PGN - DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES Legitimidad de la delegación requisitos

Bogotá, D.C., 9 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 996 de 2005 "por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones"

Demandante: PABLO JULIO CÁCERES CORRALES

Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Expediente No. D-6158 Concepto No. 4093 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Carta, instauró el ciudadano Pablo Julio Cáceres Corrales, contra la Ley 996 de 2005, "por medio de la cual se reglamenta la elección de presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones", publicada en el Diario Oficial No. 46102 del 24 de noviembre de 2005.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que la disposición acusada vulnera tanto el artículo 189,

numerales 9 y 10, como el 209 de la Constitución Política, referidos a la función del Presidente de la República de sancionar y promulgar las leyes y a la Procurador General Concepto No. 4093 observancia de los principios de la función administrativa. Para sustentar los cargos afirma que: 1.1. La Ley 996 de 2005 fue sancionada y promulgada el 24 de noviembre del mismo año por el Ministro del Interior y de Justicia, sin tener la competencia para hacerlo, pues, para dicha fecha, no era Ministro Delegatario de las funciones presidenciales. 1.2. La promulgación de los actos administrativos de contenido general sigue las mismas reglas aplicables a la promulgación de la ley y, por lo tanto deben ser insertados en el Diario Oficial, comenzando su vigencia con posterioridad a la fecha de su publicación. 1.3. El artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal dice que la promulgación (publicación) se consuma en la fecha del número del periódico oficial en el que se inserta la ley que debe publicarse. 1.4. El Código Contencioso Administrativo establece en su artículo 3o. que “En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones, o publicaciones que ordena este código y la ley”. 1.5. El artículo 43 del mismo código establece que los actos administrativos, de carácter general, no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen para ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el

territorio donde sea competente quien expide el acto. 1.6. El artículo 209 de la Carta Política enuncia que las actuaciones administrativas se desarrollan con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad. 2 Procurador General Concepto No. 4093 1.7. La Sentencia C-646 de 2000 señala dos objetivos que se persiguen con la exigencia de la realización del principio de publicidad de los actos administrativos: el primero, determinar la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contiene el respectivo acto y, el segundo, garantizar la oponibilidad al contenido de los mismos por parte de los legitimados para el efecto. Enuncia, además, que el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado, según el caso, será un acto ineficaz, esto es, que no producirá efectos, aunque sea válido desde su expedición. 1.8. La sanción de la ley es un componente esencial de su existencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política. 1.9. La inserción de un acto administrativo de carácter general se entiende consumada en la fecha del número en que termina dicha inserción y las facultades delegadas podrán ejercerse al día siguiente de la realización del protocolo de la publicación.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si se produjo un desconocimiento de la Constitución Política, por la existencia de un eventual vicio de incompetencia predicable al funcionario que sancionó y publicó la Ley 996 de 2005, en calidad de Ministro Delegatario de funciones presidenciales, por cuanto la fecha en la cual se surtió el trámite de su sanción y publicación coincide con la fecha de publicación

del acto de su delegación en el Diario Oficial. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación considera lo siguiente: 3 Procurador General Concepto No. 4093

3. La cosa juzgada y los hechos sobrevinientes en el examen de constitucionalidad de las leyes estatutarias. Su aplicación al caso en estudio De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el examen de constitucionalidad de las leyes estatutarias es integral y, por lo mismo, los efectos de la cosa juzgada, previstos en el artículo 243 de la Constitución Política, son aplicables hacia el futuro, impidiéndose con ello que mediante nuevas demandas se vulnere el principio de racionalidad en el ejercicio de esta clase de acciones públicas.

No obstante, la Corte ha dicho, en aras de garantizar el ejercicio del derecho de acción previsto en los artículos 241-4 y 242-1 de la Carta, que es posible analizar los cargos de inconstitucionalidad que los ciudadanos formulen contra una ley estatutaria, si tienen como causa hechos sobrevivientes, es decir, que el vicio acusado haya surgido después del examen efectuado por esa Corporación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 241 de la Carta Política (Sentencia C-1143 de 2005, en referencia a fallos anteriores). Como en el presente caso se acusa la totalidad de la ley, en razón de la existencia de un eventual vicio surgido después de proferida la sentencia C-1153 de 2005, en la cual se realizó un examen integral del proyecto de ley estatutaria que reglamenta la elección del Presidente de la República, que a la postre se convirtió

en la Ley 996 de 2005 y, en virtud a que aún no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, el Ministerio Público considera que el análisis del cargo formulado en la demanda objeto de estudio es procedente.

