PGN - DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD Inexequibilidad del régimen disciplinario de los miemb

Procurador General DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Inexequibilidad del régimen disciplinario de los miembros de las juntas de las cámaras de Comercio POTESTAD REGLAMENTARIA-Del presidente tiene sustento constitucional y es limitada/ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA-Está vedado ampliar y restringir el sentido de la ley De manera preliminar conviene reiterar que la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiene un sustento constitucional (artículo 189 C.P.) y es limitada. En efecto, su ejercicio “debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente está comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. De lo contrario, se estaría frente a una extralimitación de funciones por cuanto se invadiría el ámbito de competencia asignado por la Constitución al Legislador”. En consencuencia, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley y éste tampoco puede suprimir o modificar las disposiciones previstas en la legislación pues con ello evidentemente estaría excediendo sus atribuciones. Ahora bien, específicamente con relación con el problema jurídico formulado, es importante partir de lo dispuesto en el artículo 29 Constitucional en el que se reconoce el derecho al debido proceso que, por supuesto, es predicable del control disciplinario. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el proceso disciplinario son aplicables las mismas garantías del proceso penal aunque con algunos matices

atendiendo a las particularidades del derecho disciplinario. CLASIFICACIÓN DE LAS FALTAS-Sustento normativo según jurisprudencia de la Corte Constitucional DEBERES-Así como las faltas deben tener sustento legal/DEBIDO PROCESOGarantías en penal se aplica al disciplinario 1 Procurador General Concepto En este orden de ideas, “las conductas que prevean los deberes o faltas disciplinarias deben estar estipuladas previamente en una norma legal”. Lo anterior sin perjuicio de que, en todo caso, sea legítimo que para la determinación y aplicación de la norma disciplinaria la ley remita al conjunto de funciones o de deberes específicos que se le asignen a los servidores públicos, las cuales se encuentran consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la ley misma. Ahora bien, y como ya se mencionaba, las garantías del debido proceso penal también son aplicables al proceso disciplinario con algunos matices y, así, por ejemplo, allí el principio de legalidad no se aplica de manera tan rígida como sucede en materia penal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Incluye la reserva legal No obstante, el pincipio de legalidad tiene varias dimensiones y no se agota en la protección que brinda el ser procesado conforme a la ley previa, sino que también incluye la reserva legal como una dimensión formal del referido principio. Así las cosas, la reserva de ley como manifestación del principio de legalidad, constituye una garantía del debido proceso disciplinario. Y, en consecuencias las infracciones y sanciones disciplinarias en las que incurre un servidor público o un particular habilitado para ejercer

funciones públicas deben estar establecidas en una ley y no en un acto administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que respecto del caso concreto la norma censurada remite por completo al poder ejecutivo para que, mediante un acto administrativo, establezca las conductas que constituyen faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, con la única indicación de que las sanciones pueden ser amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. 2 Procurador General Concepto

Bogotá, D.C., 14 DE OCTUBRE DE 2015

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de lás Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”

Accionante: Milton José Pereira Blanco

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva

Expediente D-10951 3 Procurador General Concepto Concepto 5983 Según lo dispuesto en los numeral 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Milton José Pereira Blanco, quien, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, cuyo texto se transcribe a continuación

(se subraya lo demandado): “LEY 1727 DE 2014 (julio 11) Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de lás Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 32. Régimen disciplinario y sancionatorio. Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen

4 Procurador General Concepto disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional y deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por e! Gobierno Nacional e impondrán las sanciones a que hubiere lugar”.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, por considerar que con esta disposición se contraría el artículo 29 la Constitución Política, toda vez que al establecer que el Gobierno Nacional es quien debe establecer las faltas y sanciones disciplinarias aplicables a los miembros de las juntas de las Cámaras de Comercio se está violentando el principio de legalidad que es propio del debido proceso administrativo.

En otras palabras, el accionante sostiene que el legislador es el único

competente para establecer un régimen disciplinariio (faltas y sanciones) y 5 Procurador General Concepto que no puede ceder esa competencia al Ejecutivo sin vulnerar el principio de legalidad y la reserva de ley propia de estos temas.

2. Problema jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta oportunidad es si puede el legislador habilitar al Gobierno Nacional para que mediante acto administrativo establecezca las faltas y sanciones disciplinarias aplicables a los miembros de las juntas de las Cámaras de Comercio, sin violar el principio de legalidad y el debido proceso adminsitrativo.

3. Análisis constitucional Para resolver el problema jurídico planteado es necesario analizar si existe, como lo aducen los accionantes, una reserva legal para la definición del régimen disciplinario, en este caso aplicable a los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio.

