PGN - DEMANDANTE No logró desvirtuar presunción de legalidad de la que goza el decreto 147

NULIDAD-Contra artículos del decreto 1479/14 del gobierno nal por violar principio de legalidad de sanciones y exceso en ejercicio de potestad reglamentaria GOBIERNO NACIONAL-Tendrá un plazo para expedir actos administrativos para reglamentación de ley que implementa la Agencia Nacional de Seguridad Vial PRINCIPIO DE LEGALIDAD-De faltas y sanciones es aplicable en materia de transporte terrestre PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Cuenta con potestad reglamentaria que lo autoriza para expedir normas generales para ejecución y cumplimiento de ley GOBIERNO NACIONAL-Está facultado para reglamentar lo necesario a fin de materializar y dar cumplimiento a lo establecido en ley 1702 de 2013 ….el Presidente de la Republica tiene la competencia para expedir un acto administrativo que reglamente la Ley 1702 de 2013 otorgada por el legislador, con el objetivo de puntualizar el tiempo determinado de la sanción administrativa interpuesta a los organismos de tránsito, lo que desvirtúa que sea una facultad exclusiva del Congreso de la Republica. ACTO ADMINISTRATIVO-Que fue demandado se ajusta a normas superiores que le sirvieron de sustento/DEMANDANTE-No logró desvirtuar presunción de legalidad de la que goza el decreto 1479 de 2014 Así las cosas, dado que la parte actora no logró desvirtuar los elementos fácticos y jurídicos que tuvo el Gobierno Nacional – Presidente de la Republica para emitir el acto administrativo demandado, al no derrumbarse la presunción de legalidad que los ampara,

las pretensiones anulatorias que son objeto de estudio están llamadas al fracaso y no podrán ser atendidas, pues no se demostró que se hubiesen emitido con fundamento en alguna de las causales, expuestas en la demanda, que permita declarar su nulidad, ni se advierte que sean violatorias de las normas superiores invocadas por la parte actora. En consecuencia, para esta Procuraduría Delegada el acto administrativo demandado no vulnera el artículo 6, 19, 189 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, pues la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, esto es, el Decreto 1479 de 2014. Por ese motivo, no comparte el Despacho las consideraciones de la parte demandante, en cuanto a la ilegalidad del Decreto demandado. Es por ese motivo que, a juicio del Ministerio Público, el acto demandado se ajusta a las normas superiores que le sirvieron de sustento. Por último, para esta Procuraduría Delegada la interpretación y el alcance que el actor le da al acto administrativo acusado no desvirtúa su presunción de legalidad. En concordancia con las disposiciones de la Constitución, el artículo 189 de la Constitución Política el cual faculta al Presidente de la República para expedir normas de carácter general destinadas a la ejecución y cumplimiento de la ley. En otras palabras, atendiendo los cargos de la demanda, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de que goza el Decreto 1479 de 2014, mediante el

cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032400020180020000 5aCdeE/SSN/JADV ACTO ADMINISTRATIVO-No existen elementos de juicio para declarar su nulidad 11001032400020180020000

5aCdeE/SSN/JADV

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C., 19 de octubre de 2021 Doctor

ROBERTO AGUSTO SERRATO VALDES

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 21 - 134

Medio de Control: Nulidad Radicación: 110010324000 2018 00200 00

Actor: Carlos Jesús Quintana Muñoz Demandado: Gobierno Nacional – Presidente de la Republica y

Ministerio de Transporte Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad instaurado contra los artículos 8 y 9 del Decreto 1479 de 2014 expedido por el Gobierno Nacional - Ministerio de Transporte, con base en las argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda Mediante escrito el señor Carlos Jesús Quintana Muñoz interpuso demanda en

ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Gobierno Nacional – Presidente de la Republica y Ministerio de Transporte, con el fin de que se acceda a la siguiente pretensión: “Con base en los fundamentos de derecho expuestos en la sección 3 anterior, respetuosamente solicito al honorable Consejo de Estado que declare la nulidad del parágrafo del artículo 9 del Decreto 1479 de 2014, y del articulo 8 (parcial) ibídem”. Fundamentos fácticos 11001032400020180020000 5aCdeE/SSN/JADV Como soporte de su pretensión, la parte demandante expuso los hechos que a continuación se sintetiza de la siguiente manera:

1. El 5 de agosto de 2014 el Gobierno Nacional – Presidente de la Republica y Ministerio de Transporte – en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 22 de la Ley 1702 de 2013, expidió el Decreto 1479 de 2014, “Por el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 y se dictan otras disposiciones”.

