PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra la norma que discrimina a los profesionales a

Procuradora General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la norma que discrimina a los profesionales agropecuarios con relación a los profesionales con maestría NORMAS DEMANDADAS-Establece una excepción positiva en favor de los profesionales con maestría y doctorado/DERECHO A LA IGUALDAD-Los estímulos para profesionales con un avanzado nivel de estudios no excluye a los profesionales sin más títulos Esta vista fiscal considera pertinente enfatizar que no existen razones que hagan pensar que la asignación de estímulos para profesionales con un avanzado nivel de estudios limita el derecho a ejercer alguna profesión u oficio, toda vez que la norma demandada no excluye a los profesionales sin más títulos de un área de trabajo, como tampoco impide que ellos lleguen a ser beneficiarios de los mismos estímulos, sino que simplemente establece una excepción positiva en favor de los profesionales con maestría y doctorado. Para comprender lo anteriormente señalado es necesario interpretar el sentido del parágrafo 4° del artículo 7 de la Ley 1779 de 2016 a la luz de lo que allí en conjunto se dispone. En efecto, desde una perspectiva integral como la descrita es posible advertir que los profesionales en agronomía o agropecuaria en todo caso podrían recibir los estímulos contemplados desde el literales a) hasta el literal e) de esa norma, siempre y cuando sus proyectos productivos Zidres sean aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cual es la regla general; mientras que como beneficiarios adicionales, es decir, como destinatarios de incentivos que se establecen por una causa

distinta a la aprobación del proyecto, se encuentran: (i) los proyectos asociados que integren al pequeño y al mediano productor; (ii) los proyectos que garanticen la adquisición de un porcentaje de tierra agrícola a campesinos, trabajadores agrarios y mujeres agrarias sin tierra; y (iii) los profesiones con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres. NORMAS DEMANDADAS-El propósito de la medida cuestionada está íntimamente ligado con la alta tecnificación del campo Para determinar si estimular la participación de profesionales con títulos de maestría y doctorado en las zonas Zidres es discriminatorio, basta con hacer un test de intensidad leve cuyo objeto sea concluir si esa medida carece o no de un mínimo de racionalidad, es decir, que no sea caprichosa o arbitraria. Para lograr este cometido es suficiente con establecer la legitimidad del fin y del medio, así como la adecuación del medio al fin, análisis que justamente se realizará a continuación. Como se desprende de la norma demandada, el legislador valora en si misma la participación de los profesionales con maestrías y doctorados en los proyectos productivos y promueve la investigación y el desarrollo tecnológico adelantado por estos profesionales. Razón por la que el propósito de la medida cuestionada está íntimamente ligado con la alta tecnificación del campo, cual es precisamente un eje transversal de la Ley 1779 de 2016, “Por medio de la cual se crean las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”; un fin que sin duda alguna es constitucionalmente

admisible. Procuradora General Concepto DERECHO A LA IGUALDAD-El tratamiento diferenciado censurado no se produce entre grupos de personas en idénticas condiciones En cuanto a la legitimidad y la adecuación de la medida objeto del reproche de las accionantes, es importante tener en cuenta que efectivamente la norma demandada establece un tratamiento diferente que redunda en el beneficio de unos, pero esto sin que ello implique un perjuicio para otros; y que además el tratamiento diferenciado censurado no se produce entre grupos de personas en idénticas condiciones, puesto que precisamente, de una parte se encuentran los profesionales y de la otra los profesionales con maestría y doctorado. NORMAS DEMANDADAS-El trato a los dos grupos de profesionales es adecuado y proporcionado/DERECHO A LA IGUALDAD-No se está restringiendo ningún derecho Específicamente en cuanto a la clasificación que subyace a la norma demandada, es decir, la distinción entre los profesionales en agronomía y los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines a la agronomía, ésta jefatura la considera válida, pues parte de reconocer el tipo de competencias que se desarrollan en los distintos niveles de pregrado y posgrado, como se desprende de las respectivas regulaciones —destacando entre ellas el Decreto 836 de 1994, “Por el cual se establecen los procedimientos para la creación y funcionamiento de programas de maestrías” y el Decreto 2791 de 1994, “Por el cual se establecen los requisitos y procedimientos para la creación de programas de Doctorado, se crea la Comisión Nacional de doctorados y se fijan plazos de evaluación de tales programas”.

Además, debe destacarse que el trato proporcionado por la norma demandada a los dos grupos es adecuado y proporcionado, ya que con ella se otorga un beneficio adicional a quienes han adquirido unas competencias sobresalientes, pero, se reitera, sin que ello implique como tal un perjuicio para los profesionales que no tengan esos títulos de adicionales y respecto de quienes en todo caso la Constitución no dispone ni ordena algo específico en relación con la necesidad de que a ellos también les corresponda acceder a estos incentivos, es decir, que no se está restringiendo un derecho. En consecuencia, para esta jefatura lo establecido en el parágrafo 4 del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016 no implica desconocimiento alguno del principio derecho a la igualdad, del que trata el artículo 13 constitucional. DERECHO A LA IGUALDAD-Estructura, niveles de intensidad y criterios para resolver si hubo violación según jurisprudencias de la Corte Constitucional 2 Procuradora General Concepto Bogotá, D.C., 9 de noviembre de 2016 Señores,

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra un apartado del parágrafo 4° del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016, “Por la cual se crean y desarrollan las zonas de interés rural económico y social, Zidres”.

