PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Inhibición de la corte por ser presentada para defen

Procurador General Bogotá, D.C. 04 de febrero de de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcialmente contra el Acto legislativo 01 de 2008 “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.

Actor: JORGE HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ.

Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO.

Expediente No. D-7696 Concepto No. 4907 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauró el ciudadano JORGE HUMBERTO VALERO RODRÍGUEZ contra el Acto Legislativo 01 de 2008 parcialmente (Diario Oficial 47.214, del 26 de diciembre de 2008), el cual se cita textualmente con el aparte demandado subrayado:

“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 01 DE 2008

(diciembre 26)

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

(Segunda vuelta) Procurador General Concepto No. 4907 Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la

Constitución, así: “Parágrafo transitorio. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantará los trámites respectivos de inscripción. Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo. La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan de manera real el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa. Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la Constitución Política, carrera

docente y carrera diplomática consular. Artículo 2°. El presente artículo rige a partir de su promulgación. 2 Procurador General Concepto No. 4907 (…)”

1. Planteamiento de la demanda El ciudadano VALERO RODRÍGUEZ presenta cargos contra la norma demandada por vicios de procedimiento en su formación relacionados con el trámite legislativo para la aprobación de la misma en lo que tiene que

ver con la expresión “carrera docente”, contenida en el último inciso del Acto Legislativo 01 de 2008, en cuanto a la exclusión de los servidores públicos del Magisterio colombiano que venían laborando provisionalmente o en encargo, del beneficio constitucional de inscripción automática en la carrera docente. 1.1. Al respecto, considera el demandante que no se respetó el principio de consecutividad en el trámite de dicha reforma constitucional, porque la inclusión de la carrera docente como exceptuada del beneficio de inscripción automática en carrera fue una modificación no coherente ni armónica con el contenido normativo ni con los móviles del proyecto de reforma del artículo 125 de la Carta Política por tratarse de una discriminación en contra de los docentes no inscritos en carrera. Según la percepción del libelista, el proyecto inicial de reforma constitucional implicaba brindar un trato igualitario, sin discriminación alguna, a todos los servidores públicos que se encontraban en provisionalidad.

En palabras del actor: 3

Procurador General Concepto No. 4907 “Como más adelante se mostrará, la alusión a la carrera docente fue una modificación que se introdujo en la discusión del proyecto en

segunda vuelta en la Cámara de Representantes. Esta modificación no es coherente ni armónica con el continente normativo ni con los móviles del proyecto de reforma a la Constitución. Tal continente normativo y dichos móviles implicaban brindar un trato igualitario y, por tanto, no discriminatorio a todos los servidores públicos que se encontraban en provisionalidad, para que recibieran el beneficio que les concedía el acto legislativo. Dicho contenido y dichos móviles resultan incompatibles por entero con la modificación consistente en la introducción de la expresión “carrera docente”, pues esta crea una discriminación en perjuicio de los docentes y maestros, al impedir que estuviesen cobijados por el beneficio incluido en el proyecto de Acto Legislativo.”. 1.2. No se respetó el principio de identidad en el trámite del proyecto que dio origen el Acto Legislativo 01 de 2008, en especial lo que concierne a la expresión “carrera docente”, debido a que el texto aprobado por el Congreso en primera vuelta no tiene identidad con el texto debatido y aprobado en segunda vuelta, ya que en la segunda vuelta se incluyó en el proyecto de acto legislativo la exclusión del beneficio de inscripción automática en carrera para los servidores en provisionalidad de la carrera docente, lo cual considera el demandante una abierta discriminación en contra de estos empleados públicos.

