PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Requisitos mínimos

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos Es menester advertir que existen unos requisitos mínimos que toda demanda de inexequibilidad debe cumplir para poder activar la jurisdicción constitucional. Estos requisitos, previstos en la Ley y decantados por la jurisprudencia, implican unos mínimos argumentativos imprescindibles para que la Corte se pronuncie de fondo sobre la exequibilidad de la norma demandada. una demanda de constitucionalidad no puede recaer sobre una proposición jurídica deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; y que no puede sostenerse en argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, ni en argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico […o que se fundan] en un análisis de conveniencia. Sin embargo, esto es precisamente lo que sucede en este caso. En efecto, la demanda sub examine se dirige principalmente a cuestionar, no el tipo penal de invasión de áreas de especial importancia ecológica o la protección de bienes jurídicos como los resguardos o reservas indígenas, los terrenos de propiedad colectiva,

de las comunidades negras, los parque regionales, las áreas o ecosistemas de interés estratégico o áreas protegidas, sino tan sólo un aparte específico del artículo 337 del Código Penal (modificado por el artículo 39 de la Ley 1453 de 2011) haciendo referencia exclusiva a la reserva forestal. Sin embargo, lo cierto es que los verbos rectores “permanecer” o “uso indebido” no se refieren únicamente a la reserva forestal sino a los demás territorios anotados, luego si hubiere vaguedad en los verbos rectores, ésta afectaría a todos los predicados del tipo y no sólo a uno de ellos. Por lo tanto, si se pretende que se declare inexequible una expresión que contiene los verbos rectores, sería menester que la demanda recayera sobre todos los predicados referentes y no sólo sobre uno de ellos. O en otras palabras, si se quisiera proceder con mayor precisión, la expresión demandada debería ser sólo reserva forestal, sin incluir los verbos rectores, como no ocurre en la presente demanda. Lo mismo puede decirse de la temporalidad de la permanencia, que califica la conducta descrita por el verbo rector. Bogotá, D.C., febrero 14 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 39 de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y la Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.

Procurador General

Concepto 5305

Actor: Jorge Eduardo Chemas Jaramillo y otro.

Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.

Expediente D-8844. Concepto 5305 Según lo dispuesto en los artículos 40, numeral 6º, 242, numerales 1º, 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda presentada por los ciudadanos Jorge Eduardo Chemas Jaramillo y Yesid Reyes Alvarado contra una expresión del artículo 39 de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y la Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, cuyo texto se reproduce a continuación con lo demandado en negritas.

LEY 1453 DE 2011

(junio 24) Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] ARTÍCULO 39. El artículo 337 del Código Penal quedara así: Artículo 337. Invasión de áreas de especial importancia ecológica. El que invada, permanezca así sea de manera temporal o realice uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título en área de reserva forestal, resguardos o reservas indígenas, terrenos de

propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área o ecosistema de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o reglamento, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena señalada se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando como consecuencia de la invasión, se afecten gravemente los componentes naturales que sirvieron de base para efectuar la calificación del territorio correspondiente, sin que la multa supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2 Procurador General Concepto 5305 El que promueva, financie, dirija, se aproveche económicamente u obtenga cualquier otro beneficio de las conductas descritas en este artículo, incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

1. Planteamiento de la demanda.

Los actores consideran que la expresión demandada, al establecer “como hecho punible conductas absolutamente indeterminadas”, vulnera lo previsto en los artículos 1°, 2°, 5°, 6°, 28° y 29° Superiores. En su opinión, el uso de verbos rectores como “permanecer”, implica “una descripción totalmente genérica por cuanto en ella se enmarcan infinidad de diversas

conductas llevando a que al destinatario de la disposición penal le sea prácticamente imposible establecer cuándo estaría contraviniendo el mandato penal contenido en la disposición acusada y cuándo no” y, con su aplicación, “prácticamente cualquier conducta humana en las zonas que se pretenden proteger con el tipo penal estaría sancionada penalmente, generalidad que, en consecuencia conlleva una clara indeterminación del tipo”. En el mismo sentido, aducen que “cuando el tipo demandado califica como ‘indebido’ el uso de los recursos naturales que sería punible, al no contener ningún otro calificativo, también incurre en una indeterminación que conlleva una contradicción con los postulados de los principios del Estado de Derecho, de legalidad y de tipicidad penal […pues] el aparte de la norma acusada no determina cuáles serían los criterios con base en los cuales se podrá establecer cuándo un determinado uso será ‘indebido’ o no”. A partir de esto, afirman que “[b]astaría entonces que cualquier autoridad (nacional, regional, departamental, local) considerara un determinado uso como indebido para que esta autoridad (gobernador, alcalde, inspector de policía, etc.) tuviera la potestad de establecer una conducta como delito, lo cual evidencia las arbitrariedades a las que abre camino la norma acusada”. Por tanto, concluyen que el aparte demandado “no cumple con los requisitos de 3 Procurador General Concepto 5305 claridad y certeza que debe tener todo mandato que pretenda estar acorde con los principios del Estado de Derecho”. Los actores también aducen que el aparte demandado vulnera el principio

