PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra algunos apartes de la ley 1776 de 2016 por la

Procuradora General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra algunos apartes de la Ley 1776 de 2016 por la cual se crean y desarrollan las zonas de interés y desarrollo rural, económico y social ZIDRES NORMA DEMANDADA-Busca proteger sin distinción a los campesinos, mujeres y jóvenes rurales o trabajadores agrarios sin tierra Pues bien, la medida prevista en la norma demandada busca proteger sin distinción alguna a los campesinos, a las mujeres y jóvenes rurales y/o a los trabajadores agrarios sin tierra, mediante el establecimiento de una condición especial para los proyectos productivos que los vinculen, la cual consiste en establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, ellos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y a la capacidad financiera de quien lo adelanta. NORMA DEMANDADA-Las Zidres buscan promover la inclusión social y productiva de todos los integrantes de ese grupo minoritario Finalidad concreta de la norma que lleva a esta jefatura a concluir que no existe razón alguna que justifique un amparo especial o una medida específica de apoyo para las mujeres rurales en particular, que no se ofrezca o para todo el sector campesino en general (art. 64 C.P.), pues es claro que no solo ellas sino todos los trabajadores del campo han padecido de miseria y de marginación social, especialmente en estos últimos dos siglos. Razón por la cual, al menos desde el punto de vista teórico puede entenderse por las Zidres buscan promover la inclusión social y productiva de todos los integrantes de

ese grupo minoritario, en tanto agentes sociales, productivos y emprendedores. Lo que impone concluir que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 no vulnera el ordenamiento superior. ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de autonomía para reglamentar los usos del suelo/ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta, está limitada por la constitución y la Ley En punto a la posible vulneración de la autonomía de los municipios para reglamentar los usos del suelo por parte de los incisos uno del artículo 20, y numerales 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, vale recordar que los artículos 287, 311 y 313 (numeral 7°) de la Carta Política establecen que las entidades territoriales gozan de autonomía para reglamentar los usos del suelo, pero que, como ya ha tenido la Corte Constitucional ocasión de explicarlo en una multitud de ocasiones, esa autonomía no es absoluta, pues está limitada por la misma Constitución, así como por la ley. PODER CONSTTITUYENTE-Otorgó al legislador la facultad de regular la función social de la propiedad agraria Por otra parte, no debe olvidarse que el propio constituyente, en el artículo 158 (numeral 18) superior, otorgó al legislador la facultad de regular la función social de la propiedad Procurador General Concepto agraria (art. 58 C.P.), así como para dictar normas sobre recuperación y adjudicación de tierras baldías. De hecho, sobre este asunto la misma Corte Constitucional,… DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIALDefinición …, en desarrollo de tales disposiciones constitucionales el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 definió los “determinantes” de los planes de ordenamiento territorial como aquellas normas de superior jerarquía a los cuales deben someterse los municipios al reglamentar los usos del suelo. NORMA DEMANDADA-Limita la competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo De donde resulta fácil deducir que las disposiciones acusadas no vacían sino que, por el contrario, limitan la competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento superior. 2 Procurador General Concepto

Bogotá, D.C., 6 DE DICIEMBRE DE 2016

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartados del artículo 3; el artículo 17; y algunos apartados de los artículos 20 y 21 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las zonas de interés y desarrollo rural, económico y social, Zidres.

Demandantes: Alejandrina Pacheco Peña, Belinda Márquez.

Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena y otros ciudadanos.

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

Expediente D-11643 Concepto No. 6219 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40,

numeral 6o y 242, numeral 1°, de la Carta, instauraron Alejandrina Pacheco Peña, Belinda Márquez Jiménez, Carmen Sonia Moya Mena y otros ciudadanos, contra los artículos 3 (literales a), b) y c) del inciso segundo); 17; 20 (inciso primero) y 21 (incisos segundo y tercero) de la Ley 1776 de 2016, cuyo texto se transcribe a continuación (con lo demandado en negrilas): “LEY 1776 DE 2016 (enero 29) Diario Oficial No. 49.770 de 29 de enero de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO II.

DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS.

ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos: 3 Procurador General Concepto a) Un enfoque territorial que armonice los: Plan de Ordenamiento Territorial (POT), Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) para el área de influencia de las Zidres, en consonancia

con el numeral 9 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces. b) Un esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental. c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto. d) Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país. e) Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la operación. f) Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto. g) Identificación de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este. Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente. c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de

capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal. e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan. PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a partir de la promulgación de la presente ley. PARÁGRAFO 2o. El pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de las propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo. 4 Procurador General Concepto PARÁGRAFO 3o. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. PARÁGRAFO 4o. Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos,

estímulos y beneficios, siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida. PARÁGRAFO 5o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria. El Gobierno nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con el parágrafo primero del presente artículo.

