PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra el inciso segundo del artículo 180 de la ley

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el inciso segundo del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia tributaria SENTENCIA INHIBITORIA-Procedencia ante ineptitud sustancial de la demanda/CORTE CONSTITUCIONAL-Ha reiterado sobre unos requisitos mínimos para que proceda el estudio de la constitucionalidad de una norma Una vez analizada la demanda arriba resumida, esta jefatura advierte que ésta no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, y suficiencia exigidos, por lo cual entiende que a la Corte Constitucional le resulta imposible proferir una sentencia de fondo respecto de la constitucionalidad del aparte demandado. En este sentido, sea suficiente que esa corporación ha reiterado en un sin número de ocasiones que existen unos requisitos mínimos para que proceda el estudio de la constitucionalidad de una norma y para que del mismo efectivamente resulte un pronunciamiento de fondo, los cuales no se pueden entender como una especie de limitante al ejercicio de los derechos de los ciudadanos pues, en sus propias palabras: DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carencias o debilidades que presenta en el caso que nos ocupa/DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD-Vulneración de la vigencia del contenido del artículo 2° del texto constitucional Carencia de claridad, especificidad y suficiencia del cargo por la presunta vulneración del inciso 1° del artículo 2° de la Constitución Política Pues bien, una vez estudiados los argumentos por los cuales el actor considera que la norma es inconstitucional, es posible determinar que este cargo no es claro en tanto no

se sigue un hilo conductor en la argumentación “que permita comprender el contenido de [la] demanda y las justificaciones en las que se basa” y, por lo tanto, resulta imposible dilucidar por qué el aparte normativo demandado supuestamente es contrario a la Constitución. Así mismo, la demanda tampoco satisface el requisito de especificidad, pues las razones expuestas por el accionante no “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, sobre todo si se tiene en cuenta que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva entre el contenido de la Ley y el texto de la Constitución Política”. De otra parte, respecto al requisito de suficiencia, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 la Corte Constitucional ha sostenido, que para que las razones en las que encuentra fundamentada una demanda de inconstitucionalidad sean suficientes éstas deben tener un mínimo alcance persuasivo, lo que a la postre quiere decir que al menos puedan despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” y, en consecuencia, que precisamente hagan necesario un pronunciamiento de fondo sobre los cargos presentados en contra de la norma. En conclusión, es posible afirmar que sin lugar a dudas, en este caso particular el accionante no aportó argumentos específicos, ni suficientes, ni claros respecto a la presunta vulneración de la expresión acusada al inciso 1° de artículo 2 superior; de la tal forma que la Corte Constitucional no puede o, al menos, no debe pronunciarse respecto de este primer cargo..

Concepto VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA DEFENSA-En el caso sub lite no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia Según el accionante la reducción del término de dos (2) meses a diez (10) días para interponer el recurso de reconsideración es desproporcionada y no tiene una justificación constitucional que, precisamente, le permita al Congreso de la República, incluso sin perjuicio de su libertad de configuración legislativa, estipular un término que él considera excesivamente corto y, en consecuencia, contrario al debido proceso. Así, y como ya se mencionaba, en su demanda estima que el hecho de que el máximo órgano legislativo hubiera proferido la Ley 1734 de 2014, en la cual se retomó el término de dos meses, implica per se un reconocimiento de la inconstitucionalidad de la expresión “diez (10) días” contenida en el inciso 2° del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, para esta jefatura es claro que lo anterior no es más que una mera deducción que hace el accionante sobre la presunta “responsabilidad” del legislador en la expedición de una norma que considera contraria al texto constitucional. No obstante, al analizar detalladamente este cargo, se aprecia más bien una suerte de proposición inexistente, es decir, “que no [ha] sido [suministrada] por el legislador”, pues no es posible suponer que de forma implícita se está asumiendo que una norma es inconstitucional por haber sido modificada. Ahora bien, para el ministerio público el cargo en mención tampoco satisface el requisito