Demandantes: Janith Ximena Díaz Díaz y Catteryne

Amaya Tovar.

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Expediente: D-11626.

Concepto 6200 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por las ciudadanas Janith Ximena Díaz Díaz y Catteryne Amaya Tovar, quienes, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º superiores, solicitan que se declare la inexequibilidad parcial del parágrafo 4° del artículo 7° de la Ley 1776 de 2016, cuyo texto se transcribe a continuación (subrayando lo demandado). “Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y desarrollan las zonas de interés rural económico y social, Zidres"

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] ARTÍCULO 7. De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios. b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos. c) Estimulas a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

3 Procuradora General Concepto d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo. e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a

través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo. Parágrafo 1°. Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estimulas los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano productor. Parágrafo 2°. Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estimulas, solo sí garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de expoliación. Parágrafo 3°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno Nacional y los programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos. Parágrafo 4°. Los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos”.

1. Planteamiento de la demanda Las accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad parcial del

parágrafo 4° de la Ley 1779 de 2016 por considerar que lo allí dispuesto es contrario al principio-derecho a la igualdad, reconocido en el artículo 13 de la Constitución Política, en los artículos 1 y 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (estos últimos, destacan, como parte integrante del bloque de constitucionalidad). Como sustento de lo anterior, censuran que la norma demandada únicamente prevé que las personas con maestría y doctorado afines al sector agropecuario, y con independencia de su profesión de base, accedan a los beneficios legales para los proyectos Zidres, excluyendo así la 4 Procuradora General Concepto posibilidad de que los profesionales agropecuarios y agrícolas accedan a estos incentivos en las mismas condiciones. De esta forma, las accionantes estiman que este trato diferenciado señalado es discriminatorio e infundado porque en los mencionados supuestos las similitudes son más relevantes que las diferencias, lo que exige un trato igual porque, en sus propias palabras, “deberían ser estos profesionales los más beneficiados por este tipo de incentivos”. Argumentan, además, que no es cierto que la diferenciación a favor de los profesionales con maestrías y doctorados esté justificada por tratarse de una vinculación con enfoque investigativo, puesto que el artículo en cuestión indica que los incentivos son para quiénes se vinculen en proyectos productivos o de investigación. Lo que quiere decir que debería tenerse en cuenta que los profesionales en el agro cuentan con las habilidades necesarias para desarrollar proyectos productivos y, así,

acceder a los incentivos previsto en la norma parcialmente demandada. En definitiva, consideran que los profesionales en agronomía y agropecuaria fueron indebidamente excluidos de todo el artículo 7° de la Ley 1779, sobre incentivos a proyectos Zidres, puesto que, además de lo establecido en el parágrafo demandado, allí se prevén beneficios para empresarios, entre otros, pero nunca para estos profesionales, a pesar de sus conocimientos sobre el agro, conocimientos que los sujetos mencionados, por el contrario, no necesariamente poseen.

2. Problema jurídico De conformidad con el cargo anteriormente resumido esta vista fiscal considera que en el presente proceso se debe determinar si el parágrafo 4 del artículo 7 de la Ley 1779 de 2016 es violatorio del principio-derecho a la igualdad, al excluir de los incentivos establecidos en ese artículo a los

5 Procuradora General Concepto profesionales en agronomía y agricultura sin maestría o doctorado, y que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en la Zidres.

3. Análisis constitucional Toda vez que las accionantes consideran que es discriminatorio el tratamiento desigual que se da con la norma demandada a los profesionales agropecuarios y agrícolas, con relación a los profesionales en cualquier área con maestría y doctorado en áreas afines a al sector agropecuario y agrícola, esta jefatura procederá a realizar un test de igualdad a efectos de resolver así el cargo propuesto1.

