PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra el inciso 2° del artículo 191 de la ley 1801

Procuradora General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 sobre la inutilización de bienes RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Análisis constitucional En primera medida esta vista fiscal advierte que el inciso demandado presenta serios problemas de redacción, lo que sin lugar a dudas permite interpretaciones distintas de la norma objeto de estudio, una de las cuales efectivamente puede ser que el aparte demandado implica que no se podrá imputar al Estado responsabilidad patrimonial alguna cuando se inhabiliten bienes por declaratoria de inutilización, tal como lo propone el accionante. Así, es cierto que puede entenderse que a través del inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, en el cual se dispone que la inutilización de bienes empleados para actividades ilícitas “no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes”, se está eliminando la posibilidad de que las personas que resulten afectadas con la inhabilitación de sus bienes acudan a los órganos jurisdiccionales para que se le impute la responsabilidad patrimonial correspondiente al Estado y, en consecuencia, se indemnicen los perjuicios causados. No obstante lo anterior, esta vista fiscal considera que esta interpretación, es una consecuencia de los graves problemas de redacción de la norma; y a su vez estima que sí es posible imputar responsabilidad patrimonial al Estado cuando se declare la inutilización de bienes, pero siempre y cuando se cumplan los requisitos del artículo 90 de

la Constitución. Lo anterior en atención a la presunción de constitucionalidad que ampara a las normas legales, y a que de esta manera se logra dar aplicación al artículo 90 de la Constitución Política y se garantiza que los particulares que resulten afectados por la acción u omisión del Estado puedan acudir a la justicia para que se impute la correspondiente responsabilidad patrimonial. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cláusula general/RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Elementos que deben concurrir para su declaratoria El artículo 90 de la Constitución Política establece una cláusula general de responsabilidad del Estado de acuerdo con la cual éste debe responder por todos los daños antijurídicos que le sean imputables y se causen por la acción u omisión de administración pública. Ahora bien, no debe olvidarse que para que tenga lugar la declaratoria de responsabilidad Estatal deben concurrir los siguientes dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, es decir un perjuicio que no se está en el deber de soportar; y (ii) que dicho daño se pueda imputar al Estado o alguno de sus agentes, esto es, que se pueda atribuir jurídicamente el daño al Estado, bajo cualquiera de los títulos de atribución de responsabilidad (falla en el servicio, daño especial y riesgo excepcional, entre otros). Por todo lo anterior, es posible concluir que en concordancia con el artículo 90 superior, el Estado será responsable patrimonialmente de los daños antijurídicos que se le sean imputables (a cualquier título) por la acción u omisión de las autoridades públicas. Procurador General Concepto RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Análisis sobre la necesidad

de excluir la interpretación realizada por el accionante sobre el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 Mencionado lo anterior, y una vez analizada de la norma acusada, esta vista fiscal además encuentra que la inhabilitación de un bien no tiene per se la entidad de generar de forma automática un daño antijurídico, es decir, que no implica un título nuevo de imputación de responsabilidad estatal, pues en todo caso deben probarse dentro del proceso contencioso los dos elementos mencionados, como son el daño antijurídico y que el mismo se pueda atribuir al Estado. No obstante, en atención a los serios problemas de redacción de la norma ya señalados, efectivamente puede interpretarse, como ya se dijo, que con dicha disposición se está eliminando la posibilidad de imputar al Estado la responsabilidad que se pueda causar al inhabilitar un bien, con lo cual evidentemente se contraria la disposición constitucional del artículo 90, como bien sostiene el accionante. Sin embargo, y como ya se anunciaba, para esta vista fiscal es claro que esa interpretación, aunque posible, no es la más adecuada, ya que no obedece a la intención del legislador, así como tampoco se compadece de los preceptos y garantías constitucionales, por lo cual debe ser excluida. Por el contrario, el texto normativo demandado debe entenderse en el sentido de que en los casos en los que se cause un daño por la inhabilitación de bienes al propietario, tenedor o poseedor de los mismos, se puede imputar la responsabilidad estatal, pero siempre y cuando el daño sea antijurídico y éste pueda imputarse al Estado, tal y como lo exige la norma superior tantas veces mencionadas.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Se declare EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 siempre y cuando concurran los dos elementos establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política Por las razones expuestas, esta jefatura le solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, pero únicamente bajo el entendido de que se podrá imputar responsabilidad patrimonial al Estado siempre y cuando concurran los dos elementos establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política, esto es, (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) que dicho daño pueda ser atribuible al Estado. 2 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 30 de noviembre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Accionantes: Álvaro Garro Parra.