de tipicidad, comprendido como núcleo del derecho al debido proceso en materia penal, pues “contiene elementos completamente abstractos y generales que, por no contener una remisión normativa clara e inequívoca que permita su concreción y determinación, imprimen vaguedad e indeterminación”; y el “principio de libertad”, dado que “[e]l contenido abierto de la disposición acusada evidencia que la sanción penal que ella busca imponer es desproporcionada por cuanto que conductas que materialmente no implicarían una grave afectación de derechos serían objeto de la máxima y más gravosa intervención y sanción del Estado, como lo es el ejericio del ius puniendi, desdiciéndose así el carácter residual, excepcional y de última ratio que reviste la potestad estatal”. Estiman, además, que el aparte demandado es contrario a la libertad de locomoción, ya que asumen las restricciones contenidas en el tipo penal como irrazonables y desproporcionadas, ya que se sanciona “desproporcionadamente conductas inocuas como lo es el mero tránsito a través de determinadas zonas, sino además porque tal restricción, en el fondo, implica hacer prácticamente nugatorio el ejercicio del derecho de circulación consagrado en el artículo 24 constitucional en gran parte del territorio nacional”. En favor de esta acusación, aducen que “más de la mitad del territorio nacional ostenta la calidad de reserva forestal”. Por último, los actores consideran que el aparte demandado vulnera el derecho al goce de los recursos naturales y del medio ambiente, pues asumen que “al impedirse mediante amenaza punitiva el acceso o la permanencia así sea de manera temporal a las zonas descritas en la norma

acusada, seria material y jurídicamente imposible el goce de los recursos 4 Procurador General Concepto 5305 naturales y del ambiente en que se encuentran en las zonas de reserva forestal”.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el artículo 39 de la Ley 1453 de 2011, al modificar el artículo 337 del Código de Procedimiento Penal y establecer que “el que invada, permanezca así sea de manera temporal o realice uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título en área de reserva forestal” incurrirá en el tipo penal de invasión de áreas de especial importancia ecológica, vulnera la cláusula del Estado Social de Derecho, los principios de legalidad y tipicidad, los derechos al debido proceso, a la libertad personal, a la libertad de locomoción y al goce de los recursos naturales y del medio ambiente.

3. Análisis jurídico.

Es menester advertir que existen unos requisitos mínimos que toda demanda de inexequibilidad debe cumplir para poder activar la jurisdicción constitucional. Estos requisitos, previstos en la Ley y decantados por la jurisprudencia, implican unos mínimos argumentativos imprescindibles para que la Corte se pronuncie de fondo sobre la exequibilidad de la norma demandada. Entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó que el actor debe cumplir “con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la

materia”. Y de manera más específica, advirtió que en toda demanda de constitucionalidad se debe (1°) “identificar […] el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, 5 Procurador General Concepto 5305 son contrarios al ordenamiento constitucional”; (2°) señalar “el concepto de la violación, [lo] que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda” e incluye “(i.) […] ‘el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas’ [,…] (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas [… y (iii.) …] las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución; y (3°) expresar “los motivos por los cuales a la Corte le corresponder conocer de la demanda y estudiarla para tomar una decisión”. Además, con relación a las razones en que debe sustentarse una demanda de constitucionalidad, en la sentencia arriba citada también se especificó que éstas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, lo que significa que deben “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”; recaer “sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”; señalar “la manera como la disposición

acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’”; ser “de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”; y exponer “todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, despertando por lo menos “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. 6 Procurador General Concepto 5305 En términos negativos, lo anterior quiere decir, en palabras de la misma Corte, que una demanda de constitucionalidad no puede recaer sobre una proposición jurídica “‘deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”; y que no puede sostenerse en argumentos “‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”, ni en argumentos “que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de

la disposición en un caso específico’ […o que se fundan] en un análisis de conveniencia”. Sin embargo, esto es precisamente lo que sucede en este caso. En efecto, la demanda sub examine se dirige principalmente a cuestionar, no el tipo penal de invasión de áreas de especial importancia ecológica o la protección de bienes jurídicos como los resguardos o reservas indígenas, los terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades negras, los parque regionales, las áreas o ecosistemas de interés estratégico o áreas protegidas, sino tan sólo un aparte específico del artículo 337 del Código Penal (modificado por el artículo 39 de la Ley 1453 de 2011) haciendo referencia exclusiva a la reserva forestal. Sin embargo, lo cierto es que los verbos rectores “permanecer” o “uso indebido” no se refieren únicamente a la reserva forestal sino a los demás territorios anotados, luego si hubiere vaguedad en los verbos rectores, ésta afectaría a todos los predicados del tipo y no sólo a uno de ellos. Por lo tanto, si se pretende que se declare inexequible una expresión que contiene los verbos rectores, sería menester que la demanda recayera sobre todos los predicados referentes y no sólo sobre uno de ellos. O en otras palabras, si se quisiera proceder con mayor precisión, la expresión 7 Procurador General Concepto 5305 demandada debería ser sólo reserva forestal, sin incluir los verbos rectores, como no ocurre en la presente demanda. Lo mismo puede decirse de la temporalidad de la permanencia, que califica la conducta descrita por el verbo rector. Así, es evidente que las conductas de permanecer o de hacer uso

