PGN-DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Principios de

Procurador General ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL-Las medidas deben tener relación directa con la situación que justificó la declaratoria En cuanto al contenido material del decreto en estudio, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Al revisar las medidas adoptadas en el decreto que se examina, a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Prevalencia del interés general, respeto a la vida, la salud y la propiedad privada En suma, las disposiciones del Decreto Legislativo se ajustan a la Carta, en la medida en que reconocen la prevalencia del interés general y protegen derechos constitucionales como la vida y la salud (artículos 1°, 11, 48 Superiores); respetan la función social y ecológica de la propiedad (artículo 58 Superior); y concretan el principio de solidaridad social (artículo 95.2 Superior). Bogotá, D.C., 14 MAR. 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4824 del

29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.

Expediente RE-184. Concepto No. 5121 Procurador General Concepto De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, 278, numeral 5º, y 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991, rindo concepto en relación con el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”, consagrado en el artículo 215 Superior, por medio del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Dentro de este estado de emergencia, se dictó el 29 de diciembre de 2010 el Decreto 4824, cuyo texto es el siguiente: DECRETO 4824 DE 2010 (DICIEMBRE 29 DE 2010) Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 4580 de 2010, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno climatológico de La Niña e impedir la extensión de sus efectos. Que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña ha provocado inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas, y centros educativos, acueductos y hospitales y daños en la infraestructura de servicios públicos. Que como consecuencia de esta alteración climática, se han generado problemas de inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial nacional destruyendo parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo que ha ocasionado cierres totales en las vías en más de treinta y nueve (39) sitios y cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional, así como daño a diques, obras de construcción, acueductos, alcantarillados, etc. Que se hace necesario responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por la ola invernal, para lo cual se deberá garantizar el tránsito de la maquinaria, la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y la reconstrucción de las vías. 2

Procurador General Concepto Que con ocasión de la atención de la emergencia invernal, es urgente e imperioso disponer de predios para depositar temporalmente los escombros producto de los movimientos de tierras que se requieren para adelantar labores de búsqueda y rescate o para la reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia invernal. Que, durante la emergencia vial ocasionada por el invierno, propietarios o poseedores particulares en distintos lugares del país han efectivamente negado el permiso para utilizar sus predios en labores de rescate e intervención de vías que incluyen la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción de vías. Que la utilización de predios es imprescindible en los actuales momentos dado que, en varias de las vías cerradas por la ola invernal, resulta imposible, impráctico o excesivamente costoso el transporte de los escombros a predios especialmente destinados para ello o a predios donde sus propietarios hayan consentido a su uso temporal, afectando así de manera grave las labores de rescate, limpieza, estabilización y reconstrucción de las mismas con la consiguiente mengua del interés colectivo. Que el artículo 30 del Decreto 919 de 1989 prevé la obligación para propietarios, poseedores y tenedores de permitir la ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras cuando fuere necesario para atender la situación de desastre. Que la actual situación de emergencia que vive el país, los escasos recursos con que el Gobierno Nacional para superar la misma, los cuales están destinados

primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola invernal y los excesivos costos que demanda el transporte de escombros, hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país. Que en el depósito de los escombros producto de la actual emergencia invernal, el Gobierno deberá emplear criterios de proporcionalidad y razonabilidad, evitando el menor daño posible a sus propietarios, poseedores y tenedores. Que algunos explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia vial han negado o restringido el acceso a tales recursos o han especulado con los precios de los mismos sin que se haya variado su estructura de precios de producción. Que, según el principio del artículo 58 de la Constitución Política, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, declaró mediante Decreto número 4580 del 7 de diciembre de 2010, el estado de emergencia económica, social y ecológica del país o que constituyen grave calamidad pública.

DECRETA: Artículo 1°. Declárese de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de

vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal. Artículo 2°. Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá hacerlo durante un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del presente decreto y los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deberán permitir dicha utilización. Si la disposición de escombros no llegare a afectar el valor comercial del predio ni a causar daño reparable por el Estado, el particular deberá soportar la carga 3 Procurador General Concepto impuesta por este Decreto; en caso contrario, los particulares podrán presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros probando debidamente el daño causado y, de no llegar a acuerdo con las mismas, podrá acudir a la jurisdicción competente que decidirá sobre la indemnización debida. Artículo 3°. El Estado tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares cuyos predios sean utilizados para efectos de los fines urgentes expresados en el presente decreto. Para tal fin, las autoridades competentes deberán guardar proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios, garantizando, en la medida de lo posible, que no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren. Las autoridades tomarán las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones

impuestas a la utilización de predios ordenadas en el presente decreto. Artículo 4°. En los casos en que se requiera la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal se aplicarán las siguientes reglas hasta el 31 de diciembre de 2011:

1. Si la fuente de material se encuentra en explotación, los valores de los insumos que se requieran para el efecto, se negociarán teniendo como parámetro máximo los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país.