Expediente: D-11669.

Concepto 6213 De conformidad con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, presentó el ciudadano Álvaro Garro Parra contra el inciso 2°del artículo

191 de la Ley 1801 de 2016 (subrayando lo demandado). “LEY 1801 DE 2016 (julio 29) Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 <Rige a partir del 29 de enero de 2017> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 191. INUTILIZACIÓN DE BIENES. Consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica.

Lo anterior no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes. Para la aplicación de esta medida se documentará la actuación policial y después de la inutilización, se informará a las autoridades competentes”. 3 Procurador General Concepto

1. Planteamiento de la demanda Según el accionante el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 es contrario al artículo 90 de la Constitución Política1, relativo a la responsabilidad patrimonial del Estado cuando se causen daños antijurídicos a los administrados. Lo anterior, pues sostiene que: “[l]a norma acusada plantea que no se podrá imputar responsabilidad al Estado cuando éste, a través de sus agentes, haga uso del poder de inutilización de bienes, desconociendo que en el ejercicio del poder de policía

se puede presentar abuso o desproporcionalidad en las medidas[,] lo que a su vez puede desencadenar en un daño antijurídico en el propietario, tenedor o poseedor del bien que legítimamente lo esté utilizando”. De este modo, el actor entiende que a través del aparte normativo demandado el legislador eliminó “cualquier tipo de responsabilidad estatal por los daños” antijurídicos que se causen cuando se inhabilita un bien que se emplee “para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas y de especial importancia ecológica”2, lo que considera que constituye una medida desproporcionada. En este sentido, asegura que no existe justificación alguna para limitar el derecho a solicitar la reparación patrimonial. También se aduce en la demanda que la “protección del medio ambiente no se ve limitad[a] si se retira la norma acusada del ordenamiento jurídico en la medida que el Estado continúa con la facultad de ejercer el poder de inutilización de los bienes utilizados para 1 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños. que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. 2 Cfr. Inciso 1° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016. 4 Procurador General Concepto desarrollar un proyecto, obra o actividad que presuntamente ocasiona daño o

genera un riesgo para los recursos naturales, responsabilidad que debe ser determinada por la autoridad ambiental competente, al tenor de la Ley 1333 de 20093”. Finalmente, concluye el actor afirmando que el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 es contrario al artículo 90 superior pues limita y/o anula la responsabilidad patrimonial del Estado por acción o por omisión, para cuando se inhabilita un bien.

2. Problema jurídico Esta jefatura estima que en el caso de la referencia, debe resolverse si la disposición acusada es inconstitucional, tal como lo interpreta el demandante, por excluir la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se ocasionen daños por la inutilización de bienes, o si por el contrario, el texto normativo demandado se ajusta lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política.

3. Análisis constitucional En primera medida esta vista fiscal advierte que el inciso demandado presenta serios problemas de redacción4, lo que sin lugar a dudas permite interpretaciones distintas de la norma objeto de estudio, una de las cuales efectivamente puede ser que el aparte demandado implica que no se podrá imputar al Estado responsabilidad patrimonial alguna cuando se inhabiliten bienes por declaratoria de inutilización, tal como lo propone el accionante. 3 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. 4 Esto se puede constatar con una simple lectura del texto normativo, en tanto no es claro si, al disponer que la inutilización de un bien “no implica” que el afectado “impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes”, el legislador en efecto excluyó la posibilidad de que el

Estado fuere patrimonialmente responsable en los términos del artículo 90 de la Constitución Política o, por el contrario, si permitió de forma explícita que se imputara dicha responsabilidad en el caso de que se cumplan los requisitos consagrados en el artículo 90 superior. 5 Procurador General Concepto Así, es cierto que puede entenderse que a través del inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, en el cual se dispone que la inutilización de bienes empleados para actividades ilícitas “no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes”, se está eliminando la posibilidad de que las personas que resulten afectadas con la inhabilitación de sus bienes acudan a los órganos jurisdiccionales para que se le impute la responsabilidad patrimonial correspondiente al Estado y, en consecuencia, se indemnicen los perjuicios causados. No obstante lo anterior, esta vista fiscal considera que esta interpretación, es una consecuencia de los graves problemas de redacción de la norma; y a su vez estima que sí es posible imputar responsabilidad patrimonial al Estado cuando se declare la inutilización de bienes, pero siempre y cuando se cumplan los requisitos del artículo 90 de la Constitución5. Lo anterior en atención a la presunción de constitucionalidad que ampara a las normas legales, y a que de esta manera se logra dar aplicación al artículo 90 de la Constitución Política y se garantiza que los particulares que resulten afectados por la acción u omisión del Estado puedan acudir a la justicia para que se impute la correspondiente responsabilidad patrimonial.