4. La doctrina, la jurisprudencia y la normatividad en torno a la entrada en vigencia de los actos de carácter general 4.1. La doctrina administrativa ha concluido que tratándose de actos de contenido general, éstos deben ser publicados en el órgano oficial que el Estado o cada una

4 Procurador General Concepto No. 4093 de sus entidades haya dispuesto para dicho fin. También ha concluido que los decretos de carácter general, expedidos por el Presidente de la República, en virtud de la habilitación que le otorga la Constitución Política, siguen las reglas de publicidad que son aplicables a las leyes, salvo que, en materia de su vigencia, aquellos rijan a partir de su publicación, excepción hecha para aquellos eventos en los cuales la ley faculta a quien profiere el acto para fijar su vigencia. En otras palabras, los actos de carácter general, expedidos por el Presidente de la República, rigen a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, salvo las excepciones legales. 4.2. La jurisprudencia constitucional ha analizado la importancia que tiene la publicidad de los actos administrativos fijando como criterio jurídico que la inserción de los actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial, cumple dos finalidades a saber: En primer lugar, garantizar a los ciudadanos el derecho a impugnar el acto, ello es, materializar la oponibilidad al acto y, en

segundo término, fijar la fecha de entrada en vigencia del acto (Sentencia C-646 de 2000). La misma sentencia, a efectos de hacer claridad sobre la entrada en vigencia de los actos administrativos, dijo: “4). (…) La regla general es que un acto administrativo entre en vigencia desde el momento d su expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado, será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente”. 5 Procurador General Concepto No. 4093 4.3. En el ordenamiento jurídico colombiano, el artículo 209 de la Carta Política establece que uno de los principios de la función administrativa es el de la publicidad, que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3o. del Código Contencioso Administrativo, se enuncia de la siguiente manera: “En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley”. 4.3.1. Así mismo, el artículo 43 del precitado código, establece que: “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el

diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. (…)”. Debe aclararse que, la inserción de los actos de carácter general en periódicos fue eliminada con la vigencia de la Ley 57 de 1985, en la cual, además, se dispuso que en el Diario Oficial debían publicarse “los decretos del gobierno” (artículo 2° de la Ley 57 de 1985). 4.3.2. El Decreto Ley 2150 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, reguló en su artículo 95 que: “A partir de la vigencia del presente decreto, sólo se publicarán en el Diario Oficial, los siguientes documentos públicos: (…); c. Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo acto de su expedición, y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos 6 Procurador General Concepto No. 4093 del orden nacional, cualquiera sean las ramas u organizaciones a que pertenezcan”. 4.3.3. Por otra parte, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, dispone: “PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: (…) c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de

carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado. PARÁGRAFO. Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”. 4.3.4. Concomitante con la anterior normatividad, se advierte que la Ley 4° de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal) prevé en su artículo 61: “Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”. En ese orden de ideas, de conformidad con la legislación vigente, para que un acto de carácter general sea obligatorio respecto de todas las personas, es necesaria su publicación en el Diario Oficial y su vigencia se cuenta desde el mismo día de su publicación.

5. La legitimidad de la delegación de funciones presidenciales

7 Procurador General Concepto No. 4093 5.1. Las funciones presidenciales, tanto aquellas que le son propias como las que se ejercen en calidad de jefe del Gobierno, pueden delegarse en el Ministro Delegatario, quien las ejerce bajo su responsabilidad, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos de orden constitucional: (i) que se dé una situación de traslado del Presidente de la República a territorio extranjero y que dicho traslado

se haga en ejercicio del cargo; (ii) que se configure la designación de uno de sus ministros en orden de precedencia legal y (iii) que en el acto que así lo disponga indique el Presidente de la República, de manera taxativa las funciones que le delega, la delegación se enmarca en precisas limitaciones de orden material y temporal (Sentencia C-164 de 2000). Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 196 de la Carta Política, según el cual: “…Cuando el presidente de la república se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como aquellas que ejerce en su calidad de jefe de gobierno. El Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del presidente”. La Corte Constitucional, sin embargo, no tiene un criterio unánime en torno a la delegación de competencia para la sanción de las leyes, pues en distintos salvamentos de voto algunos de sus miembros han expresado que la sanción de las leyes es una función del Presidente de la República como Jefe de Estado y, por lo mismo indelegable, más aún cuando se trata de leyes aprobatorias de tratados por cuanto corresponden a la expresión de la voluntad del Estado de obligarse internacionalmente (Sentencia C-172 de 2006). 5.2. La Procuraduría al respecto advierte que, en el presente caso, no existe vicio frente a la delegación de funciones por parte del Presidente de la República en el 8 Procurador General Concepto No. 4093

Ministro Delegatario, toda vez que, como se anotó previamente, para dicho fin el titular de la función se encontraba plenamente habilitado por virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 196 de la Carta Política, disposición ésta que no prevé restricciones en cuanto a la delegación para el ejercicio de la función presidencial de sancionar y promulgar las leyes, como se deduce de los numerales 9 y 10 del artículo 189 de la Constitución Política. Tampoco el Ministerio Público advierte vicio alguno en el ejercicio material de la función, pues al mediar un acto administrativo de contenido general, el delegatario ejerció la función delegada con fundamento en el mismo, sin que se evidencien excesos o defectos que sean objeto de reproche desde la óptica de la normativa constitucional. Sin embargo, el cargo de inconstitucionalidad se funda en la existencia de una irregularidad en relación con la forma de hacer público el acto de delegación, asunto que se pasa a estudiar, a continuación, no sin antes señalar que no compete a la Corte y, por lo mismo, tampoco es de la competencia material del Ministerio Público en esta oportunidad, el análisis de constitucionalidad del acto por medio del cual el Presidente de la República delegó algunas funciones en el Ministro del Interior y de Justicia en torno a su validez, toda vez que, como lo señala el numeral 2 del artículo 237 de la Carta Política y lo refiere claramente la Sentencia C-164 de 2000, esta función pertenece, de manera exclusiva, al Consejo de Estado.