En primer lugar, vale la pena señalar que para el presente caso se aplicará el test ordinario de igualdad, toda vez que se estima que no existen

razones para considerar que sea necesario realizar un test más intenso, habida cuenta de que con la norma demandada no hace una clasificación de personas a partir de un criterio constitucionalmente sospechoso (artículo 13 superior); no menciona o afecta a un grupo social marginado, vulnerable o excluido; ni tampoco afecta gravemente algún derecho fundamental, además de, precisamente, el derecho a la igualdad. En cuanto a este último punto, es decir, la no afectación de un derecho fundamental que implique agravar la intensidad del test, esta vista fiscal considera pertinente enfatizar que no existen razones que hagan pensar que la asignación de estímulos para profesionales con un avanzado nivel de estudios limita el derecho a ejercer alguna profesión u oficio, toda vez que la norma demandada no excluye a los profesionales sin más títulos de un área de trabajo, como tampoco impide que ellos lleguen a ser beneficiarios de los mismos estímulos, sino que simplemente establece 1 Esta metodología ha sido usualmente empleada para resolver cargos de inconstitucionalidad referidos a la vulneración de la igualdad, exponiendo su estructura, niveles de intensidad, criterios, etc. Como ejemplo se pueden citar las siguientes Sentencias: C-445 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-227 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-748 de 2009 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-749 de 2009 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1036 de 2013 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-468 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).

6 Procuradora General Concepto una excepción positiva en favor de los profesionales con maestría y doctorado. Para comprender lo anteriormente señalado es necesario interpretar el sentido del parágrafo 4° del artículo 7 de la Ley 1779 de 2016 a la luz de lo que allí en conjunto se dispone. En efecto, desde una perspectiva integral como la descrita es posible advertir que los profesionales en agronomía o agropecuaria en todo caso podrían recibir los estímulos contemplados desde el literales a) hasta el literal e) de esa norma, siempre y cuando sus proyectos productivos Zidres sean aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cual es la regla general; mientras que como beneficiarios adicionales, es decir, como destinatarios de incentivos que se establecen por una causa distinta a la aprobación del proyecto, se encuentran: (i) los proyectos asociados que integren al pequeño y al mediano productor; (ii) los proyectos que garanticen la adquisición de un porcentaje de tierra agrícola a campesinos, trabajadores agrarios y mujeres agrarias sin tierra; y (iii) los profesiones con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres. De esta forma, como ya se enunció, para determinar si estimular la participación de profesionales con títulos de maestría y doctorado en las zonas Zidres es discriminatorio, basta con hacer un test de intensidad leve cuyo objeto sea concluir si esa medida carece o no de un mínimo de racionalidad, es decir, que no sea caprichosa o arbitraria.

Para lograr este cometido es suficiente con establecer la legitimidad del fin y del medio, así como la adecuación del medio al fin, análisis que justamente se realizará a continuación. Como se desprende de la norma demandada, el legislador valora en si misma la participación de los profesionales con maestrías y doctorados en 7 Procuradora General Concepto los proyectos productivos y promueve la investigación y el desarrollo tecnológico adelantado por estos profesionales. Razón por la que el propósito de la medida cuestionada está íntimamente ligado con la alta tecnificación del campo, cual es precisamente un eje transversal de la Ley 1779 de 2016, “Por medio de la cual se crean las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”; un fin que sin duda alguna es constitucionalmente admisible. Ahora bien, en cuanto a la legitimidad y la adecuación de la medida objeto del reproche de las accionantes, es importante tener en cuenta que efectivamente la norma demandada establece un tratamiento diferente que redunda en el beneficio de unos, pero esto sin que ello implique un perjuicio para otros; y que además el tratamiento diferenciado censurado no se produce entre grupos de personas en idénticas condiciones, puesto que precisamente, de una parte se encuentran los profesionales y de la otra los profesionales con maestría y doctorado. Así, específicamente en cuanto a la clasificación que subyace a la norma demandada, es decir, la distinción entre los profesionales en agronomía y los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines a la agronomía, ésta jefatura la considera válida, pues parte de reconocer el tipo de competencias que se desarrollan en los distintos niveles de pregrado y

posgrado, como se desprende de las respectivas regulaciones — destacando entre ellas el Decreto 836 de 1994, “Por el cual se establecen los procedimientos para la creación y funcionamiento de programas de maestrías” y el Decreto 2791 de 1994, “Por el cual se establecen los requisitos y procedimientos para la creación de programas de Doctorado, se crea la Comisión Nacional de doctorados y se fijan plazos de evaluación de tales programas”. Además, debe destacarse que el trato proporcionado por la norma demandada a los dos grupos es adecuado y proporcionado, ya que con ella 8 Procuradora General Concepto se otorga un beneficio adicional a quienes han adquirido unas competencias sobresalientes, pero, se reitera, sin que ello implique como tal un perjuicio para los profesionales que no tengan esos títulos de adicionales y respecto de quienes en todo caso la Constitución no dispone ni ordena algo específico en relación con la necesidad de que a ellos también les corresponda acceder a estos incentivos, es decir, que no se está restringiendo un derecho. En consecuencia, para esta jefatura lo establecido en el parágrafo 4 del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016 no implica desconocimiento alguno del principio-derecho a la igualdad, del que trata el artículo 13 constitucional.

4. Solicitud Por las razones expuestas, esta jefatura le solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “los profesionales con maestría y doctorado”, contenida en el parágrafo 4 del artículo 7 de la Ley 1776 de 2016, únicamente por el cargo analizado.

De los señores Magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación

ABG/CCR

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