Por lo tanto, se concluye que debe rechazarse la postura del accionante,— posible, pero inadecuada y, en todo caso, inconstitucional—, pues implica la exclusión de la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado; para en su lugar preferir otra que, para el efecto, pasa a explicarse. 5 6 Procurador General Concepto 2.1. La cláusula general de responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política establece una cláusula general de responsabilidad del Estado6 de acuerdo con la cual éste debe responder por todos los daños antijurídicos que le sean imputables y se causen por la acción u omisión de administración pública. En razón de ello la Corte Constitucional ha explicado que “la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta […] como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del [E]stado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”7. Ahora bien, no debe olvidarse que para que tenga lugar la declaratoria de

responsabilidad Estatal deben concurrir los siguientes dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, es decir un perjuicio que no se está en el deber de soportar; y (ii) que dicho daño se pueda imputar al Estado o alguno de sus agentes, esto es, que se pueda atribuir jurídicamente el daño al Estado, bajo cualquiera de los títulos de atribución de responsabilidad (falla en el servicio, daño especial y riesgo excepcional, entre otros)8. 6 “[E]l actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado respondersino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública” Sentencia C-333 de 1996, MP Alejandro Martinez Caballero. 7 Sentencia C-333 de 1996, MP Alejandro Martinez Caballero. 8 Cfr. Consejo de Estado, Fallo 20097 del 26 de mayo de 2011, Radicación 19001-23-31-000-1998-03400-01 (20097), MP Hernán Andrade Rincón, Mauricio Fajardo Gómez, Gladys Agudelo Ordóñez (E). 7 Procurador General Concepto De este modo la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia C-038 de 2006 (M.P. Humberto A. Sierra Porto) lo siguiente: “Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños

antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño”. Por todo lo anterior, es posible concluir que en concordancia con el artículo 90 superior, el Estado será responsable patrimonialmente de los daños antijurídicos que se le sean imputables (a cualquier título) por la acción u omisión de las autoridades públicas. 2.2. La necesidad de excluir la interpretación realizada por el accionante sobre el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 Mencionado lo anterior, y una vez analizada de la norma acusada, esta vista fiscal además encuentra que la inhabilitación de un bien no tiene per se la entidad de generar de forma automática un daño antijurídico, es decir, que no implica un título nuevo de imputación de responsabilidad estatal, pues en todo caso deben probarse dentro del proceso contencioso los dos elementos mencionados, como son el daño antijurídico y que el mismo se pueda atribuir al Estado. No obstante, en atención a los serios problemas de redacción de la norma ya señalados, efectivamente puede interpretarse, como ya se dijo, que con dicha disposición se está eliminando la posibilidad de imputar al Estado la responsabilidad que se pueda causar al inhabilitar un bien, con lo cual 8 Procurador General Concepto evidentemente se contraria la disposición constitucional del artículo 90,

como bien sostiene el accionante. Sin embargo, y como ya se anunciaba, para esta vista fiscal es claro que esa interpretación, aunque posible, no es la más adecuada, ya que no obedece a la intención del legislador, así como tampoco se compadece de los preceptos y garantías constitucionales, por lo cual debe ser excluida. Por el contrario, el texto normativo demandado debe entenderse en el sentido de que en los casos en los que se cause un daño por la inhabilitación de bienes al propietario, tenedor o poseedor de los mismos, se puede imputar la responsabilidad estatal, pero siempre y cuando el daño sea antijurídico y éste pueda imputarse al Estado, tal y como lo exige la norma superior tantas veces mencionadas.

4. Conclusión Por las razones expuestas, esta jefatura le solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, pero únicamente bajo el entendido de que se podrá imputar responsabilidad patrimonial al Estado siempre y cuando concurran los dos elementos establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política, esto es, (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) que dicho daño pueda ser atribuible al Estado.

De los señores magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación

ABG/VF

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