PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra parágrafo 1 del art 223 de ley 1801 de 2016 p

Procuradora General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra parágrafo 1 del art 223 de ley 1801 de 2016 por la cual se expide Código Nacional de Policía y Convivencia DERECHO A LA NO AUTOINCRIMINACIÓN-Como manifestación del derecho de defensa NORMAS DEMANDADAS-No vulnera garantía de no autoincriminación del sujeto/ PROCEDIMIENTO APLICABLE-Corresponde a la potestad de configuración del legislador …Por ende, la norma demandada —cuando asigna la competencia a los Inspectores, los Alcaldes y las autoridades de policía para que valoren la inasistencia a la audiencia del presunto autor, en la que pueden generar consecuencias desfavorables como es la de dar por cierto unos hechos— de ninguna manera vulnera la garantía de la noautoincriminación del sujeto, como equivocadamente lo entienden los accionantes, pues en primer lugar no se encuentra que para este trámite que el legislador haya determinado para el presunto infractor la obligación de declarar contra sí mismo o contra sus allegados, en tanto lo que contiene la norma acusada es el desarrollo de un procedimiento creado para atender los comportamientos contrarios a la convivencia. En segundo lugar, el procedimiento establecido corresponde a la potestad de configuración del legislador, en donde incluso fueron regulados los recursos para quien los necesite, los utilice en su momento y los haga hacer valer ante la autoridad respectiva en caso de verse afectado. NORMAS DEMANDADAS-Al exigir que presunto infractor se deba presentar a audiencia no vulnera derechos fundamentales constitucionales invocados …De lo anterior, el ministerio público considera que la exigencia que hace la norma para

que el presunto infractor se deba presentar a la audiencia a que responda personalmente por lo que se le inculpa se ajusta al ordenamiento superior y, en este sentido, no vulnera los derechos fundamentales constitucionales invocados PROCESO VERBAL-Regulación y etapas LEGISLADOR-Garantiza en disposición acusada el derecho a la presunción de inocencia del presunto infractor/AUDIENCIA PÚBLICA-Con su realización se cumple la garantía del debido proceso/PROCESO POLICIVO-Contiene un procedimiento de carácter preventivo De esta manera, contrario a lo sostenido en la demanda, el legislador también garantiza en la disposición acusada el derecho a la presunción de inocencia del presunto infractor cuando lo requiere para iniciar la actuación y para que demuestre el motivo de su ausencia antes de que la autoridad correspondiente tome una decisión a través de una orden o de una medida policiva. Al mismo tiempo que con la citación y realización de la audiencia se cumple la garantía del debido proceso, pues allí se tiene la posibilidad de Procuradora General Concepto controvertir los hechos que se le inculpan, más tratándose de un proceso como el policivo, es decir, contentivo de un procedimiento que tiene carácter preventivo, en tanto privilegia el diálogo y la solución pacifica de las situaciones que afectan la convivencia. LEGISLADOR-Goza de facultad para establecer distintos trámites procesales judiciales y administrativos Es importante agregar, además, que ya en la jurisprudencia constitucional se ha reiterado que el legislador goza de la facultad para establecer los distintos trámites procesales judiciales y administrativos los deberes, obligaciones y cargas procesales que

corresponden a cada una de las partes, así como los terceros y al juez o autoridad administrativa competente, en la medida en que estos desarrollen, alcancen o permitan la garantía de los principios propios de la administración de justicia, dentro de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como ocurre en este caso. DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-De norma demandada en relación con expresión utilizada 2 Procuradora General Concepto Bogotá, D.C., 19 de diciembre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el

Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Demandante: Paola Andrea Correa Velandia y otro.

Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa.

Expediente: D-11742

Concepto 6223 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1º, superiores, instauró los ciudadanos Paola Andrea Correa Velandia y Juan Meneses Chacón contra el parágrafo 1 del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, cuyo texto se transcribe a continuación (subrayando lo demandado): “LEY 1801 DE 2016 (julio 29)

Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016 <Rige a partir del 29 de enero de 2017> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

LIBRO TERCERO.

MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS CORRECTIVAS, AUTORIDADES DE

POLICÍA Y COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS

ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS.

TÍTULO I.

MEDIOS DE POLICÍA Y MEDIDAS CORRECTIVAS.

[…]

CAPÍTULO III.

PROCESO VERBAL ABREVIADO.

ARTÍCULO 223. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL ABREVIADO. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes:

1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la autoridad conozca en

3 Procuradora General Concepto flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública.

2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor,

mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento.

3. Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: a) Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas; b) Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo; c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía; d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las

pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará notificada en estrados.

4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso. El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación.

4 Procuradora General Concepto Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo. Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía.

5. Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva.

Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. PARÁGRAFO 1o. Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la

convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional. PARÁGRAFO 2o. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia. Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos. El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico. La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión.

PARÁGRAFO 3o. Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva. PARÁGRAFO 4o. El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia. PARÁGRAFO 5o. El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo”.

1. Planteamiento de la demanda En opinión de los accionantes la expresión demandada vulnera el derecho de la no-autoincriminación, así como la presunción de inocencia, por cuanto entienden

que: 5 Procuradora General Concepto “la actuación del presunto infractor de las normas policivas que se vea inmerso en este proceso abreviado, se auto incrimina si no asiste a la única audiencia pública de dicho procedimiento cuando no tenga como comprobar la ocurrencia de un caso fortuito o de fuerza mayor para excusarse, ello por cuanto la acción por omisión de no asistir a la audiencia tiene como consecuencia directa que, se tendrán como ciertos los hechos de la infracción de las normas policiales…”. Aducen, además, que esa “presunción debe ser desvirtuada no solo por la decisión de culpabilidad, sino que esta debe ser el resultado de un proceso con garantías procesales a quien se le acuse de cometer hechos contrarios a la normatividad de convivencia y de policía”1.

2. Problema jurídico De acuerdo con lo dicho por los accionantes, en el presente proceso corresponde determinar si la facultad asignada a las autoridades de Policía para que tengan por ciertos los hechos que dieron lugar a una queja contra un presunto infractor que no asiste a la audiencia de un proceso verbal abreviado y que no justifica la comparecencia a través de una prueba que acredite la ocurrencia de caso fortuito o la fuerza mayor, efectivamente vulnera el derecho de la no-autoincriminación y el principio de la presunción de inocencia.

3. Análisis jurídico El nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, hoy Ley 1801 de 2016, está compuesto por tres libros específicos, así: un libro primero (I) que, a su vez, incluye dos títulos, en donde respectivamente se establece el objeto, el ámbito de aplicación del derecho de policía; así como las disposiciones generales relacionadas con el poder, función y actividad de policía. Un libro segundo (II) que incluye, por su parte, 15 títulos relacionados con la libertad, los derechos y deberes de las personas que habitan el territorio nacional que propician la convivencia o que le son contrarios; los comportamientos que son favorables a la convivencia y regulaciones especificas en relación con los diferentes derechos que tienen las personas en la sociedad. Y un libro tercero (III) que incluye también tres subtítulos, de tal forma que el primero y el segundo título se refieren a los medios de policía, las medidas correctivas, las autoridades de policía y sus competencias; mientras el tercer título incluye disposiciones sobre el proceso único de policía y respecto de los procedimientos, mecanismos alternativos de solución de

desacuerdos o conflictos. 1 Para efecto de lo anterior, los accionantes además citan la Sentencia C-102 de 2005 (M.P. MP. Alfredo Beltrán Sierra) en donde la Corte Constitucional se refirió a lo previsto en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, en donde se establecía que los resultados eran adversos a los intereses de quien no contestaba la demanda o no acudía a los interrogatorios decretados en el proceso y el juez se veía impelido a dictar sentencia desfavorable porque llevan consigo una confesión obtenida en violación del principio de no autoincriminación. 6 Procuradora General Concepto Ahora bien, en este último libro también dispone que las actuaciones que se tramiten ante las autoridades de Policía se regirán por dos clases de actuaciones: la verbal inmediata y la verbal abreviada. De manera tal que por el trámite del proceso verbal inmediato se resuelve lo relativo a los comportamientos contrarios a la convivencia cuya competencia, fue asignada al personal uniformado de la Policía Nacional, los Comandantes de Estación o Subestación de Policía y los Comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía (art. 222); mientras que por el proceso verbal abreviado, que es el atañe al presente proceso de constitucionalidad, deben llevarse los procesos relativos a comportamientos contrarios a la convivencia cuya competencia fue asignada a los Inspectores de Policía, los alcaldes y las autoridades especiales de policía (art. 223). De otra parte, el trámite del proceso verbal abreviado se encuentra regulado ampliamente y dispone de unas etapas específicas, como son las siguientes: 1°. Iniciación de la acción de Policía, lo cual puede darse de oficio o a petición de