De manera preliminar conviente reiterar que la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiene un sustento constitucional (artículo 189 C.P.) y es limitada. En efecto, su ejercicio “debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que 6 Procurador General Concepto explícita o implícitamente está comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. De lo contrario, se estaría frente a una extralimitación de funciones por cuanto se invadiría el ámbito de competencia asignado por la Constitución al Legislador”1. En consencuencia, al Presidente de la República le está vedado ampliar o

restringir el sentido de la Ley y éste tampoco puede suprimir o modificar las disposiciones previstas en la legislación pues con ello evidentemente estaría excediendo sus atribuciones2. Ahora bien, específicamente con relación con el problema jurídico formulado, es importante partir de lo dispuesto en el artículo 29 1 Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de junio de 1963, C.P. Alejandro Domínguez Molina. Reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1005 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. 2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. 7 Procurador General Concepto Constitucional en el que se reconoce el derecho al debido proceso que, por supuesto, es predicable del control disciplinario. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el proceso disciplinario son aplicables las mismas garantías del proceso penal aunque con algunos matices atendiendo a las particularidades del derecho disciplinario3. En cuanto a la reserva de ley y el principio de legalidad que constituyen el eje central del presente concepto, la jurisprudencia constitucional ha señalado respecto de su aplicación en el derecho disciplinario que: “[L]as prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas disciplinarias que se pueden imponer tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, deben estar estipuladas previamente en una norma legal, independientemente que, dadas las particularidades del caso, el conjunto de funciones o de deberes que se le asignen a los funcionarios públicos y cuyo incumplimiento amerite

3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vaargas Silva. 8 Procurador General Concepto sanción, se encuentren consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la misma”4. (Destacado fuera del original) En este orden de ideas, “las conductas que prevean los deberes o faltas disciplinarias deben estar estipuladas previamente en una norma legal”5. Lo anterior sin perjuicio de que, en todo caso, sea legítimo que para la determinación y aplicación de la norma disciplinaria la ley remita al conjunto de funciones o de deberes específicos que se le asignen a los servidores públicos, las cuales se encuentran consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la ley misma6. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Procurador General Concepto Ahora bien, y como ya se mencionaba, las garantías del debido proceso penal también son aplicables al proceso disciplinario con algunos matices y, así, por ejemplo, allí el principio de legalidad no se aplica de manera tan rígida como sucede en materia penal. No obstante, el pincipio de legalidad tiene varias dimensiones y no se agota en la protección que brinda el ser procesado conforme a la ley previa, sino que también incluye la reserva legal como una dimensión formal del referido principio7. Así las cosas, la reserva de ley como

manifestación del principio de legalidad, constituye una garantía del debido proceso disciplinario8. Y, en consecuencias las infracciones y 6 Cfr. Ibídem. 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-328 de 2003, M.P. C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 10 Procurador General Concepto sanciones disciplinarias en las que incurre un servidor público o un particular habilitado para ejercer funciones públicas deben estar establecidas en una ley y no en un acto administrativo. Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que respecto del caso concreto la norma censurada remite por completo al poder ejecutivo para que, mediante un acto administrativo, establezca las conductas que constituyen faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, con la única indicación de que las sanciones pueden ser amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. Y por esta razón esta jefatura concluye que le asiste razón al ciudadano, pues con la disposición demandada se contraría el principio de legalidad —y concretamente la reserva de ley que opera como una garantía del debido proceso disciplinario—, toda vez que la habilitación que hace el legislador al ejecutivo para reglamentar la materia es demasiado amplia e indeterminada, lo que daría lugar a que mediante acto adminsitrativo se 11 Procurador General Concepto estableciera por completo el régimen disciplinario aplicable a los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio.

Ahora bien, esta vista fiscal debe señalar que aunque el accionante demandó la totalidad del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, el reproche que hace por violación de la reserva de ley sólo es predicable del primer inciso del artículo, por lo que sólo se solicitará a la Corte Constitucional que declare inexequible este aparte específico de la norma. Lo anterior, aunque en todo caso se estime necesario hacer algunas consideraciones específicos sobre el segundo inciso de la norma demandada. El contenido del inciso segundo del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 se refiere principalmente a la competencia de las Cámaras de Comercio y de la Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer facultades disciplinarias y sancionatorias, lo que en sí mismo se ajusta a la Constitución Política. Sin embargo, en la parte final de este inciso segundo se establece que tales funciones disciplinarias y sancionatorias deben ejercerse “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional”. Lo que significa, en concepto de esta jefatura, que sin perjuicio de que existe la posibilidad de que las Superintendencias y Cámaras de Comercio ejerzan funciones de 12 Procurador General Concepto control disciplinario y en consecuencia impongan las sanciones a las que haya lugar, éstas en todo caso deben ejercer esta competencia con sujeción a la ley y no bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional.

4. Solicitud Por las razones expuestas el Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLES las expresiones “establecido por el Gobierno Nacional y” y “bajo los procedimientos

establecidos por el Gobierno Nacional”, del artículo 32 de la Ley 1727 de

2014. En segundo lugar, declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014. Y, finalmente, EXHORTAR al Congreso de la República para que fije el régimen disciplinario aplicable a los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio, a fin de subsanar el evidente vacío que sobre la materia existiría luego de declarar inexequibles las expresiones antes señaladas.

13 Procurador General Concepto De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/ISO

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