de suficiencia en tanto no se encuentran en el cuerpo de la demanda elementos de juicio capaces de provocar el estudio de la constitucionalidad de la norma acusada que permitan “desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN-El accionante no demuestra el por qué el término de reducción de su interposición es inconstitucional Lo anterior, pues si bien el accionante en su extenso escrito reitera que la norma es inconstitucional, por haber reducido el término para la interposición del recurso de reconsideración, no demuestra en forma alguna por qué dicho término no sería suficiente para reprochar la decisión de la UGPP, ni mucho menos cuál es el sustento jurídico y constitucional que le permite entender que el legislador aceptó que la disposición es inconstitucional por el sólo hecho de haberla modificado. De este modo, es posible concluir que en la demanda presentada contra la expresión “diez (10) días”, contenida en el inciso 2° del artículo 180 de la Ley 1607, es ineptita desde el punto de vista sustantivo. 2 Concepto Bogotá, D.C., 30 de noviembre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, “[p]or la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”

Demandante: Gustavo Alberto Pardo Ardila

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva

Expediente D-11.697 Concepto 6210 Según lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública establecida en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró el ciudadano Gustavo Alberto Pardo Ardila contra el artículo 180 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, cuyo texto se transcribe a continuación (resaltando lo demandado): “LEY 1607 DE 2012 (Diciembre 26) Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 180. Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o a la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días 3 Concepto siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la interposición del recurso”.

1. Planteamientos de la demanda En primera medida, es menester advertir que tal como se adujo en la demanda, la norma demandada fue sustituida por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, por lo cual su texto quedó de la siguiente forma: “[p]revio a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.

PARÁGRAFO. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del requerimiento de información que realice la UGPP”. No obstante, de acuerdo con el accionante, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse de fondo respecto de la constitucionalidad del aparte normativo demandado porque sigue produciendo efectos. Y como prueba de esta afirmación anterior aportó en su demanda un documento expedido por la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el cual se certifican los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que actualmente se encuentran en curso contra Resoluciones Contentivas de las Liquidaciones Oficiales de Revisión y las Resoluciones Sanción proferidas por la UGPP en vigencia de la Ley 1607 de 2012. 4 Concepto Pues bien, hecha esta aclaración, el accionante aduce que el término de diez (10) días para la interposición del recurso de reconsideración es contrario a los fines del Estado y al debido proceso y (artículo 2 y 29 superiores), en tanto entiende que sobrepasa el límite de la libertad de configuración legislativa y, por el contrario, implica una medida regresiva pues es contraria a las garantías procesales que deben tener los aportantes de los parafiscales. Así, específicamente argumenta que desde hace más de 25 años el legislador mantuvo el término de dos meses para interponer el recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión o la Resolución

Sanción, por lo que califica la reducción de dicho término, establecida en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 como drástica y desproporcionada. Así mismo, sostiene que el legislador no proporcionó ninguna explicación respecto de cuál fue el motivo para que el aportante únicamente contara con diez días (10) para la interposición del recurso, cuando antes de la expedición de la norma e incluso en la nueva ley que la derogó se dispuso que el termino debía ser de dos (2) meses. Por lo tanto, para l accionante “el Congreso enmendó un error al reconocer, a través de la expedición de la Ley 1739 de 2014 que, se debía equiparar y preservar el término” de dos (2) meses, lo cual considera que implica una aceptación de que la norma demandada es contraria a los derechos de los aportantes al sistema de seguridad social. Además, sostiene que la mencionada violación al artículo 29 constitucional se agravó con ocasión de la extensión del término para que la UGPP profiera un requerimiento o un pliego de cargos según corresponda de dos a cinco años, es decir, a que se haya ampliado el término de la administración al mismo tiempo que disminuido el de los aportantes. 5 Concepto Para sustentar esta conclusión, en su demanda hizo un recuento histórico que, en su concepto, precisamente demuestra que el término de diez días no es adecuado ni suficiente para garantizar el debido proceso, para efectos de lo cual hace una suerte de línea del tiempo con normas en materia tributaria en donde se prevé un término de dos meses para

