PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Análisis de normas dictadas en vigencia de la consti

Bogotá, D.C., febrero 11 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 (parcial) del Decreto-Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto-Ley 1214 de 1990, por los cuales se dictan normas relativas al régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de empresas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa y se reforma el régimen del personal civil del mismo Ministerio.

Actores: RAMIRO MEJIA CORREA y MARTHA ELENA CHAVEZ

VALBUENA

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Expediente No. D-4392 Concepto No. 3145 De conformidad con lo previsto en el artículo 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1° de la Carta, instauraron ante esa Corporación los ciudadanos RAMIRO MEJIA CORREA y MARTHA ELENA CHAVEZ VALBUENA, en contra del inciso primero del artículo 25 y parcialmente de su parágrafo, del Decreto-Ley 2701 de 1988 y contra el parágrafo del artículo 48 del Decreto-ley 1214 de 1990, según los cuales procede el descuento del valor de tres (3) días del sueldo básico correspondientes a la prima de vacaciones de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos

públicos o empresas industriales y comerciales del Estado, adscritos al Ministerio de Defensa Nacional y del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, para efectos del financiamiento del Fondo de Bienestar Social y Cultural.

1. Planteamientos de la demanda

2 Consideran los actores que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334, 336 y 338 de la Carta Política, en la medida en que para su expedición, el legislador extraordinario no contaba con la facultad expresa del Congreso, siendo ello imperativo por tratarse de la imposición de una contribución parafiscal.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público, determinar si las normas que establecen el descuento de tres (3) días de sueldo correspondientes a la prima de vacaciones del personal de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado, adscritas o vinculados al Ministerio de Defensa y del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional vulneran los artículos 76, numeral 12 de la Constitución de 1886 y 13, 16, 25, 53, 58 y 333, 334, 336 y 338 de la Carta Política de 1991, por cuanto su contenido no atempera con el principio de igualdad, las normas rectoras de protección a los derechos de los trabajadores y la regla relativa a la reserva legal.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. Inhibición parcial respecto de los cargos formulados contra los

artículos 25 (parcial) del Decreto-Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto-Ley 1214 de 1990, en relación con la supuesta violación de los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334 y 336 de la Constitución Política Los actores, no obstante lo decidido en Auto de 13 de diciembre de 2002, apenas cumplieron parcialmente la exigencia legal contenida en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en relación con la carga que les correspondía para explicar el concepto de violación de las normas que acusan por contener vicios de constitucionalidad. 3 De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, norma que contiene el régimen de las acciones que se surten ante la Corte Constitucional, corresponde al actor señalar, en forma expresa las normas constitucionales que considera infringidas y explicar las razones por las cuales los textos legales acusados se consideran violatorios del ordenamiento superior. Dicha exigencia legal, no se erige requisito inocuo, pues se funda en la racionalización de las acciones públicas por parte del ciudadano y de la propia Corte. La explicación de cómo la norma acusada violenta el ordenamiento constitucional, sin perjuicio del examen integral que realiza la Corte, fija derroteros que permiten determinar de manera, lo suficientemente clara, cuales son los principios y derechos de orden prevalente que los actores consideran el objeto de protección a través del análisis que suscita la acción pública de inconstitucionalidad. Así, los argumentos que integran el soporte de la violación constitucional han

de exteriorizarse de manera clara en la demanda, para establecer a través del juicio comparativo, la relación directa que existe entre la norma superior contentiva del principio o derecho a preservar y aquella de rango legal que la transgrede para que ésta última, en la hipótesis de resultar violatoria, pueda ser excluida del ordenamiento jurídico. En el presente caso los actores señalan como violados por las normas acusadas, los artículos 13, inherente al derecho de igualdad; 16, referido al libre desarrollo de la personalidad; 25, garante del derecho al trabajo en condiciones dignas y con la especial protección del Estado; 53, contentivo de los principios que debe respetar el legislador al expedir el estatuto del trabajo; 58, garante del ejercicio del derecho a la propiedad y de las funciones de ésta; 333, referido a la libre iniciativa privada, las libertades económica y de competencia, la empresa como base de la economía, sus limitaciones y la intervención estatal para la defensa de la libertad 4 económica; 334, contentivo de las reglas sobre dirección de la economía, aprovechamiento de los recursos naturales, intervención del Estado para dar pleno empleo a los recursos humanos y acceso de todos a los servicios básicos y 336 sobre el control a los monopolios, pero la acusación se encuentra desprovista de cargos concretos sustentados en argumentos que sean el producto del análisis racional en que se sustenta la violación. Y, no es posible tener por cumplido el requisito exigido por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, a pesar de que la referencia sobre la violación de los artículos 13, 25, 53 y 58 Superiores se hace a folio 16 de la demanda, porque

tal intervención no comporta los requisitos de la argumentación en términos de la exigencia legal. Teniendo en cuenta la falencia procesal puesta de presente, la Corte Constitucional habrá de declararse inhibida para hacer pronunciamiento de fondo por ausencia absoluta de cargos en relación con la violación de los precitados artículos.

4. A la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es viable el análisis de las normas dictadas en vigencia de la Constitución de 1886, cuando ellas comportan vicios de procedimiento. El legislador extraordinario excedió las facultades pro témpore, toda vez que las disposiciones acusadas no podían proferirse dentro de los términos de la ley habilitante. El régimen relativo a la creación de contribuciones parafiscales tiene reserva de ley en su sentido material y, en tal virtud, las normas acusadas devienen inconstitucionales La Corte Constitucional en sentencia C-507 de 2001, refirió: “De antemano debe la Corte destacar que ha sido su jurisprudencia constante en la materia que el juzgamiento de disposiciones expedidas con anterioridad a la Constitución adoptada en 1991, en cuanto toque con los procedimientos de adopción, ya se trate de leyes, en sentido formal o de decretos con fuerza de ley, debe juzgarse frente a las disposiciones pertinentes vigentes con antelación y no frente a las actualmente vigentes ni con los criterios jurisprudenciales a ellas adecuados”.