En palabras del actor: “Como se evidencia, y esto es algo que queda muy claro en las Gacetas del Congreso que dan cuenta del trámite de el (sic.) Acto Legislativo 1 de 2008, el numeral 4 de las modificaciones hechas al proyecto de acto

legislativo no cuenta con una argumentación que justifique la la (sic.) exclusión hecha a los servidores públicos provisionales pertenecientes a la carrera docente, entre otras. Y lo que más vulnera la Constitución es que no hubo en el Congreso una discusión sustancial que, conforme a las reglas de la democracia deliberativa, tuviese en cuenta los argumentos a favor y en contra de la inclusión de esta excepción atinente a la carrera docente. El Congreso de la República aprobó entonces sin discusión alguna una excepción que claramente vuelve legal, mas no justifica, una abierta discriminación de los maestros y docentes en un beneficio que – sin mediar razones de ninguna índole – si (sic.) cobija a otros servidores públicos que se encontraban en una situación de provisionalidad.”. 4 Procurador General Concepto No. 4907 1.3. Se desconoció el principio democrático que rige la formación de las normas que aprueba el Congreso de la República, porque en ningún informe de ponencia del proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2008 se justifican las razones por la cuales los servidores provisionales del Magisterio deben estar excluidos del beneficio de inscripción automática en la carrera docente.

En palabras del libelista: “Pues bien, en relación con estas exigencias del principio democrático reconocidas por la jurisprudencia constitucional, es necesario advertir de que en los informes de ponencia del Acto Legislativo 1 de 2008 en ninguna parte se justifican las razones por las cuales los servidores de

la carrera docente debe (sic.) estar excluidos del beneficio establecido por dicha reforma a la Constitución. Esta falta de justificación hace que

en realidad los informes de ponencia de este Acto Legislativo, por lo menos en lo que concierne a la expresión “carrera docente” no sean materialmente informes de ponencia. Esta falta de justificación es por sí misma un vicio procedimental de suficiente entidad para declarar la inexequibilidad de la disposición demandada.”. 1.4. Se desconoció el principio democrático por ausencia de debate y votación del proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2008, en lo atinente a la expresión “carrera docente” como excluida del beneficio de inscripción automática en carrera administrativa para sus servidores en provisionalidad, porque tal exclusión no se discutió ni fundamentó.

En palabras del accionante: “Lo que resulta claro es que en el proceso de trámite del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2008 de ninguna manera se discutió ni se fundamentó

la inclusión de la expresión “carrera docente”. Esto hace que la inclusión de esta expresión sea inconstitucional.”. 5 Procurador General Concepto No. 4907

2. Problema jurídico El Ministerio Público analizará si la manera como fue presentada la presente demanda permite su estudio de fondo, en los siguientes términos: ¿Las solas afirmaciones de haberse vulnerado los principios de consecutividad, identidad y democrático, en el trámite parlamentario del proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2008, resultan suficientes para proceder al análisis de esa norma constitucional por vicios de forma en su aprobación?

Se advierte previamente que dentro del proceso D-7616, mediante la

sentencia C-588 de 2009 se declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008 con efectos retroactivos (al momento de su promulgación), por lo que se solicitará a la Corporación Judicial ordenar estarse a lo decidido en dicha providencia, tal como lo solicitó el Ministerio Público mediante el Concepto Fiscal de Constitucionalidad número 4756 obrante dentro del citado proceso, concepto en el cual se hizo el riguroso análisis requerido para demostrar que hubo sustitución de la Constitución Política de Colombia en lo que tiene que ver con el conjunto de valores, principios y derechos fundamentales que le dan identidad a nuestro Estado en lo atinente a la democracia, el cumplimiento de los fines estatales y la dignidad del ser humano, a través de la provisión de los cargos públicos como una expresión de dicha identidad. 6 Procurador General Concepto No. 4907

3. La Corte Constitucional debe inhibirse para conocer de la presente demanda porque esta fue presentada para defender un interés particular y no en función del ejercicio de un derecho político fundamental; y por falta de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos. 3.1. Dados los exigentes requerimientos para formular cargos contra actos reformatorios, para poder abordarlos en su contenido se debe analizar de modo previo si formalmente la acción es procedente.