indebido, que en el tipo penal también se predican de “resguardos o reservas indígenas, terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área o ecosistema de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o reglamento”, pero que en la demanda éstas expresiones no merecen de los actores ningún reparo sino respecto de las áreas de reserva forestal. Por lo tanto, los argumentos de la demanda, más que demostrar la indefinición de los tipos penales, pretenden demostrar una indefinición ad hoc, respecto de uno sólo de los varios predicados previstos, cuando los mismos verbos rectores no pueden ser indefinidos en uno y sólo uno de los predicados, y definidos o específicos en los demás, sin violentar el principio lógico de no contradicción. En conclusión, en la norma demandada, contrario a lo que suponen los accionantes, las reservas forestales son territorios definidos con una precisión igual o superior a la de “resguardos o reservas indígenas, terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área o ecosistema de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o reglamento”, luego no puede aducirse que haya duda en cuanto al territorio o, si se quiere, al factor espacial de la conducta típica. Y definido el lugar o espacio, no ofrece mayor complejidad determinar si una persona lo invade o permanece en él, así sea de manera temporal, como lo establece el tipo penal, como tampoco hay dificultad para definir si la persona hace uso debido o indebido de los recursos naturales existentes en este espacio.

8 Procurador General Concepto 5305 Las dificultades que los actores predican del tipo penal, por lo tanto, más que derivarse de su propio texto, proceden de sus apreciaciones subjetivas. Así, por citar otro ejemplo, en sus argumentos aluden a la conducta de transitar, atravesar o recorrer un lugar, a la que confunden con la conducta de permanecer en él, así sea de manera transitoria, a pesar de que permanecer exige asentarse, mantenerse, así no sea de manera definitiva, sino por un período de tiempo, y no incluye un mero ir de paso. De otra parte, como lo ha reconocido esta Corte, entre otras, en las Sentencias C-013 de 1997, C-647 de 2001, C-551 de 2001, C226 de 2002, C-420 de 2002, C-393 de 2002, C148 de 2005, C-822 de 2005, C291 de 2007 y C-1086 de 2008, el Legislador, en desarrollo del principio de libre configuración de la ley, al diseñar la política criminal y el derecho penal, puede “optar por diversas alternativas de regulación, que incluyen la potestad de crear los delitos, establecer los elementos constitutivos de los tipos penales y sus correspondientes sanciones, así como el procedimiento a seguir para su investigación y juzgamiento”. Y una particular interpretación del alcance de ciertos verbos, que no se deriva de manera directa y objetiva del texto legal, no es suficiente para asumir que existe una contradicción entre la expresión elegida por el Legislador para describir la conducta típica y las normas superiores invocadas que justifique la activación de la jurisdicción constitucional.

Como se advierte atrás, además, de la simple lectura del artículo 39 de la Ley 1453 de 2011 es posible concluir que el Legislador no sancionó el tránsito por los territorios señalados en el tipo, entre los que se encuentran las áreas de reserva forestal. De igual forma, del mismo texto tampoco es posible concluir que el aparte demandado permite, como lo asumen de manera injustificada los actores, que cualquier autoridad puede asumir la competencia del juez penal y definir qué es un uso 9 Procurador General Concepto 5305 indebido de los recursos naturales que justifique la aplicación del tipo penal en cuestión. Por último, respecto del principio de tipicidad y, a través del mismo, del principio de legalidad en materia penal, no sobra recordar que, como de manera reiterada lo ha señalado la jurisprudencia, entre otras, en la Sentencia C-507 de 2006: Para que se pueda predicar el cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres elementos, a saber: […] I. Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; II. Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley; III. Que exista correlación entre la conducta y la sanción. Pero, en todo caso, como también lo concluyó la Corte en la misma sentencia citada: (…) en asuntos de carácter sustancial-procesal o procedimental, los conceptos jurídicos indeterminados son admisibles en la estructura

normativa de las reglas, siempre y cuando permitan una interpretación a la vez racional y razonable [… toda vez que] ‘es un hecho constatable que el legislador no puede agotar el universo de hipótesis que ingresan en la esfera del derecho penal, de modo que al juez no le quede otro oficio que el de subsumir el hecho en la descripción normativa’ [… Lo que significa que] la dinámica del derecho penal permite que sin quebrantar el principio de legalidad de la sanción -en el caso particular, de legalidad de la privación preventiva de la libertadel legislador deje en el criterio del juez la interpretación de ciertos conceptos cuyo contenido indeterminado no puede señalarse a priori, dado el carácter general y abstracto de la norma legal.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare IMHIBIDA para pronunciarse sobre la exequibilidad del aparte demandado del artículo 39 de la Ley 1453 de 2011. De los Señores Magistrados, 10 Procurador General Concepto 5305

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/ABG

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