CAPÍTULO VI.

DE LA PARTICIPACIÓN ASOCIATIVA DEL PEQUEÑO PRODUCTOR.

[…]

ARTÍCULO 17. CONDICIÓN ESPECIAL PARA LOS PROYECTOS

PRODUCTIVOS QUE VINCULEN CAMPESINOS, MUJERES RURALES, JÓVENES RURALES Y/O TRABAJADORES AGRARIOS SIN TIERRA. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3o, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.

CAPÍTULO VII.

DE LAS COMPETENCIAS Y DE LAS OBLIGACIONES.

ARTÍCULO 20. APROBACIÓN DE ZIDRES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural. El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios. ARTÍCULO 21. IDENTIFICACIÓN DE LAS ZIDRES. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1o de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad. 5 Procurador General Concepto La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno nacional a través de documento Conpes. La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del Consejo de Ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos. El Gobierno nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres. Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública.

PARÁGRAFO 1o. El informe que elabore la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad en el que participarán bajo un contexto de cooperación interinstitucional las entidades que tengan competencia para la regularización de los mismos y se procederá a sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad jurídica, previa a la aprobación del área. PARÁGRAFO 2o. La UPRA deberá remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, el acto administrativo de identificación y delimitación de las Zidres, para que se realice la respectiva anotación y publicidad en los folios de matrícula inmobiliaria, que identificarán a todos los predios que comprenden dicha actuación. PARÁGRAFO 3o. Cuando en una Zidres se encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las alternativas establecidas por la UPRA, esta, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades departamentales o municipales, establecerá un régimen de transición y acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos proyectos, hacia los estándares fijados por la UPRA”.

1. Planteamiento de la demanda 1.2. A juicio de los demandantes lo dispuesto en los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 desconoce el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64 superior), así como la obligación estatal de proteger los derechos de los trabajadores agrarios (art. 53 C.P.), por

cuanto entienden que los requerimientos adicionales allí señalados para adelantar proyectos productivos en las Zidres, cuando se trate de proyectos asociativos, implican una privatización del régimen de tierras de Colombia, puesto que suponen la delegación tácita a particulares de materias que únicamente pueden ser objeto de regulación por parte del Estado. En este sentido, sostienen que por efecto de las normas demandadas los temas que allí se regulan 6 Procurador General Concepto “se desprenden de la reserva legal que existe en cabeza de las entidades públicas designadas de implementar los diferentes mecanismos existentes para que campesinos y campesinas puedan acceder a las tierras, y los deja en manos del arbitrio de los particulares encargados de la implementación de los proyectos ZIDRES […Por lo que] los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierras no tendrían [sic] la posibilidad de acudir a ninguno de los mecanismos de acceso y dotación de tierras que prevé la Ley 160/94, sino únicamente a la posibilidad de adquirir las tierras de la calidad y en la proporción que determine el particular proponente del proyecto […] El estado [sic] deja de ser [así] el responsable de garantizar este derecho a los campesinos sin tierra, asignándole esta función a los particulares proponentes e implementadores de los proyectos zidres […] La aplicación de la norma demandada implica que dejen de aplicarse para los campesinos y campesinas sin tierra que integren los proyectos zidres, los mecanismos de la ley 160 de 1993 contempla para dotarlos de tierras, incluyendo la adjudicación a través de la UAF, la adjudicación de tierras baldías, el

mecanismo de negociación directa entre campesinos y propietarios […] Y la única opción que les quedaría a este sector de campesinos y campesinas que de esta manera se ven afectados por la ley zidres, es la compra y en endeudamiento”. 1.2. Así mismo, los accionantes estiman que el artículo 17 demandado vulnera lo ordenado en los artículos 13 y 43 de la Carta Política pues, a pesar de determinar que los proyectos asociativos que vinculen a la mujer rural deberán establecer un mecanismo que permita que ella pueda hacerse propietaria, al mismo tiempo no estableció una medida afirmativa a favor de este grupo de especial protección que son las mujeres rurales, a efectos de permitir que su igualdad frente a los hombres sea real. Por el contrario, acusando que las situó al lado de otros sujetos como los campesinos y los trabajadores agrarios sin tierra, es decir, las sometió al mismo trato que a estos últimos, aun cuando son los hombres quienes dominan la tierra. 1.3. De otra parte, en la demanda se sostiene que el primer inciso del artículo 20, así como los incusos 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, vulneran la autonomía de las entidades territoriales (art. 311 C.P.), al facultar, respectivamente, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para aprobar los proyectos productivos presentados, y al Consejo de 7 Procurador General Concepto Ministros para aprobar cada una de las Zidres. Pero todo sin otorgarle competencia alguna a los municipios al respecto.