2. Si la fuente de material cuenta con título minero pero no se encuentra en explotación o si existiendo la fuente de material no se cuenta con el título minero correspondiente, la autoridad competente podrá otorgar permiso temporal para su explotación con el único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la emergencia invernal.

Artículo 5°. Como consecuencia de la situación de Desastre Nacional y el Estado de Emergencia que en la actualidad enfrenta el país, todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital deberán prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. En especial, dichas autoridades concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el

presente decreto siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes. Artículo 6°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.

2. Aclaración previa.

Es menester advertir que en el Concepto 5080, rendido en el trámite del expediente RE-171, se solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”. Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de 4 Procurador General Concepto emergencia, como el que ahora se examina, serán objeto de análisis tanto en su proceso de formación como en su contenido por el Ministerio Público, en los términos establecidos en la Carta.

3. Análisis jurídico del Decreto 4824 de 2010.

El Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010 está suscrito por el Presidente de la República y por todos los ministros. Se expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias del estado de emergencia, declarado por el Decreto 4580 de 2010, con el propósito de dictar normas que permitan la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal, la cual ha provocado inundaciones, derrumbes, pérdidas de zonas agrícolas, de

viviendas, y centros educativos, acueductos y hospitales, daños en la infraestructura de servicios públicos (acueductos alcantarillados, etc.) y en la infraestructura vial nacional, destruyendo parte de las redes primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo que ha ocasionado cierres totales en las vías en más de treinta y nueve (39) sitios y cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional, así como daño a diques y obras de construcción. Al estar firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, haber sido dictado dentro de la vigencia del estado de emergencia, y contar con una motivación suficiente, respecto del Decreto Legislativo 4824 de 2010 no se aprecian vicios en su proceso de formación. En cuanto al contenido material del decreto en estudio, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, al tenor de los artículos 8º a 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. 5 Procurador General Concepto Al revisar las medidas adoptadas en el decreto que se examina, a partir de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, se observa que se pretende implementar acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se

encuentren afectadas por la ola invernal, para lo cual se busca garantizar el tránsito de la maquinaria, la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y la reconstrucción de las vías. Un examen puntual revela que el Decreto 4824 de 2010 armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las aludidas en los considerandos 1.1., 1.6. y 2, literales c, d y f. Por ello, se advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996. Ante las graves inundaciones, derrumbes, pérdidas de viviendas y centros educativos, acueductos, alcantarillados y hospitales, daños en la infraestructura de los servicios públicos y la destrucción de parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, etc., es evidente la imperiosa necesidad de tomar medidas adecuadas para remediar tal situación. Por lo anterior, es necesario y razonable declarar de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas

necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal, como se hace en el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010. También es necesario y razonable imponer a los propietarios de predios 6 Procurador General Concepto cercanos a los lugares afectados, la carga de recibir los escombros producto de movimientos de tierra realizados en dichas labores, durante un período de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación del decreto, garantizando que en caso de producirse daños o se afecte el valor comercial del bien, su propietario pueda ejercer la reclamación del caso al Estado y que, en la medida de lo posible, no se afectará a los habitantes, a las plantaciones, a los semovientes, a los bienes o a las mejoras que se encuentren en esos terrenos, como se hace en los artículos 2 y 3 ibidem. Las reglas consagradas en el artículo 4º del decreto bajo examen, sobre utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, se sujetan a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, que deben caracterizar las medidas tomadas en los estados de excepción, puesto que con ellas se pretende obtener tales minerales de una manera expedita, legal y a un precio justo. Empero, es menester advertir que en este caso no sólo se debe cumplir lo dispuesto por las normas mineras, sino también lo establecido en las normas que protegen el medio ambiente y los recursos naturales renovables, pues las explotaciones mineras antitécnicas y sin control por parte de la autoridad ambiental competente pueden generar

daños tan o más graves que los causados por el fenómeno climatológico de la Niña. En vista de la situación de desastre y de emergencia, es necesario y razonable que las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital, presten toda la colaboración que se requiera para agilizar y dar trámite, en el menor tiempo posible, a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos adecuados para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, como lo establece el artículo 5 del decreto en comento. Sin embargo, no sobra reiterar que para dichos permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos, se debe cumplir con lo establecido en 7 Procurador General Concepto las normas que protegen el medio ambiente y los recursos naturales renovables. En suma, las disposiciones del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010 se ajustan a la Carta, en la medida en que reconocen la prevalencia del interés general y protegen derechos constitucionales como la vida y la salud (artículos 1°, 11, 48 Superiores); respetan la función social y ecológica de la propiedad (artículo 58 Superior); y concretan el principio de solidaridad social (artículo 95.2 Superior).

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, bajo el entendido de que tanto para la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, como

para agilizar y dar trámite, en el menor tiempo posible, a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos adecuados para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, se debe cumplir con lo establecido en las normas que protegen el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB/ 8