PGN - DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Deberá dirigirse al tribunal competente

ACCIÓN CONTRACTUAL-Consorcio Gestión Urbana contra Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas CONSEJO DE ESTADO-Pronunciamiento de la Sala Plena sobre la facultad del juez contencioso para interpretar la demanda FACULTADES DEL JUEZ-Para interpretar la demanda en pro de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal En concepto del Ministerio Público, si bien la demanda adolece de técnica jurídica en la formulación y orden de las pretensiones principales y subsidiarias, lo cierto es que la rigurosidad procesal aplicada por el a-quo, no puede servir de argumento para emitir un fallo inhibitorio y menos sobre el supuesto de una inepta demanda, pues lo pertinente en eventos como estos, es garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, aplicando para ello la facultad interpretativa de la demanda por parte del juez. En ese orden de ideas, basta con revisar el contenido y alcance de la demanda, para inferir que la parte actora si demandó la nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, como consta en el acápite de pretensiones subsidiarias: … DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Deberá dirigirse al tribunal competente ENTIDAD DEMANDADA-Reconoció y aceptó, previo concepto técnico del interventor designado para ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución del convenio El panorama probatorio que se deja expuesto, permite al Ministerio Público concluir que durante la ejecución del Convenio de Asociación Proyecto de Vivienda Conjunto Residencial Reservas del Milán, se presentó una situación imprevisible ajena al

Consorcio Gestión Urbana, que sin duda afectó el equilibrio económico del convenio, como lo fue la entrega de un levantamiento topográfico errado o equivocado del predio donde se iba a desarrollar el proyecto, obligación que se encontraba en cabeza del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, irregularidad que implicó para el Consorcio Gestión Urbana, contratar un nuevo levantamiento topográfico con el fin de establecer el alcance de la información suministrada por el IDM, que dio como resultado diferencias visibles entre el levantamiento topográfico entregado por la entidad

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 2 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público demandada y el estudio contratado por el Consorcio, en particular lo concerniente a los desniveles del terreno, que resultaron mayores a los que se indicaban en el levantamiento inicial, lo que conllevó una remoción de tierra muy superior a lo que se tenía presupuestado, lo que en últimas se tradujo en una serie de sobrecostos que se vieron reflejados en los gastos adicionales que tuvo que sufragar por la referida irregularidad. Tan cierto es lo anterior, que la misma entidad demandada así lo reconoció y aceptó, previo concepto técnico del interventor designado para ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución del convenio, prueba de ello, es la manifestación clara y expresa que en tal sentido hiciera el Director del IDM, mediante oficio de 4 de julio de 2006:

ACCIÓN CONTRACTUAL-Momento en que es procedente en el caso que nos ocupa …, permite concluir que la acción contractual sólo resulta procedente respecto de aquellos aspectos frente a los cuales el demandante hubiere manifestado su desacuerdo al momento de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo. Frente a los demás aspectos que no fueron objeto de observación no cabe reclamación por vía judicial. En el caso concreto, si bien el acta de liquidación bilateral del Convenio, no fue objeto de cuestionamiento por el Consorcio Gestión Urbana, lo cierto es que la salvedad o inconformidad que se dejó plasmada en ella, ha debido tenerse en cuenta al momento de liquidar de manera Unilateral el Convenio de Asociación. INEPTITUD DE LA DEMANDA-Se debe declarar no probada la excepción de esta figura …, el Ministerio Público solicita al H. Sala, revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y en esa medida (i) Declarar NO probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda (ii) Resolver sobre el fondo del asunto, en el sentido de no declarar la nulidad del acto administrativo atacado y consecuente con ello negar las pretensiones de la demanda.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 3 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 053 /2018

Bogotá, D.C., 13 de marzo de 2018

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

Ref: Proceso No 59.357 (66001233100020090001601)

ACCIÓN CONTRACTUAL

Actor: CONSORCIO GESTION URBANA

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DOSQUEBRADAS El Ministerio Público, dentro del término de traslado especial, presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1 Demanda.- El CONSORCIO GESTION URBANA, (conformado por las Compañías Gestión Urbana Ltda. y Montajes Eléctricos Ltda.), instauró demanda1, contra el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS2, para obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 Incoada el 11 de diciembre de 2008 (fl 40 c. ppal), esto es dentro del término legal de caducidad de los dos años establecido para el ejercicio de la acción de controversias contractuales, pues el acto administrativo de liquidación unilateral del convenio No 001-2005, se expidió el 16 de mayo de 2008. 2 Creado mediante decreto No 275 de 2001, del 26 de septiembre de 2001. Su naturaleza jurídica corresponde a establecimiento público de carácter municipal, persona jurídica de derecho público, descentralizado, dotado de economía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, sujeto de los derechos inherentes a las personas jurídicas de derecho público de