En primer lugar y para el presente caso, se debe determinar si existe legitimidad para presentar la acción. El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho fundamental político de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, entre otras maneras, mediante la interposición de acciones públicas en defensa

de la Carta. Es decir, se trata de un derecho humano de primera generación de rango fundamental que tiene como sujeto activo para su ejercicio al ciudadano, lo cual se reitera de manera profusa en el resto de la Carta Política (Constitución Política. Artículos 241, numerales 1, 4, 5, 10; 242, numeral 1). En el presente caso se observa, sin lugar a dudas, que la persona que formula la presente demanda no lo hace en su condición de ciudadano que busca ejercer un derecho político fundamental (a pesar de que utiliza la técnica constitucional establecida para ello), sino que actúa como apoderado a nombre de dos personas jurídicas para defender un interés particular. 7 Procurador General Concepto No. 4907 Esto se percibe por las siguientes razones. Primero, porque actúa como apoderado de dos personas jurídicas que tienen por razón social defender los intereses de los educadores a servicio del Magisterio Colombiano, para lo cual se allegaron al presente proceso los poderes pertinentes. Y segundo, porque la demanda y todas sus argumentaciones se dirigen exclusivamente contra la expresión “carrera docente”, en cuanto a haber sido excluidos los servidores públicos provisionales del Magisterio del beneficio constitucional de la inscripción automática en carrera administrativa docente. Lo anterior se hace manifiesto de manera expresa e inobjetable tanto por la expresión del propio actor de presentar la demanda en su calidad de apoderado, como por el modo de haber sido formulados sus argumentaciones a lo largo del escrito demandatorio. Lo primero se observa en los siguientes términos: “Jorge Humberto Valero, abogado en ejercicio, identificado como aparece

al pie de mi firma, domiciliado en esta ciudad, por medio del presente escrito, en calidad de apoderado de la Federación Colombiana de Educadores FECODE y de la Asociación de Instituciones de Antioquia ADIDA, conforme a los poderes otorgados por los presidentes de las dos organizaciones, muy respetuosamente , en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 40, numeral 6, de la Constitución Política, solicito la declaración de inexequibilidad de la expresión “carrera docente” contenida en el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2008 que adiciona un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución Política, por vulnerar el artículo 375 de la Constitución Política.”. (Subrayado y negrita fuera de texto). 8 Procurador General Concepto No. 4907 Lo segundo, porque si bien el libelista inicia la acción por vicios de forma (y por eso fue admitida su demanda), las argumentaciones contra tales irregularidades están encaminadas a un control material del Acto Legislativo 01 de 2008, en lo que corresponde a la exclusión de los servidores públicos provisionales del Magisterio colombiano del beneficio constitucional de inscripción automática en carrera docente, al argumentar que lo realmente presentado es una violación del derecho a la igualdad por discriminación por considerar que tales servidores fueron discriminados sin justificación alguna del beneficio fundamental aludido. Esa intención de control material perseguida por el demandante, encaminada a proteger los intereses de los servidores públicos provisionales del Magisterio, resulta improcedente en materia de actos reformatorios de la Constitución porque éstos están en igualdad de

condiciones frente a las demás normas del orden constitucional reformado. Por tanto, se solicitará a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de la presente demanda debido a la falta de legitimidad del accionante para actuar, ya que realmente no lo hace como ciudadano colombiano que busca ejercer un derecho político sino como apoderado para defender unos intereses particulares. 3.2. De otra parte, para que una demanda contra un acto legislativo pueda ser admitida o conocida de fondo se requiere que los cargos formulados estén debidamente razonados, lo cual implica que los mismos 9 Procurador General Concepto No. 4907 deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes (sentencia C-1052 de 2001). Para el presente caso, un cargo se considera claro cuando su formulación tiene un hilo conductor que permite comprender las razones en que se basa, lo que incluye las demostraciones fácticas procesales a que haya lugar. De igual manera, el cargo se considera de suficiente entidad para facilitar el juicio de constitucionalidad cuando, a partir de la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios), el juez constitucional puede observar una duda que podría estar comprometiendo el orden fundacional y que lo obliga a abordar el conocimiento de la demanda. Ante el anterior contexto, también debe inhibirse la Corporación Judicial para conocer de la presente demanda por falta de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos, ya que el libelista sólo se dedica a hacer afirmaciones consistentes en haberse violado la Constitución por vicios de forma durante el trámite el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01

