) Suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y Juzgamiento”. 7 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms

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De conformidad con los documentos digitales que fueron allegados al Ministerio Público, con la normatividad aplicable al caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada el Decreto 1014 del 14 de julio de 2020 que fue emitido por el Presidente de la República, se encuentra ajustado al Decreto Legislativo 688 del 22 de mayo de 2020, que fue emitido durante el estado de emergencia económica y social declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 y, en términos generales, es conforme al ordenamiento superior, por lo cual, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando que se declare ajustado a derecho. Del señor Consejero, atentamente, ANDRÉS MUTIS VANEGAS Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 8 11001-03-15-000-2020-03222-00 5aCdeE/AMV/Llms

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