la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de policía contra el presunto infractor; 2°. La citación a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor; 3°. La celebración de la audiencia pública en la cual se le otorga tanto al quejoso como al presunto infractor un tiempo máximo de 20 minutos para que expongan sus argumentos y pruebas; y en donde la autoridad de Policía además debe invitar a resolver sus diferencias amigablemente. Así mismo en este momento procesal se incluye una etapa probatoria en donde cada una de las partes tiene la oportunidad para solicitar la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes. Como también puede la autoridad decretar las que ella considere necesarias; 4°. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía debe valorar las pruebas y dictar la orden de Policía o la medida correctiva que corresponda, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes; y, finalmente, 5°. Los recursos que pueden interponerse ante tales decisiones son el de reposición y de apelación. Y una vez expedida la orden de Policía o la medida correctiva y ejecutoriada la decisión, ésta debe cumplirse en un término máximo de cinco (5) días. En este texto acusado, adicionalmente, el legislador estableció la competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía para conocer desde un comienzo todo el desarrollo de los procesos por comportamiento contrarios a la convivencia ciudadana, asignándoles la facultad para que decidan y valoren el incumplimiento del presunto infractor a la audiencia y que incluso, en caso que esa ausencia no sea por caso fortuito o fuerza mayor,

den por ciertos los hechos por los cuales se adelanta el proceso, concediéndoles 7 Procuradora General Concepto además, la facultad en ese estado del proceso para que decidan de fondo sin tener en cuenta otras pruebas que legalmente pueden ser admisibles. De lo anterior, el ministerio público considera que la exigencia que hace la norma para que el presunto infractor se deba presentar a la audiencia a que responda personalmente por lo que se le inculpa se ajusta al ordenamiento superior y, en este sentido, no vulnera los derechos fundamentales constitucionales invocados. Y no los vulnera pues el parámetro que constituye la fuerza mayor y el caso fortuito2, tal y como lo ha descrito la jurisprudencia no admite una única definición, y por consiguiente otorga una amplia capacidad de interpretación (T-271 de 2016, MP. Luis Ernesto Vargas Silva), en donde también ha precisado que las concurrencias de imprevisibilidad e irresistibilidad no hacen referencia exclusivamente a hechos de la naturaleza frente a los cuales el ser humano no puede actuar, puesto que existe otro tipo de casos en los que también concurren los elementos propios de la fuerza mayor o el caso fortuito (Sentencia del 29 de abril de 2009 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo). Por ende, la norma demandada —cuando asigna la competencia a los Inspectores, los Alcaldes y las autoridades de policía para que valoren la inasistencia a la audiencia del presunto autor, en la que pueden generar consecuencias desfavorables como es la de dar por cierto unos hechos— de ninguna manera vulnera la garantía de la no-autoincriminación del sujeto3, como

equivocadamente lo entienden los accionantes, pues en primer lugar no se encuentra que para este trámite que el legislador haya determinado para el presunto infractor la obligación de declarar contra sí mismo o contra sus allegados, en tanto lo que contiene la norma acusada es el desarrollo de un procedimiento creado para atender los comportamientos contrarios a la convivencia. En segundo lugar, el procedimiento establecido corresponde a la potestad de configuración del legislador, en donde incluso fueron regulados los recursos para quien los necesite, los utilice en su momento y los haga hacer valer ante la autoridad respectiva en caso de verse afectado. De esta manera, contrario a lo sostenido en la demanda, el legislador también garantiza en la disposición acusada el derecho a la presunción de inocencia del presunto infractor cuando lo requiere para iniciar la actuación y para que demuestre el motivo de su ausencia antes de que la autoridad correspondiente tome una decisión a través de una orden o de una medida policiva. Al mismo 2 Conforme lo establece el artículo 64 del Código Civil, el caso fortuito es “el imprevisto o [lo] que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc”. 3 En la sentencia C-258 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) la Corte sostuvo con relación a esta garantía que “las personas no pueden ser obligadas a declarar contra sí mismas o contra sus allegados, aproximación ésta que ubica el asunto, en principio, en el ámbito del proceso, de la indagación, de la averiguación, para excluir la posibilidad de que la persona sea compelida, por cualquier medio a declarar

contra sí misma o contra sus allegados”. 8 Procuradora General Concepto tiempo que con la citación y realización de la audiencia se cumple la garantía del debido proceso, pues allí se tiene la posibilidad de controvertir los hechos que se le inculpan, más tratándose de un proceso como el policivo, es decir, contentivo de un procedimiento que tiene carácter preventivo, en tanto privilegia el diálogo y la solución pacifica de las situaciones que afectan la convivencia. Es importante agregar, además, que ya en la jurisprudencia constitucional4 se ha reiterado que el legislador goza de la facultad para establecer los distintos trámites procesales judiciales y administrativos los deberes, obligaciones y cargas procesales que corresponden a cada una de las partes, así como los terceros y al juez o autoridad administrativa competente, en la medida en que estos desarrollen, alcancen o permitan la garantía de los principios propios de la administración de justicia, dentro de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como ocurre en este caso.

4. Solicitud Conforme a lo expuesto, el ministerio público le solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “[s}i el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional, contenida en el parágrafo 1 del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, en lo acusado.

De los señores magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación ABG/nroa 4 Cfr. Sentencia C-204 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis). 9