acuerdo con las normas generales y le corresponde como organismo descentralizado del municipio de Dosquebradas atender la función pública comprendida dentro de su objeto (www.idm.gov.co)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 4 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público “PRIMERA: DECLARESE que el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS (IDM), incumplió el Convenio de Asociación (Contrato estatal) No 001-2005, celebrado con el CONSORCIO GESTION URBANA para la promoción, comercialización y construcción, obtención de financiación y venta del PROGRAMA DE VIVIENDA denominado CONJUTO RESIDENCIAL RESERVAS DE MILAN, localizado en el sector del Barrio Milán, del Municipio de Dosquebradas, incumplimiento consistente en: a) No pago de sobrecostos administrativos por mayor permanencia en la obra. b) No pago de obras y diseños extras c) No pago de sobrecostos en la construcción de la obra derivados del cambio o modificación del proyecto d) No pago de intereses moratorios. SEGUNDA Como consecuencia de la declaración anterior, con el fin de restablecer el derecho del contratista, CONDENESE al INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS (IDM) debe pagar al CONSORCIO GESTION URBANA o a sus miembros, la suma de OCHOCIENTOS DOS MILLONES

SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($802.672.489.00), derivados del error administrativo en que incurrió el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL (IDM), al haber aportado un levantamiento topográfico equivocado para la ejecución del contrato estatal, los cuales se discriminan así:

1. Los sobrecostos en gastos administrativos y demás costos indirectos por el aumento del término de duración del contrato, los cuales ascienden a la suma de $293.516.306.oo

2. Los sobrecostos de la construcción de la obra, derivados de la nueva topografía del terreno y del movimiento de tierra que se realizó en el mismo, por lo que fue necesario modificar el diseño presentado para la ejecución del convenio, situación que aumento el valor en la suma de $509.156.183.00.

TERCERA: Los intereses moratorios a la tasa máxima legal permitida, sobre las anteriores sumas de dinero (…) CUARTA: Ajuste de valor. Las sumas de valor resultantes de la liquidación por los conceptos antedichos, deberán ajustarse hasta cuando se efectúe el pago, con base en el índice de precios al consumidor certificados por el DANE (…) QUINTA: Comuníquese la sentencia a las entidades y en la forma que disponen los artículos 176 7 177 del C.C.A SEXTA: se condene en costas.

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

(…)

PRIMERAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094

5 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público Como pretensiones subsidiarias de las contenidas en los enunciados PRIMERA Y SEGUNDA, del acápite anterior, presentó las siguientes: PRIMERA: DECLARESE que con posterioridad a la celebración del contrato de Asociación (Contrato Estatal) No 001-205, celebrado con el CONSORCIO GESTION URBANA para la promoción, comercialización y construcción, obtención de financiación y venta de PROGRAMA DE VIVIENDA denominado CONJUTO RESIDENCIAL RESERVAS DE MILAN, localizado en el sector del Barrio Milán, del Municipio de Dosquebradas, se presentaron circunstancias ajenas al contratista pero imputables al contratante que rompieron en su contra el equilibrio económico del contrato.

SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, con el fin de restablecer el derecho del contratista, CONDENESE INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL (IDM), a pagar al CONSORCIO GESTION URBANA o a sus miembros la suma de OCHOCIENTOS DOS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($802.672.489.00), derivados del error administrativo en que incurrió el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL (IDM), al haber aportado un levantamiento topográfico equivocado para la ejecución del contrato estatal, los

cuales se discriminan así:

1. Los sobrecostos en gastos administrativos y demás costos indirectos, por el aumento del término de duración del contrato, los cuales ascendieron a la suma de $293.516.306.00.

2. Los sobrecostos de la construcción de la obra, derivados de la nueva topografía del terreno y del movimiento de tierra que se realizó en el mismo, por lo que fue necesario modificar el diseño presentado para la ejecución del convenio, situación que aumento el valor en la suma de $509.156.183.00.

SEGUNDAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: Como pretensiones subsidiarias de las contenidas en los numerales PRIMERA Y SEGUNDA, del acápite anterior, presentó las siguientes: PRIMERA: DECLARESE la nulidad del acto administrativo contenido en la RESOLUCIÓN No 082 DE MAYO 16 DE 2008, decidió liquidar de manera unilateral el convenio No 001-2005, expedido por el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS (IDM), en cuanto, por medio del cual, no se accedió a la reclamación administrativa, elevada por el Consorcio GESTION URBANA para lograr el pago de los sobrecostos de que da cuenta la presente demanda, gastos que consisten en la mayor cantidad de obra ejecutada, mayor permanencia en obra y extensión de costos financieros.

SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, con el fin de restablecer el derecho del contratista, CONDENESE al INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS (IDM) a pagar al CONSORCIO GESTION URBANA o a sus miembros la suma total de

OCHOCIENTOS DOS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($802.672.489.00), derivados del error administrativo en que incurrió el INSTITITO DE DESARROLLO

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 6 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público MUNICIPAL (IDM), al haber aportado un levantamiento topográfico equivocado para la ejecución del contrato estatal, los cuales se discriminan así:

3. Los sobrecostos en gastos administrativos y demás costos indirectos por el aumento del término de duración del contrato, los cuales ascendieron a la suma de $293.516.306.00.

4. Los sobrecostos de la construcción de la obra, derivados de la nueva topografía del terreno y del movimiento de tierra que se realizó en el mismo, por lo que fue necesario modificar el diseño presentado para la ejecución del convenio, situación que aumento el valor en la suma de $509.156.183.00. 1.2 Contestación de la demanda: El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas3, acepta como ciertos algunos hechos, otros parcialmente y los restantes que deben probarse. Se opuso a las pretensiones y propuso las siguientes excepciones: - Ausencia de desequilibrio contractual, pues advierte que la ecuación contractual fue restablecida por el contratante, desde el momento mismo y en cuantía similar a la solicitada por el contratista. - Ausencia de incumplimiento en las obligaciones contractuales por parte del demandado, pues advierte que las obligaciones a cargo del IDM fueros satisfechas. - Inexistencia de la facultad de representación en juicio de las partes en conflicto, pues no obra prueba de existencia y representación legal de las

personas que conforman el Consorcio, por ende no está demostrada que la calidad de quienes otorgan el poder, tengan la capacidad jurídica para hacerlo como personas jurídicas que conforman el Consorcio demandante. - Indebida acumulación de pretensiones, pues el actor solicita la declaración de incumplimiento del contrato, cuando previamente ha suscrito acta parcial de liquidación, expresamente aceptada, y sobre la cual guarda silencio, razón por el cual las pretensiones, no guardan relación, por no solicitar la debida liquidación del contrato, en los términos que para tal fin 3 (fls 58 a 74 c. ppal)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 7 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público establece la Ley 80 de 1993, por cuanto no es posible hacer pronunciamiento sin atacar la nulidad o validez de la liquidación parcial y la liquidación final unilateral de la entidad pública, contenida en la Resolución No 082 de 2008. - Inepta demanda, pues no se solicita la nulidad de los actos administrativos que dieron lugar a la liquidación parcial y posteriormente la liquidación unilateral, los que no han sido suspendidos, se encuentran vigentes y con efectos jurídicos entre las partes. - Falta de requisitos procedimentales de la acción, pues no se agotó la vía gubernativa, respecto del acto de liquidación unilateral del contrato. 1.3 Fallo de Primera Instancia.- El Tribunal Administrativo del Risaralda, en

sentencia de 4 de diciembre de 20144, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por la entidad demandada y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las súplicas de la demanda. El a-quo, advirtió que el “Convenio de Asociación No 001-2005” suscrito entre las partes, fue liquidado de manera unilateral por la Administración por medio de acto administrativo contenido en la Resolución No 082 de mayo 16 de 2008. Que en casos como éstos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado, que una vez liquidado unilateralmente el contrato, solo se puede alegar su incumplimiento a través de la censura de la legalidad del acto administrativo que contiene esa manifestación de voluntad de la entidad, por ende las pretensiones de incumplimiento y rompimiento del equilibrio contractual elevadas en la demanda, dependen inexorablemente del juicio de legalidad que se haga de ese acto administrativo liquidatorio del contrato. Que si bien en la pretensión segunda subsidiaria de la demanda se solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del 4 (fls 247 a 295 c. ante Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 8 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público contrato, lo cierto es que no cumple con uno de los presupuestos procesales (numeral 4 del artículo 137 del C.C.A) Precisó que no basta con demandar la legalidad del acto administrativo de