interponer el recurso de reconsideración, destacando entonces, entre otras, lo siguiente: “1) Desde el artículo 80 del Decreto 2503 de 1987, el término previsto para interponer un Recurso de Reconsideración para efectos tributarios fue de dos (2) meses. 2) Este mismo término de dos (2) meses se mantuvo en el Estatuto tributario (artículo 720 del decreto 624 de 1989, que incorporó el artículo 80 del Decreto 2503 de 1987). 3) Cuando el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP, a su vez adoptó el procedimiento de liquidación oficial, señalando que este se debía ajustar a lo establecido en los títulos I. IV, V y VI del Libro V del Estatuto Tributario Nacional (Decreto 624 de 1989), dentro del cual se encuentra contenido el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional que prevé el término de dos (2) meses. 4) Este término de dos (2) meses se ha mantenido sin ser modificado para efectos tributarios, pues se ha considerado que es un término razonable y proporcionado para que el contribuyente pueda ejercer adecuadamente su Derecho Fundamental a la Defensa, frente a actos de enorme trascendencia, como lo son una Resolucion Oficial o una Liquidación Sanción.” De otra parte, como sustento de la presunta violación del inciso 1° del artículo 2° de la Constitución Política, sostiene “que el término de diez (10) días […] no garantiza la [e]fectividad de los [d]erechos al debido proceso y a la defensa” (artículo 29 superior) “y por este mismo hecho no garantiza la

vigencia de un [o]rden [j]usto”. Y, finalmente, para concluir reitera que la ya mencionada reducción en el término para interponer el recurso de reconsideración, establecida en el inciso 2 del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 (modificado por el artículo 50 de la Ley 1730 de 2014), atenta contra los fines esenciales del estado y es contrario al debido proceso. En sus propias palabras: “ya que si bien podría interpretarse que el administrado tiene la posibilidad de cuestionar la validez de la Liquidación Oficial de Revisión o Resolución Sanción que profiera la UGPP a través del ejercicio de su derechos 6 Concepto fundamentales a la defensa a través del Recurso de Reconsideración, dicha posibilidad se vio disminuida de forma arbitraria y desproporcionada”. Para terminar, en la demanda se manifiesta que la Corte Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad del aparte normativo acusado y que al hacerlo debe aplicar “la reviviscencia de las disposiciones derogadas por una [l]ey posterior, con la finalidad de proteger la supremacía de los derechos consagrados en la Constitución Política a favor de los aportantes frente a las decisiones desproporcionadas y, por ende, arbitrarias del legislador”.

2. Problema jurídico De conformidad con el planteamiento de la demanda aquí resumida, corresponde determinar si la expresión “diez (10) días” contenida en el inciso 2 del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 (modificada por el artículo 50 de la Ley 1730 de 2014) efectivamente es contraria al derecho al orden

justo, a los fines esenciales del estado y al debido proceso (artículos 2 y 29 superiores), por cuanto supuestamente implica una reducción del término para interponer el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales o la resolución sanción, expedidas por la UGPP.

3. Análisis jurídico-constitucional 3.1. Procedencia de sentencia inhibitoria ante ineptitud sustancial de la demanda Una vez analizada la demanda arriba resumida, esta jefatura advierte que ésta no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, y suficiencia exigidos, por lo cual entiende que a la Corte Constitucional le resulta imposible proferir una sentencia de fondo respecto de la constitucionalidad del aparte demandado.

7 Concepto En este sentido, sea suficiente que esa corporación ha reiterado en un sin número de ocasiones que existen unos requisitos mínimos para que proceda el estudio de la constitucionalidad de una norma y para que del mismo efectivamente resulte un pronunciamiento de fondo, los cuales no se pueden entender como una especie de limitante al ejercicio de los derechos de los ciudadanos pues, en sus propias palabras: “[L]o que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se

acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”1. Por lo tanto, a continuación se identificarán de manera precisa cuáles son las carencias o debilidades de la demanda que, en concepto de esta vista fiscal, obligan a arribar a la conclusión anunciada. 3.1.1. Carencia de claridad, especificidad y suficiencia del cargo por la presunta vulneración del inciso 1° del artículo 2° de la Constitución Política En la demanda objeto de estudio el accionante presenta un cargo por la presunta vulneración de la vigencia de un orden justo, mandato contenido en el artículo 2° del texto constitucional. Pues bien, una vez estudiados los argumentos por los cuales el actor considera que la norma es inconstitucional, es posible determinar que este cargo no es claro en tanto no se sigue un hilo conductor en la argumentación2 “que permita […] comprender el contenido de [la] demanda y las justificaciones en las que se basa”3 y, por lo tanto, resulta imposible 1 Sentencia C-1052 de 2001, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinoza. 2 Cfr. Sentencia C-1052 de 2001, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinoza. 3 Ibídem. 8 Concepto dilucidar por qué el aparte normativo demandado supuestamente es contrario a la Constitución. Así mismo, la demanda tampoco satisface el requisito de especificidad, pues las razones expuestas por el accionante no “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”4,

