PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY APROBATORIA DE PLAN NACIONAL DE DESARRO

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY APROBATORIA DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contra norma que encomienda al Ministerio de Educación establecer mecanismos de distribución de recursos adicionales para el fortalecimiento de la educación superior pública MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Potestad reglamentaria para distribución de recursos para educación superior es constitucional La Procuraduría considera que el legislador no desconoció la reserva de ley en materia de educación al expedir el inciso primero del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, puesto que desarrolló una regulación básica que constituye el marco de acción del ejecutivo… Frente al precepto cuestionado, se resalta que los parámetros de reglamentación pueden precisarse razonablemente a partir de los lineamientos políticos en materia de educación que, frente a la Ley 1955 de 2019, pueden extraerse del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022”… En suma, la Procuraduría considera que la norma demandada se ajusta a la Constitución Política, porque se trata de una disposición propia de los mecanismos de ejecución del plan nacional de desarrollo, que permite al ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación, ejercer su potestad reglamentaria en el marco de parámetros determinables a partir del contenido de la ley, con el fin ordenar criterios técnicos y especializados requeridos para ejecutar la distribución de los recursos adicionales asignados a las instituciones públicas de educación superior 1 Bogotá, D.C., 14 de mayo de 2021 Honorables Magistrados

Corte Constitucional Cuidad

Expediente: D-14091

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Mauricio Dueñas Gómez contra del artículo 183 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20182022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Magistrado Ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Concepto No.: 6946

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto dentro del asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Mauricio Dueñas Gómez interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra la parte del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 que se subraya a continuación: “Artículo 183. Fortalecimiento financiero de la educación superior pública. La Ley Anual de Presupuesto para 2020 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2021 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,5 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. La Ley Anual de Presupuesto para 2022 asignará a la base presupuestal de funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Pública un incremento del IPC más 4,65 puntos a los recursos de transferencia ordinaria. El Ministerio de Educación Nacional establecerá los mecanismos de distribución de estos recursos, con criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros (…)”.

Para el demandante el aparte normativo acusado es inconstitucional, porque desconoce la reserva de ley que rige al servicio público de educación2. En concreto, el actor señala que la regla cuestionada permite que se reglamente la distribución de los recursos adicionales para el fortalecimiento financiero de la 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Artículos 67, 150.23 y 365 de la Constitución Política. 2 educación superior pública atendiendo a criterios difusos e indeterminables, lo que deriva en la cesión al ejecutivo de una facultad superior exclusiva del legislador. En este sentido, el accionante cuestiona que los criterios de “equidad”, “fortalecimiento institucional” y “otros” que dispone la norma reprochada no tienen un contenido objetivo, así como que el legislador no los definió, por lo que se configura una potestad abierta que permite cualquier forma de distribuir los recursos por parte del ejecutivo3.

II. Concepto del Ministerio Público La reserva de ley es una técnica utilizada por el Constituyente para que ciertos asuntos solo puedan ser regulados por medio de normas que tengan jerarquía legal, por lo cual el legislador tiene prohibido diferir al reglamento su ordenación.

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que: “La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es

una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”4. Con todo, el uso de dicha técnica no debe entenderse como la anulación de la potestad reglamentaria del Presidente de la República dispuesta en el artículo 189.11 de la Constitución, pues lo que impone la reserva de ley es “la obligación de que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal”5, con lo cual pueden quedar espacios de ordenación que le correspondan al ejecutivo, más aún en tratándose de aspectos técnicos o especializados6. En ese contexto, la Corte Constitucional ha indicado que la educación “está sometida a una reserva general de ley, que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de que está revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución mediante leyes7, y a las específicas reservas contenidas en los artículos 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución. Por consiguiente, en esta materia, la remisión a la potestad reglamentaria solo es válida, a la luz de la Constitución, si la misma se inscribe en el marco de lo que se ha denominado un mínimo de materialidad legislativa”8. 3 En este orden, el actor sostiene que si la voluntad del legislador era permitir que el Gobierno regulara las formas de distribución de los recursos, debió determinar con claridad, especificidad y suficiencia los criterios

para efectuar dicha labor, pues no le corresponde hacer una carta abierta y permitir que los recursos se repartan sin criterios unánimes, organizados y provenientes estrictamente de la ley. 4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), reiterando el fallo C570 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). 6 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). 7 Cfr. Artículos 68, 150.23 y 365 de la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-852 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 3 Pues bien, la Procuraduría considera que el legislador no desconoció la reserva de ley en materia de educación al expedir el inciso primero del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, puesto que desarrolló una regulación básica que constituye el marco de acción del ejecutivo. En efecto, un análisis detallado de dicha disposición permite evidenciar que el Congreso de la República fijó: (i) El objeto de la reglamentación: los mecanismos para la distribución de los recursos adicionales que deberán ser asignados a las instituciones de educación superior en las leyes anuales de presupuesto de los años 2020, 2021 y 2022; (ii) El sujeto encargado de la reglamentación: el Ministerio de Educación Nacional; y (iii) Los parámetros para la reglamentación: los mecanismos de distribución de