5 De esa manera, es pertinente el estudio del cargo que hacen los actores por haber excedido el legislador las facultades extraordinarias consagradas en las Leyes 5a. de 1988 y 66 de 1989, respecto de la expedición de los artículos

25 (parcial) del Decreto-Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto-Ley 1214 de 1990. Debe precisarse, en primer término que el aporte de tres (3) días de salario descontables de la prima de vacaciones con destino a los fondos de bienestar y recreación del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional a que hacen referencia las normas cuestionadas, comporta la naturaleza de contribución parafiscal (sentencia C-040 de 1993). Ahora bien, la Ley 05 de 1988 “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía y de dictan otras disposiciones”, habilitó al legislador extraordinario para: “a) Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares y de Policía Nacional así: Modificación del Vicariato castrense de acuerdo con la Constitución apostólica, expedida por la santa Sede; organización de la Subsecretaría de la Policía como dependencia de la Secretaría General para coordinar, asesorar y servir de enlace entre el Ministerio de Defensa y la Dirección General de la Policía; reorganización y ampliación de la División de Sistematización de Datos para cubrir todas las entidades del ramo de Defensa; creación de una Sección de Archivo en la Oficina de Información y Prensa Sistematizada, y redistribución de funciones de la Oficina Jurídica y de la División de Prestaciones Sociales; “b) Reformar el régimen prestacional y expedir el Estatuto disciplinario de las Entidades Descentralizadas, Establecimientos Públicos o empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos

o vinculados al Ministerio de defensa Nacional. “c) Reformar los estatutos de carrera de Oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía nacional; “d) Reformar el régimen disciplinario para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; “e) Reformar el estatuto de Capacidad Sicofísica, Incapacidades. Invalideces, e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, 6 Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; y “f) Reformar los reglamentos de calificación y Clasificación para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”. Por su parte, la Ley 66 de 1989 “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro témpore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de Oficiales, suboficiales, Agentes y Civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establecer el régimen de la vigilancia privada”, en su artículo 1º, dispuso que tales facultades se otorgaban para los siguientes efectos: “a) Reformar los estatutos del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en las siguientes materias: disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación; escalafón; ingreso; formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias;

suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de prestaciones sociales; reservas, normas para alumnos de las escuelas de formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias; “b) Reformar el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en las siguientes materias: Clasificación general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados; retiros del servicio; asignaciones, primas y subsidios; régimen disciplinario; situaciones administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; “c) Expedir el estatuto de la vigilancia privada, concretamente sobre los siguientes aspectos: Principios generales: Constitución, licencias de funcionamiento y renovación; régimen laboral; régimen del servicio de vigilancia privada y control de las empresas; seguros y garantías del servicio de vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y transporte; sanciones; creación y reglamento de las escuelas de capacitación de vigilancia privada” Como puede observarse, y, no obstante las expresiones “Reformar el régimen prestacional“, contenida en la Ley 05 de 1988, “y descuentos”;“régimen prestacional del personal civil” y “seguridad y bienestar social”, contenidas en la Ley 66 de 1989, las cuales deben entenderse dentro del contexto 7 normativo del cual hacen parte, y de la facultad para regular aspectos prestacionales de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa, ninguna de las

atribuciones entregadas por el Congreso al legislador extraordinario puede entenderse como justificativa de la creación de la contribución parafiscal inserta en las normas acusadas, porque dicha facultad a más de requerir manifestación legal expresa, no era viable bajo la vigencia de la Constitución de 1886 y, menos aún de la nueva Constitución, la cual precisa de manera más rigurosa el requisito de que la contribución que afecte a un grupo determinado debe hallarse contenida en ley, ordenanza o acuerdo municipal -artículo 338 de la Constitución Política-. En efecto, las facultades contempladas en las Leyes 05 de 1988 y 66 de 1989, habrán de entenderse sujetas a las reglas del artículo 43 de la Constitución de 1886 que previó: “En tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones (artículo 6 del Acto Legislativo número 3 de 1910)”. Sobre el particular, la Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, que preveía el depósito de los descuentos de tres días producto de la prima de vacaciones de un sector de los servidores públicos en una cuenta especial de Prosocial, dispuso: “Con base en los resultados del análisis realizado, la corte puede afirmar que examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la República a través de la Ley 5a. de 1978, no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la consignada en el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, y que

tampoco de ninguna de ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia. “Por los motivos señalados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a través de la Ley 5a. de 1978, en lo que hace al artículo 27 del Decreto Ley 1045 8 de 1978, motivo por el cual dicha será retirada del ordenamiento jurídico”. (Sentencia C-105 de 1997).

5. Conclusión Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos: 5.1. Declararse INHIBIDA para hacer pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 25 (parcial) del Decreto-Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto-Ley 1214 de 1990, en relación con la presunta violación de los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334 y 336 de la Constitución Política. 5.2. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso primero del artículo 25 del Decreto-Ley 2701 de 1988; así mismo, de la expresión “del valor correspondiente a los tres días a que se refiere este artículo”, contenida en el parágrafo de dicho artículo. 5.3. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo 2° del artículo 48 del Decreto-Ley 1214 de 1990.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/ACA/ncdem