2. Problemas jurídicos De acuerdo a la demanda antes resumida, el ministerio público considera

que en el presente proceso corresponde determinar: (i) Si los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64 superior), así como el derecho al trabajo (art. 53 C.P.), al determinar que cuando se trate de proyectos asociativos, los interesados deberá cumplir con tres requisitos allí establecidos; (ii) Si el artículo 17 demandado vulnera el derecho a la igualdad, reconocido en los artículos 13 y 43 de la Carta Política, y en este caso particular el derecho a la igualdad de la mujer rural, como efectos de señalar que los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujeres rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que ellos, en igualdad de condiciones, se hagan propietarios de un porcentaje de tierra; y (iii) Si el primer inciso del artículo 20, así como los incisos dos y tres del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, vulneran la autonomía de las entidades territoriales para ordenar el desarrollo de su territorio (art. 311 C.P.) al respectivamente facultar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para aprobar los proyectos productivos presentados, así como al Consejo de Ministros para aprobar cada una de las Zidres, pero todo esto sin otorgarle competencia alguna a los municipios a este respecto.

3. Análisis de constitucionalidad

8 Procurador General Concepto 3.1. Para resolver el primer problema jurídico planteado esta jefatura considera que de antemano es preciso recordar lo dispuesto en el artículo

64 superior, en donde se contempla el deber estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, así como garantizar los derechos de esta población vulnerable a la educación, a la salud, a la vivienda, a la seguridad social, a la recreación, al crédito, a las comunicaciones, a las comercialización de los productos, a la asistencia técnica y empresarial, con el objeto de “mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. Dicho lo anterior, se hace necesario determinar si los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 son capaces de afectar el deber que tiene el Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64 superior), así como el derecho al trabajo de los mismos trabajadores (art. 53 C.P.). Pues bien, con relación a este interrogante, esto es, si las normas acusadas afectan el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, la respuesta de esta jefatura es negativa por las siguientes razones: (a) El artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 señala, en primer lugar, los elementos que deben contener los proyectos productivos que las personas jurídicas, naturales o empresas asociativas decidan adelantar en las Zidres, los cuales deber ser inscritos ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; (ii) En segundo lugar, determinan los requisitos adicionales que se deben cumplir cuando se trata de proyectos asociativos, los cuales en sí mismos no desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la

propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, pues se limitan a exigir 9 Procurador General Concepto que al momento de la radicación del proyecto asociativo a desarrollarse en las Zidres en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se determine el terreno que debe ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados; se fije un sistema que les permita la adquisición de la misma a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad pública competente; y se establezca un plan de acción encaminado a apoyarlos en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. Así las cosas, esta vista fiscal no encuentra manera en que los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1776 de 2016 impidan que los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierras tengan acceso a los mecanismos de acceso y a la dotación de tierras que prevé la Ley 160/94, pues, como se señaló anteriormente. Por el contrario, el literal b) acusado exige la fijación de un sistema que les permita su adquisición a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad pública competente. Finalmente, vale destacar lo señalado por esta misma vista fiscal en el Concepto No. 6126 de 22 de junio de 2016 (emitido dentro de los expedientes D-11275 y 11276, acumulados), también relativo a las normas sub examine, en el sentido de que “La determinación del terreno a ser adquirido por los campesinos sin tierra

dentro de los proyectos productivos asociativos[,] así como la garantía que los campesinos adquieran el terreno como condición para que los dueños de los proyectos productivos puedan ser beneficiarios de las políticas de incentivos o estímulos, no resultan contrarios a la distribución equitativa de los beneficios y oportunidades del desarrollo en lo que tiene que ver con la democratización de la propiedad a través de la aplicación del régimen de baldíos para los terrenos de esta naturaleza jurídica que se encuentren dentro de las Zidres”1. 1 Cargo formulado en el numeral 1.2.8. del texto de la demanda. 10 Procurador General Concepto 3.2. El segundo problema jurídico a resolver es si el artículo 17 de la ley demandada vulnera el derecho a la igualdad, en este caso de la mujer rural, reconocidos en los artículos 13 y 43 de la Carta Política, al señalar que los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujeres rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra, deberán establecer un mecanismo que les permita hacerse propietarios de un porcentaje de tierra en igualdad de condiciones. Al respecto, vale destacar que efectivamente en el artículo 13 superior se reconoce el deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, imponiéndole, en consecuencia, la obligación de adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, como es el caso de las denominadas acciones afirmativas. De igual forma, la misma disposición establece la obligación del Estado de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, como bien puede decirlo que es al mujer rural o campesina.