de 2008 (violación de los principios de consecutividad, identidad y democrático) pero NO presenta los razonamientos y demostraciones fácticas que se requieren al respecto para poderse abordar el estudio de la demanda. En ese sentido, como ya se indicó, el libelista lo que pretende es un control material del acto legislativo impugnado encaminado a defender unos intereses particulares, en lo que tiene que ver con la exclusión de los servidores públicos provisionales del Magisterio del beneficio 10 Procurador General Concepto No. 4907 constitucional de la inscripción automática en carrera docente, a partir de una percepción de discriminación que tiene el libelista al respecto, sin siquiera demostrar ésta en sí misma considerada. Entonces, por esta otra razón consistente en la falta de claridad y suficiencia en la presentación de la demanda, el Ministerio Público solicitará a la Corporación Judicial declararse inhibida para conocer de la misma.

4. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional los siguientes pronunciamientos: 4.1. En caso de considerarlo procedente dentro del presente proceso, ordenar ESTARSE A LO DECIDIDO en la sentencia C-588 de 2009, en la cual se declaró INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2008 con efectos retroactivos (al momento de su promulgación), tal como lo solicitó la Vista Fiscal en el Concepto 4756 obrante dentro del proceso correspondiente (D7616), concepto en el cual se hizo el riguroso análisis requerido para demostrar que hubo sustitución de la Constitución Política de Colombia en lo que tiene que ver con el conjunto de valores, principios y derechos

fundamentales que le dan identidad a nuestro Estado en lo atinente a la democracia, el cumplimiento de los fines estatales y la dignidad del ser humano, a través de la provisión de los cargos públicos como una expresión de dicha identidad. 11 Procurador General Concepto No. 4907 4.2. De no considerarse procedente la anterior petición, declararse INHIBIDA para conocer de la presente demanda contra la expresión “carrera docente”, contenida en el Acto Legislativo 01 de 2008, debido tanto a la falta de legitimidad del libelista para incoar la presente acción; como por la falta de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos de dicha demanda. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (E.) CEVV/JD Contreras B. 12 Procurador General Concepto No. 4907

RESUMEN EJECUTIVO EXPEDIENTE D-7696.

1) HECHOS

Se demanda la expresión “carrera docente” contenida en el Acto Legislativo 01 de 2008 porque en el trámite parlamentario de esa norma se vulneraron los principios de consecutividad, identidad y democrático, al haberse exceptuado de la inscripción automática constitucional extraordinaria en carrera administrativa y sin concurso público a los servidores públicos del Magisterio colombiano.

2) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Se solicita a la Corte Constitucional, en caso de considerarlo procedente dentro del presente proceso, ordenar ESTARSE A LO DECIDIDO en la sentencia C-588 de 2009, en la cual se declaró INEXEQUIBLE el Acto

Legislativo 01 de 2008 con efectos retroactivos (al momento de su promulgación), tal como lo solicitó la Vista Fiscal en el Concepto 4756 obrante dentro del citado proceso. De no considerarse procedente la anterior petición, declararse INHIBIDA para conocer de la presente demanda contra la expresión “carrera docente” contenida en el Acto Legislativo 01 de 2008 debido tanto a la falta de legitimidad del libelista para incoar la presente acción; como por la falta de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos de dicha demanda. Dicha inhibición se solicita porque, de una parte, el actor demanda no como ciudadano colombiano que busca ejercer un derecho político sino como apoderado para defender unos intereses particulares; y de otra, debido a que el libelista sólo se dedica a hacer afirmaciones consistentes en haberse violado la Constitución por vicios de forma durante el trámite el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2008 (violación de los principios de consecutividad, identidad y democrático) pero NO presenta los razonamientos y demostraciones fácticas que se requieren al respecto para poderse abordar el estudio de la demanda.

Proyectó: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA.

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