sobre todo si se tiene en cuenta que “[e]l juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva entre el contenido de la Ley y el texto de la Constitución Política”5. De otra parte, respecto al requisito de suficiencia, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 2067 de 19916 la Corte Constitucional ha sostenido, que para que las razones en las que encuentra fundamentada una demanda de inconstitucionalidad sean suficientes éstas deben tener un mínimo alcance persuasivo, lo que a la postre quiere decir que al menos puedan despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”7 y, en consecuencia, que precisamente hagan necesario un pronunciamiento de fondo sobre los cargos presentados en contra de la norma. En conclusión, es posible afirmar que sin lugar a dudas, en este caso particular el accionante no aportó argumentos específicos, ni suficientes, ni claros respecto a la presunta vulneración de la expresión acusada al inciso 1° de artículo 2 superior; de la tal forma que la Corte Constitucional no puede o, al menos, no debe pronunciarse respecto de este primer cargo8. 4.Ibídem. 5 Ibídem. 6 En esta norma se indican los requisitos que debe reunir toda demanda de inconstitucionalidad. 7 Sentencia C-1052 de 2001, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinoza. 8 Lo anterior por cuanto el accionante se limita a afirmar que al no encontrarse justificación que permitiera al legislador reducir el término para la interposición del recurso de reconsideración, se atenta contra la vigencia

de un orden justo con lo cual además se afecta la efectividad del derecho fundamental al debido proceso. 9 Concepto 3.1.2. El cargo por presunta vulneración al derecho al debido proceso y a la defensa no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia Según el accionante la reducción del término de dos (2) meses a diez (10) días para interponer el recurso de reconsideración es desproporcionada y no tiene una justificación constitucional que, precisamente, le permita al Congreso de la República, incluso sin perjuicio de su libertad de configuración legislativa, estipular un término que él considera excesivamente corto y, en consecuencia, contrario al debido proceso. Así, y como ya se mencionaba, en su demanda estima que el hecho de que el máximo órgano legislativo hubiera proferido la Ley 1734 de 2014, en la cual se retomó el término de dos meses, implica per se un reconocimiento de la inconstitucionalidad de la expresión “diez (10) días” contenida en el inciso 2° del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, para esta jefatura es claro que lo anterior no es más que una mera deducción que hace el accionante sobre la presunta “responsabilidad” del legislador en la expedición de una norma que considera contraria al texto constitucional. No obstante, al analizar detalladamente este cargo, se aprecia más bien una suerte de proposición inexistente9, es decir, “que no [ha] sido [suministrada] por el legislador”10, pues no es posible suponer que de forma implícita se está asumiendo que una norma es inconstitucional por

haber sido modificada. Ahora bien, para el ministerio público el cargo en mención tampoco satisface el requisito de suficiencia en tanto no se encuentran en el cuerpo de la demanda elementos de juicio capaces de provocar el estudio de la constitucionalidad de la norma acusada que permitan “desvirtuar la 9 Cfr. Ibídem. 10 Ibídem. 10 Concepto presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”11. Lo anterior, pues si bien el accionante en su extenso escrito reitera que la norma es inconstitucional, por haber reducido el término para la interposición del recurso de reconsideración, no demuestra en forma alguna por qué dicho término no sería suficiente para reprochar la decisión de la UGPP12, ni mucho menos cuál es el sustento jurídico y constitucional que le permite entender que el legislador aceptó que la disposición es inconstitucional por el sólo hecho de haberla modificado. De este modo, es posible concluir que en la demanda presentada contra la expresión “diez (10) días”, contenida en el inciso 2° del artículo 180 de la Ley 1607, es ineptita desde el punto de vista sustantivo.

4. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuradora General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad expresión “diez (10) días”, contenida en el inciso 2° del artículo 180 de la Ley 1607, modificada por la Ley 1739 de 2014.

De los señores Magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación 11 Ibídem. 12 Interponer el recurso de Reconsideración contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción que profiera la UGPP. 11 Concepto

ABG/VFG

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