Esto se refuerza, además, con lo dispuesto en el artículo 43 constitucional, también invocado en la demanda, en donde se establece que la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. Ahora bien, sobre las acciones afirmativas hay que decir que los cambios sociales y económicos ocurridos en el siglo XIX obligaron a replantear la concepción formal de la igualdad y que es finalmente en el Estado Social y Democrático de Derecho en donde se viene a reconocer una nueva realidad según la cual no todas las personas gozan de los mismos derechos, en razón a los obstáculos existentes que impiden la efectividad de esa igualdad, situación que obliga al Estado a buscar su superación. 11 Procurador General Concepto En efecto, fue así como apareció la noción de igualdad material2, que impone la valoración de las necesidades concretas de las personas o grupos para hacer efectiva la igualdad a través de políticas sociales de apoyo y de promoción a determinados grupos sociales desfavorecidos, en lo que se conoce en el constitucionalismo contemporáneo como acciones afirmativas -“afirmativa actinios”; las cuales se refieren precisamente a esas medidas específicas de auxilio o compensación en favor de las personas o minorías excluidas o desfavorecidas, con las que se pretende modificar prácticas segregacionistas o atender situaciones de desventaja mediante el reconocimiento de ventajas o preferencias temporales3. Pues bien, la medida prevista en la norma demandada busca proteger sin distinción alguna a los campesinos, a las mujeres y jóvenes rurales y/o a los trabajadores agrarios sin tierra, mediante el establecimiento de una condición especial para los proyectos productivos que los vinculen, la cual

consiste en establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, ellos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y a la capacidad financiera de quien lo adelanta. Finalidad concreta de la norma que lleva a esta jefatura a concluir que no existe razón alguna que justifique un amparo especial o una medida específica de apoyo para las mujeres rurales en particular, que no se ofrezca o para todo el sector campesino en general (art. 64 C.P.), pues es claro que no solo ellas sino todos los trabajadores del campo han padecido de miseria y de marginación social, especialmente en estos últimos dos siglos. Razón por la cual, al menos desde el punto de vista teórico puede entenderse por las Zidres buscan promover la inclusión social y productiva de todos los integrantes de ese grupo minoritario, en tanto agentes 2 Cfr. Sentencias C-410 de 1994 y C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 3 Cfr. Brage Camazano, Joaquín, Discriminación positiva a favor de la mujer en el derecho comunitario. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001, pags. 15 y 16. 12 Procurador General Concepto sociales, productivos y emprendedores4. Lo que impone concluir que el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 no vulnera el ordenamiento superior. 3.3. La pregunta constitucional que surge a partir del tercer cargo es si las disposiciones acusadas vacían la competencia de los municipios para reglamentar los usos del suelo. Y la respuesta de esta vista fiscal a este

interrogante es que no por los motivos que a continuación se señalan: En punto a la posible vulneración de la autonomía de los municipios para reglamentar los usos del suelo por parte de los incisos uno del artículo 20, y numerales 2 y 3 del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, vale recordar que los artículos 287, 311 y 313 (numeral 7°) de la Carta Política establecen que las entidades territoriales gozan de autonomía para reglamentar los usos del suelo, pero que, como ya ha tenido la Corte Constitucional ocasión de explicarlo en una multitud de ocasiones, esa autonomía no es absoluta, pues está limitada por la misma Constitución, así como por la ley. Por otra parte, no debe olvidarse que el propio constituyente, en el artículo 158 (numeral 18) superior, otorgó al legislador la facultad de regular la función social de la propiedad agraria (art. 58 C.P.), así como para dictar normas sobre recuperación y adjudicación de tierras baldías. De hecho, sobre este asunto la misma Corte Constitucional, en sentencia C-006-02 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), sostuvo que “puede afirmarse que en los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas de los municipios se deben definir las acciones urbanísticas del municipio o del distrito, según el caso, incluyendo las necesarias previsiones respecto de las zonas rurales de sus respectivos territorios, las cuales no pueden desconocer las disposiciones constitucionales que habilitan al legislador para regular la función social de la propiedad agraria y para dictar normas sobre recuperación y adjudicación de tierras baldías […] [L]as disposiciones de los planes de ordenamiento territorial deben

tener siempre presente las normas agrarias y, por ende, los Concejos 4 Cfr. artículo 2° de la Ley 1776 de 2016. 13 Procurador General Concepto municipales al aprobar el componente rural de los respectivos planes deben observar las disposiciones y objetivos de ésta” (negrillas fuera de texto). Pues bien, en desarrollo de tales disposiciones constitucionales el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 definió los “determinantes” de los planes de ordenamiento territorial como aquellas normas de superior jerarquía a los cuales deben someterse los municipios al reglamentar los usos del suelo. En efecto, esta norma dice expresamente lo siguiente: “ARTICULO 10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:

1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la