6. Inexistencia de un vicio por incompetencia del Ministro Delegatario de

funciones presidenciales en el acto de sanción y promulgación de la Ley 996 de 2005. El trámite surtido para dichos efectos no desconoce los preceptos y principios con los cuales el Constituyente quiso garantizar la eficacia y oponibilidad de los actos con los cuales, excepcionalmente, se perfecciona el proceso de formación de la ley 6.1. El actor aduce que el vicio de incompetencia que recae sobre el funcionario que hizo las veces de Ministro Delegatario de las funciones presidenciales, para 9 Procurador General Concepto No. 4093 efectos de la sanción y promulgación de la Ley 996 de 2005, se origina en el hecho de haberse publicado el Decreto No. 4241 del 23 de noviembre de 2005, “Por el cual se delegan unas funciones constitucionales”, en el Diario Oficial No. 46102 de 24 del noviembre de 2005, simultáneamente con la publicación del acto de sanción y promulgación de la citada ley. El actor manifiesta lo anterior, de acuerdo con la interpretación que deriva del artículo 52 de la Ley 4° de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal), según el cual: “La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción”, por lo que indica que debe entenderse que la fecha de consumación de la publicación del decreto de facultades fue el 24 de noviembre de 2005 a las 24 horas y, por lo mismo, su vigencia empezó al comenzar el 25 de noviembre de 2005, toda vez que, según su entendimiento, las reglas aplicables a la publicación de las leyes lo

son también para los actos de contenido general. 6.2. Para el Ministerio Público resulta suficientemente claro que, de acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia que se han dejado transcritas, el decreto presidencial No. 4241 de 2005, por el cual se delegaron las funciones constitucionales previstas en los numerales 9 y 10 del artículo 189 de la Carta Política en el Ministro Delegatario, doctor SABAS PRETELT DE LA VEGA, tuvo vigencia desde el mismo día de su publicación, ello es, el 24 de noviembre de 2005 y, por consiguiente, la sanción y promulgación de la Ley 996 de 2005, en la misma fecha, se hizo en ejercicio pleno de las facultades delegadas. Así, la interpretación del actor, según la cual las facultades delegadas no se podían ejercer el mismo día en que se publicó el acto de carácter general que hizo la delegación, bajo el entendido de que desde un punto de vista semántico la consumación de la publicación implica dejar terminar el día para imprimirle los efectos relacionados con la vigencia, resulta en extremo subjetiva y extraña al ordenamiento jurídico vigente sobre la materia. 10 Procurador General Concepto No. 4093 En virtud de lo precedentemente analizado, el Procurador General de la Nación solicitará la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada; ello, además, porque el principio democrático, reflejado en la voluntad del Congreso de la República para proferir la ley acusada, no resulta afectado, toda vez que el vicio que se aduce surge con posterioridad a su actuación en la instancia gubernamental.

Subsidiariamente y, para el evento en el cual la Corte Constitucional desestime la solicitud de exequibilidad de la disposición acusada, propuesta, ésta Procuraduría solicita dar aplicación al parágrafo del artículo 241 de la Carta Política, en cuanto constituye un vicio subsanable; esto, en atención al criterio jurisprudencial que fijó la Sentencia C-600 de 1992, el cual, mutatis mutandi, resulta aplicable al caso en estudio y, según el cual: “…8. Que a juicio de la Corte el anotado vicio existe y es subsanable, máxime si se tienen en cuenta que los términos para que el Presidente pudiera haber formulado objeciones han precluido y que la omisión de la sanción presidencial supone el quebrantamiento de un deber que, en todo caso, pudo ser suplido mediante la intervención del Presidente del Congreso (Anterior codificación constitucional, art. 89). La sanción de la ley, requisito normalmente sustancial de su formación, en razón de las circunstancias referidas, tiene carácter puramente formal y admite, por lo tanto, ser subsanable”.

7. Conclusión

11 Procurador General Concepto No. 4093 El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la Ley 996 de 2005, frente al cargo de incompetencia del Ministro Delegatario de funciones presidenciales para su sanción y promulgación.

Subsidiariamente: Le solicita dar aplicación al Parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, ordenando que frente al vicio de procedimiento en la expedición de la Ley 996 de 2005, se devuelva el proyecto a la Presidencia de la República a efectos de que

se surtan tanto la sanción presidencial como la publicación de la misma en el Diario Oficial. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/ACuestasA 12