liquidación unilateral, sino que se debe anexar copia del mismo, así como enunciar y desarrollar el concepto de violación en los términos señalados en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. 1.4 Apelación.- El apoderado de la parte demandante5 solicita se revoque la sentencia recurrida, pues no comparte las apreciaciones del Tribunal respecto de la excepción de inepta demanda, por considerar que se trata de un error que le impide fallar sobre el fondo del asunto, en tanto advierte que si demandó el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, contenido en la Resolución No 082 de mayo 16 de 2008, tal y como consta en la primera pretensión del segundo grupo de pretensiones. Que si bien la actora no aportó copia autentica del acto administrativo demandado, lo cierto es que la entidad demandada al momento de contestar la demanda lo allegó, lo cual significa que desde que se entrabó la Litis, dicho acto se hallaba en el expediente. Afirma que si se elevaron cargos contra la resolución No 082 de mayo 16 de 2008 “por medio de la cual se liquidó de manera unilateral en convenio No 0012005” los cuales corresponden a los argumentos esgrimidos como fundamento de derecho de la demanda y que constituyen juicios de valor, pues existe suficiente material probatorio para señalar que la entidad demandada se equivocó al aportar un levantamiento topográfico que no tenía nada que ver con la realidad de la superficie sobre la cual se estaba ofertando o se iba ofertar el proyecto constructivo, situación que hizo incurrir a los oferentes en errores que le generaron los sobrecostos, la mayor estabilidad de obra y los perjuicios

reclamados en la demanda. 5 (fls 301 a 305 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 9 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público Que se demostró en el proceso la existencia de una mayor estadía en la obra y unos perjuicios imputables a la entidad demandada, situaciones que constituyen un incumplimiento del contrato por el que debe responder la entidad demandada y la consecuente nulidad de los actos administrativos que se enjuician a través de las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda. Que resulta obvio, que al declarar el incumplimiento del contrato por parte de la entidad demandada, el acto administrativo en virtud del cual se procede a liquidar de manera unilateral el contrato, conlleva todos esos errores y está incurso en una causal de nulidad llamada falsa motivación, porque la entidad contratante le adeuda unos valores al contratista, lo cual resulta contrario a lo indicado en el acto de liquidación. Que no resulta aceptable que la entidad demandada termine saliendo avante de un proceso judicial, por razón de meros formalismos que atentan contra el principio fundamental de acceso a la administración de justicia.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico: Para resolver sobre los planteamientos del apelante único, corresponde precisar de manera previa sobre las facultades del juez para interpretar la demanda en pro de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, pues solo

a partir de ello es posible establecer si resulta viable predicar la excepción de inepta demanda. Dependiendo del resultado del interrogante en comento, se procederá o no a estudiar el fondo del asunto.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 10 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público 2.2 La Sala Plena del Consejo de Estado6 sobre la facultad del juez contencioso para interpretar la demanda, ha precisado: “(…) el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo significa que ésta no puede actuar de oficio, sino que su actividad se desarrolla únicamente cuando los particulares acuden a ella en ejercicio de las acciones de origen constitucional y legal existentes en el ordenamiento jurídico.7 Pero no cualquier petición tiene la virtualidad de dar inicio a un proceso. Todo lo contrario, una vez un particular se convierte en demandante de una causa litigiosa ante esta jurisdicción, queda obligado a presentar la demanda en la forma en que las normas de procedimiento lo han prescrito. (…) De conformidad con las posiciones jurisprudenciales expuestas, la carga atribuida al demandante en el sentido de esgrimir en la demanda en forma precisa y adecuada las normas que estima transgredidas por el acto administrativo acusado de ser ilegal y las razones de hecho por las cuales considera que ésas normas fueron desconocidas por la administración al proferir el respectivo acto, tiene la finalidad de establecer el marco de juzgamiento, de

manera que al juez no le sea válidamente posible resolver el debate trayendo a colación fundamentos de derecho o argumentos no planteados desde el comienzo del proceso, limitación ésta que, a su vez, persigue respetar el derecho de defensa que ostenta el demandado, a fin de que éste pueda contradecir todas las alegaciones que buscan enervar la legalidad del acto administrativo que se demanda. Es por este motivo que el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende y vincula a la obligación que tiene el juzgador de decidir el fondo del asunto dentro del marco trazado desde el inicio del proceso por los supuestos fácticos, los fundamentos de derecho y las pretensiones de la demanda, frente a los cuales el demandado ha tenido la oportunidad de defenderse en los momentos pertinentes de la instancia. Es lo que se conoce como el principio de congruencia de las sentencias, contemplado en el artículo 170 del C.C.A. (…) No obstante, sin que signifique el desconocimiento al carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.). 6 Sentencia del 23 de julio de 1996. EXP S 566