Contestación Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica En la oportunidad correspondiente, la Presidencia de la Republica adujo que el Decreto 1479 de 2014, fue expedido con plena sujeción al sistema normativo, toda vez que el Gobierno Nacional hizo uso de la facultad reglamentaria que le fue otorgada en el artículo 22 de la citada Ley 1702 de 2013. En efecto, el legislador señaló en el artículo 22 de la Ley 1702 de 2013 lo

siguiente: “Articulo 22 reglamentación. El Gobierno Nacional tendrá un plazo no mayor a seis (6) meses para expedir los actos administrativos requeridos para la reglamentación de la presente ley para implementar y poner en funcionamiento la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV)”. Dicho lo anterior, arguyó que el Decreto demandado atendió tales lineamientos y con fundamento en ellos el Presidente de la República junto con el Ministerio de Transporte, amparado en la facultad conferida en los artículos 189 numeral 11 de la Constitución y el artículo anteriormente citado, expidió el Decreto 1475 de 2013. Asimismo, afirmó que la previsión contenida en el articulo 9 censurado, además de ser consecuente con los parámetros definidos en la Ley 1702 de 2013, respetó los lineamientos fijados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en materia sancionatoria, particularmente frente a la graduación de la sanción. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: 1. ¿Está afectado de nulidad del Decreto 1479 de 2014 “Por medio del cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 y se dictan otras 11001032400020180020000 5aCdeE/SSN/JADV disposiciones” expedido por el Gobierno Nacional – Presidencia de la Republica y Ministerio de Transporte? Análisis Jurídico Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Toda persona

podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Caso concreto La parte actora presentó demanda en contra del Decreto 1479 de 2014, formuló como cargo de violación el artículo 6, 19, 189 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013. Señaló la parte accionante que el Decreto 1479 de 2014, viola el principio de legalidad de las sanciones, y constituye un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, habida cuenta que fija la duración o el tiempo de una sanción administrativa cuyo contenido material no está previsto en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, es decir, en la Ley que reglamenta. En efecto, el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 consagra cuales son las causales de suspensión y cancelación de la habilitación de organismos de apoyo al tránsito, establece la posibilidad de ordenarse la suspensión preventiva de la habilitación cuando se presenten dichas causales y cuando se haya producido alteración del servicio, o la continuidad del mismo genere riesgo a los usuarios o pueda facilitar la suspensión, sin embargo guarda silencio frente a la duración de la suspensión de la habilitación.

Así entonces, afirma que el Congreso de la Republica es el único competente para determinar el termino, duración o cuantía de las sanciones administrativas, por lo tanto, el Presidente de la Republica - Ministerio de Transporte, se excedieron en el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuanto, violaron el principio de reserva de ley en materia sancionatoria por establecer la duración o el tiempo de una sanción administrativa cuyo contenido material no está previsto en la ley. En la presente oportunidad, esta Delegada evidencia que en virtud del Decreto 1479 del 2014, en el cual se establece que los Organismos de Tránsito son unidades administrativas municipales, distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción, asimismo, la Ley 1702 de 2013, le otorgó a la Superintendencia de Puertos y Transporte la facultad de intervenir a los Organismos de Tránsito que incurran en la comisión de las faltas señaladas en los numerales 2, 4, 5, 6, 7, 11, 14 y 19 del artículo 19, y creó las figuras de suspensión preventiva, definitiva y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo, cuando quiera que los mismos incurran en dichas causales. 11001032400020180020000 5aCdeE/SSN/JADV Dicho lo anterior es pertinente resaltar que, el artículo 22 ibídem, facultó al Gobierno Nacional para reglamentar lo necesario a fin de materializar y dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 1702 de 2013:

“Artículo 22 reglamentación. El Gobierno Nacional tendrá un plazo no mayor a seis (6) meses para expedir los actos administrativos requeridos para la reglamentación de la presente ley para implementar y poner en funcionamiento la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV)”. Teniendo en cuenta el artículo señalado, se puede evidenciar que el Presidente de la Republica tiene la competencia para expedir un acto administrativo que reglamente la Ley 1702 de 2013 otorgada por el legislador, con el objetivo de puntualizar el tiempo determinado de la sanción administrativa interpuesta a los organismos de tránsito, lo que desvirtúa que sea una facultad exclusiva del Congreso de la Republica. Por otro lado, es relevante para el presente caso, hacer referencia al concepto emitido por el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil el 5 de marzo de 2019, atendiendo las consultas formuladas por el Gobierno Nacional el 24 de octubre de 2018, mediante el cual señaló lo siguiente: (i) El principio de legalidad de las faltas y las sanciones es plenamente aplicable en materia de transporte Terrestre, (ii) Este principio se manifiesta en a) la reserva de ley, y b) la tipicidad de las faltas y las sanciones: a) Lo primero se manifiesta en que hay una reserva de ley ordinaria para tipificar conductas y sanciones administrativas. Por lo tanto, no se admite la tipificación de conductas en reglamentos u otras normas que no tienen ese rango de ley, b) Lo segundo se manifiesta en que los “elementos esenciales del tipo” deben estar en la ley, particularmente la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar

a la aplicación de la sanción y la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) Solo en la medida que se encuentren dentro de la ley esos “elementos esenciales del tipo”, puede hacerse una complementación con decretos, resoluciones y otras disposiciones de rango infra legal. En efecto, el principio de legalidad “exige que las sanciones sean comprensibles para sus destinatarios” desde la misma ley, sin perjuicio de que se complemente con decretos y resoluciones en las materias técnicas a las que alude la regulación, dada la imposibilidad del Legislador de previsión total de las conductas sancionables. Por consiguiente, a la luz del principio de legalidad y del derecho fundamental al debido proceso administrativo, es dable afirmar que el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa del Estado, al expedir los actos administrativos para la cumplida ejecución de las leyes, salvo que exista norma especial, debe guiarse por el procedimiento administrativo establecido en la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De allí, que los proyectos de acto administrativo de contenido general que busca proferir el Presidente de la República se encuentren 11001032400020180020000 5aCdeE/SSN/JADV dentro del ámbito de aplicación del numeral 8º del artículo 8° de la Ley 1437 de 2011. De esta forma, en el caso que nos ocupa, es de precisar que el Presidente de la Republica cuenta con la potestad reglamentaria que lo autoriza para expedir normas de carácter general destinadas a la ejecución y cumplimiento de la ley. En

este sentido, se advierte que el Decreto objeto de discusión, atendió los lineamientos expuestos en la Ley 1702 de 2013, toda vez que dentro del plazo de seis (6) meses siguientes a su expedición, emitió un acto administrativo para su reglamentación, en aras de complementar lo estipulado sobre la suspensión, suspensión preventiva y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo, otorgándole la facultad a la Superintendencia de Puertos y Transporte para ordenar la suspensión preventiva de la habilitación de un organismo de apoyo al tránsito, hasta por el termino de seis (6) meses, prorrogables por otro periodo igual, cuando se establezca que el servicio o la continuidad del mismo pueden verse alterados; cuando se ponga en riesgo a los usuarios o cuando se pueda poner en riesgo el material probatorio de las actuaciones en curso. Precisando lo anterior, se tiene que, la suspensión de la habilitación procederá por el término mínimo de 6 meses y hasta por 24 meses, periodo que se graduará teniendo en cuenta los criterios previstos en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011. Por ende, se puede afirmar que el Decreto 1479 de 2014, es un complemento para la Ley 1702 de 2013 al determinar el tiempo de la sanción administrativa que incurrirían los organismos de transito si se presenta alguna falta estipulada en el mismo. Así las cosas, se sustenta el cabal cumplimiento de la facultad reglamentaria que el legislador le otorgó al Gobierno Nacional para esos fines, donde además se especificó la autoridad competente para adoptar tales medidas

sancionatorias, esto es, la Superintendencia de Puertos y Transporte. En este orden de ideas, precisando el caso que nos ocupa, al expedir el Decreto 1479 de 2014, por medio del cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, el Gobierno Nacional actuó de conformidad con los Decreto 1702 de 2013, la Ley 1437 de 2011 y las disposiciones constitucionales con el fin de regular el procedimiento de intervención que debe efectuar la Superintendencia de Puertos y Transporte a los organismos de tránsito. Así las cosas, dado que la parte actora no logró desvirtuar los elementos fácticos y jurídicos que tuvo el Gobierno Nacional – Presidente de la Republica para emitir el acto administrativo demandado, al no derrumbarse la presunción de legalidad que los ampara, las pretensiones anulatorias que son objeto de estudio están llamadas al fracaso y no podrán ser atendidas, pues no se demostró que se hubiesen emitido con fundamento en alguna de las causales, expuestas en la demanda, que permita declarar su nulidad, ni se advierte que sean violatorias de las normas superiores invocadas por la parte actora. En consecuencia, para esta Procuraduría Delegada el acto administrativo demandado no vulnera el artículo 6, 19, 189 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013, pues la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, esto es, el Decreto 1479 de 2014. 11001032400020180020000

5aCdeE/SSN/JADV Por ese motivo, no comparte el Despacho las consideraciones de la parte demandante, en cuanto a la ilegalidad del Decreto demandado. Es por ese motivo que, a juicio del Ministerio Público, el acto demandado se ajusta a las normas superiores que le sirvieron de sustento. Por último, para esta Procuraduría Delegada la interpretación y el alcance que el actor le da al acto administrativo acusado no desvirtúa su presunción de legalidad. En concordancia con las disposiciones de la Constitución, el artículo 189 de la Constitución Política el cual faculta al Presidente de la República para expedir normas de carácter general destinadas a la ejecución y cumplimiento de la ley. En otras palabras, atendiendo los cargos de la demanda, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de que goza el Decreto 1479 de 2014, mediante el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013. En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente, CONCLUSIÓN De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia y teniendo en cuenta los cargos de la demanda, para esta Procuraduría Delegada no existen elementos de juicio para declarar la nulidad del acto administrativo objeto de demanda. Por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando negar las pretensiones de la parte demandante, manteniendo incólume

las normas demandadas. Del señor Consejero, atentamente,

JAIME ALEJANDRO DIAZ VARGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 11001032400020180020000

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