recursos deben responder a criterios de equidad y fortalecimiento institucional, entre otros. Sobre los primeros dos puntos, se toma nota de que resultan concordantes con las competencias y funciones dispuestas en la leyes 30 de 19929 y 489 de 199810, así como en el Estatuto Orgánico de Presupuesto11, a partir de las cuales se ha entendido que los aportes de la Nación para las instituciones de educación superior públicas se apropian de forma global en la asignación presupuestal anual del Ministerio de Educación, para luego ser distribuidos. En relación con los parámetros de reglamentación, el Ministerio Público considera que no son genéricos y vagos como lo afirma el actor, puesto que le imponen al ejecutivo: (a) La obligación de diseñar un mecanismo de distribución de recursos, lo cual materialmente implica construir un instrumento de reparto funcional. (b) El deber de que la aplicación del mecanismo permita el reparto de los recursos con equidad entre las instituciones de educación superior, esto es conforme al significado del término a lo largo de la ley, que garantice “la igualdad de oportunidades”12. (c) La necesidad de que la aplicación del mecanismo facilite el fortalecimiento institucional, lo cual, en las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”13 y en la 9 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. 10 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

11 Decreto 111 de 1996. 12 Cfr. Artículos 3° y la Subsección 1 de la Sección III del Capítulo II de la Ley 1955 de 2019. 13 Al respecto, se resalta que el artículo 2° de la Ley 1955 de 2019 dispone que: “el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, y construido desde los territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, y se incorpora a la presente Ley como un anexo”. 4 normatividad del sector educación (Decreto 1075 de 201514), ha sido entendido como la promoción de factores de alta calidad. Ahora bien, la Procuraduría estima que cuando la norma hace referencia a “otros criterios”, no se trata de una carta abierta para que por medio de la potestad reglamentaria se usurpen las facultades del legislativo, sino que debe entenderse como la voluntad del Congreso de la República de que se apliquen parámetros adicionales que estén contemplados en otras normas legales y que, por ello, sujetan al ejecutivo en el ejercicio de la atribución establecida en el artículo 189.11 de la Constitución. Adicionalmente, se resalta que la disposición demandada, por estar incorporada en una ley que contiene el plan nacional de desarrollo, no debe ser interpretada de forma aislada bajo una perspectiva eminentemente gramatical como lo pretende el accionante, sino que deben ser objeto de hermenéutica sistemática que incluya las

políticas fijadas en los distintos documentos de planeación nacional. En este sentido, frente al precepto cuestionado, se resalta que los parámetros de reglamentación pueden precisarse razonablemente a partir de los lineamientos políticos en materia de educación que, frente a la Ley 1955 de 2019, pueden extraerse del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022”, en el cual, por ejemplo, se señala que: “El Gobierno nacional, comprometido con el fortalecimiento de la educación superior pública, asignará a las IES públicas recursos adicionales al incremento del IPC y recursos adicionales de inversión bajo una senda de sostenibilidad y responsabilidad fiscal. Este compromiso pondrá al subsistema de educación superior en una trayectoria incremental de alta calidad. Para ello, es fundamental que los recursos adicionales al funcionamiento y a la inversión sean destinados hacia los factores de alta calidad (cualificación docente, bienestar y permanencia de los estudiantes, fortalecimiento de infraestructura tecnológica y dotación, proyectos de regionalización, diseño y adecuación de nueva oferta académica y proyectos de investigación) con una gestión transparente a nivel institucional que promueva, en el marco de la autonomía, la adopción de prácticas de buen gobierno y gestión en los procesos de toma de decisiones y ambiente de control interno, y con una rendición de cuentas permanente frente a la ciudadanía”15. Así mismo, el Ministerio Público pone de presente que al referirse a la equidad y al fortalecimiento institucional –entendido como promoción de calidad-, el legislador tomó como referencia los elementos axiles del Plan Decenal de Educación (20162026) denominado “El camino hacia la calidad y la equidad”, y que, de conformidad con la Ley 115 de 199416, funciona como una hoja de ruta para el sector educación. 14 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”. 15 Página 302 (Subrayado fuera del texto original). 16 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”. 5 En suma, la Procuraduría considera que la norma demandada se ajusta a la Constitución Política, porque se trata de una disposición propia de los mecanismos de ejecución del plan nacional de desarrollo17, que permite al ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación, ejercer su potestad reglamentaria en el marco de parámetros determinables a partir del contenido de la ley, con el fin ordenar criterios técnicos y especializados requeridos para ejecutar la distribución de los recursos adicionales asignados a las instituciones públicas de educación superior.

III. Solicitud Por las razones expuestas, en relación con la demanda de la referencia, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado contenido en la parte final del primer inciso del artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Valentina Fajardo Gómez – Asesora Grado 19.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 17 Cfr. Artículo 339 superior.

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