7 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-566.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 11 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio.8 Sobre el alcance de tal facultad, la Corte Constitucional en la misma sentencia en que estudió la constitucionalidad del requisito del numeral cuarto del artículo 137 del C.C.A., resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso: “…en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio (…)” (Resaltado y subrayado ajeno al texto original) En concepto del Ministerio Público, si bien la demanda adolece de técnica jurídica en la formulación y orden de las pretensiones principales y subsidiarias, lo cierto

es que la rigurosidad procesal aplicada por el a-quo, no puede servir de argumento para emitir un fallo inhibitorio y menos sobre el supuesto de una inepta demanda, pues lo pertinente en eventos como estos, es garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, aplicando para ello la facultad interpretativa de la demanda por parte del juez. En ese orden de ideas, basta con revisar el contenido y alcance de la demanda, para inferir que la parte actora si demandó la nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, como consta en el acápite de pretensiones subsidiarias: “DECLARESE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No 082 de mayo 16 de 2008, que decidió liquidar de manera unilateral el convenio No 001-2005, expedido por el INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS (IDM), en cuanto, por medio del mismo, no se accedió a la reclamación administrativa elevada por el CONSORCIO GESTION URBANA para lograr el pago de los sobrecostos de que 8 Así lo precisó la Sala Plena de esta Corporación en la mencionada sentencia de 23 de julio de 1996, correspondiente al proceso S-566.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 12 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público da cuenta la presente demanda; gastos que consisten en la mayor cantidad de obra ejecutada, mayor permanencia en obra y extensión de costos financieros”

El hecho que tal pedimento se hubiese formulado como pretensión subsidiaria, ello de manera alguna impide realizar el estudio de legalidad del acto de liquidación, pues en primer lugar, constituye requisito sine qua non para poder resolver sobre la pretensión principal, y en segundo lugar, porque contrario a lo afirmado en la sentencia recurrida, sí cumple con los requisitos exigidos en el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A9. Basta con remitirnos a los fundamentos de derecho que se invocan y explican en la demanda, para concluir que la parte actora con miras a impugnar el acto administrativo de liquidación, indica como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 4 y 13 de la Carta Política, así como los artículos 5 y 28 de la Ley 80 de 1993. Respecto al concepto de violación, lo explica precisando que tales preceptivas constitucionales y legales fueron desconocidas por la entidad demandada en el acto acusado, al “omitir y despreciar esos valores en detrimento del actor, que desencadena la ilegalidad del acto administrativo y de la actividad contractual necesaria en su expedición, en razón a que se pretende legitimar el desconocimiento de un desequilibrio financiero y, de esta manera pretermitir arbitrariamente las exigencias legales y constitucionales acerca de la protección que se le debe a los contratistas como colaboradores de la propia administración”, indicando además que “con la expedición del acto administrativo demandado se atenta contra el principio de la buena fe contractual, pues desconoce el pago de los sobrecostos y mayor estadía de la obra y por ende deja de lado la protección que se le debe dar al contratista como colaborador de la

administración” 9 ARTÍCULO 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (…)

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 13 Expediente 59.357 (2009-00016) Acción Contractual Alegatos - Ministerio Público Dentro del contexto anotado, surge evidente que no es posible predicar la excepción de inepta demanda, pues tal y como está demostrado, la parte actora no sólo solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del convenio No 001-2005, sino que además indicó las normas supuestamente violadas y a la par de explicar el concepto de su violación. Lo anterior al margen de advertir que al plenario se allegó copia del acto administrativo atacado, contendido en la Resolución No 082 de mayo 16 de 200810 Consecuente con todo lo anterior, el Ministerio Público es del criterio que procede resolver sobre las pretensiones de la demanda, cuyo punto de partida será establecer si el acto administrativo atacado se encuentra viciado de nulidad, por no reconocer el desequilibrio económico alegado por la parte actora e imputable a la entidad demandada, que surgió de haber aportado un levantamiento topográfico equivocado, trayendo consigo sobrecostos y mayor estadía de la

obra. 2.3 Caso Concreto - Hechos probados: 2.3 (i) El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, mediante aviso público, invitó al sector privado a presentar propuestas para la construcción y venta de un proyecto habitacional en un predio de su propiedad, ubicado en la diagonal 25 F #1982, sector de Milán, en Dosquebradas, para el “diseño urbanístico y arquitectónico de las viviendas ofrecidas, presentación de presupuestos y precios de venta para la viabilidad económica y financiera del proyecto”. 2.3 (ii) El Consorcio Gestión Urbana fue el único que manifestó interés en participar en la invitación realizada11 y presentó propuesta para la “construcción, 10 (fls 635 a 639 c. 2-2) 11 (fl 6 c. original 1.2)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 14 Expediente 59.3