PGN - DERECHO A LA HUELGA Jurisprudencia de la corte suprema de justicia

HUELGA-Definición Es un mecanismo propio de las relaciones laborales, en virtud del cual los trabajadores suspenden o detienen su acción, con el fin de lograr un propósito determinado. Este propósito suele estar vinculado a derechos sociales y económicos de los trabajadores, en especial a aquellos que inciden en sus condiciones de trabajo, en su protección social y en su nivel de vida. El artículo 56 Superior garantiza el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales, y faculta al legislador para reglamentar este derecho. DERECHO A LA HUELGA-Su restricción cuando se trata de servicios públicos esenciales, es justificada/DERECHO A LA HUELGA-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia/ DERECHO A LA HUELGA-Jurisprudencia de la OIT La restricción al derecho a la huelga, cuando se trata de servicios públicos esenciales, se justifica en el impacto e incidencia que el cese de actividades en estos servicios tiene frente a los derechos y a las libertades fundamentales de otras personas que, sin ser parte del conflicto laboral, se ven afectadas de manera desproporcionada. DERECHO A LA HUELGA-La prohibición de ejercerla en las actividades de los establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia no vulnera la Carta Magna. Las actividades de asistencia social, de caridad y de beneficencia, que a lo largo de la historia han sido atendidas por instituciones como la familia, la iglesia y organizaciones privadas, denominadas fundaciones, y también por el Estado, no son actividades de cualquier índole. Y no lo son, porque están llamadas a satisfacer las apremiantes necesidades de los más

débiles de la sociedad, de personas que requieren de dicha asistencia, caridad y beneficencia, como un asunto vital para su subsistencia y para procurarse una serie de bienes y servicios imprescindibles. A este grupo de personas suelen pertenecer los niños, los ancianos e individuos con dificultades físicas, psíquicas y sensoriales, cuya condición de debilidad manifiesta, en no pocos casos agravada por su pobreza y por la carencia de un grupo familiar que los acoja y cuide, las hace merecedoras de la calificación de sujetos de especial protección constitucional. Las guarderías, los orfanatos, los hogares de acogida, los comedores escolares, los ancianatos, los centros de acogida, etc., son tan o más importantes que los hospitales y sus salas de urgencia y de cirugía, para que las personas que movidas por la necesidad acuden a ellos, encuentren un trato respetuoso, humano y cálido, de tal suerte que sus derechos y libertades fundamentales puedan ser salvaguardados. Tales actividades no corresponden a un servicio público cualquiera, del cual quien lo requiere puede prescindir sin traumatismos. Corresponden, por el contrario, a claras manifestaciones de solidaridad, que resultan imprescindibles para materializar el Estado Social y Democrático de Derecho al que se refiere el artículo 1° Superior, y constituyen instrumentos necesarios para proteger de manera especial a las personas que por sus condiciones particulares se encuentran en una posición de debilidad manifiesta, como lo prevé el artículo 13 ibídem. No sobra recordar que el propio Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración

de la Organización Internacional del Trabajo, admitió que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, e incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias. En el contexto internacional, los servicios en comento se consideran esenciales. En el contexto nacional, dadas sus particulares características, que son especialmente complicadas para dichos sujetos, con mayor razón, deben considerarse como esenciales. La Concepto 5208 vulneración de los derechos fundamentales de estos sujetos, que por causa de la huelga puede ser gravísima, pone en claro e inminente peligro su vida, su salud, su dignidad, e incluso su mínimo vital, y puede causarles perjuicios irremediables. Ante la prestación de servicios de este tipo, que son imprescindibles para las personas que los reciben, no es razonable sostener que éstas pueden soportar de manera paciente su no prestación, pues está en juego su propia supervivencia. Bogotá, D.C., 7 septiembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal d) del artículo 1º del Decreto Legislativo 0753 de 1956, “Por el cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del

Trabajo”.

Demandante: ALIDER RAFAEL DÍAZ FLÓREZ.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Expediente D-8596. Concepto 5208 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró el ciudadano ALIDER RAFAEL DÍAZ FLÓREZ contra el literal d) del artículo 1º del Decreto Legislativo 0753 de 1956, cuyo texto es el siguiente: DECRETO NUMERO 0753 de 1.956 (ABRIL 5) Por el cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo de Trabajo. El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, (…) DECRETA: Artículo primero. El artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así: “Artículo 430. Prohibición de huelga en los servicios públicos. De conformidad con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos. Para este efecto se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma 2 Concepto 5208 regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas. Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades: (…) d) Las de establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia; (..)

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el literal demandado, al incluir dentro de la prohibición de huelga en los servicios públicos, lo relativo a establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia, riñe con lo dispuesto en el artículo 56 Superior, por cuanto para prohibir la huelga es necesario que la propia Constitución o que la ley califique de manera expresa un servicio público como esencial.

2. Problema jurídico.

Corresponde al Ministerio Público determinar si la prohibición de ejercer el derecho de huelga en las actividades de los establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia vulnera lo dispuesto en el artículo 56 de la Carta Política.

3. Análisis jurídico.

La huelga es un mecanismo propio de las relaciones laborales, en virtud del cual los trabajadores suspenden o detienen su acción, con el fin de lograr un propósito determinado. Este propósito suele estar vinculado a derechos sociales y económicos de los trabajadores, en especial a aquellos que inciden en sus condiciones de trabajo, en su protección social y en su nivel de vida. El artículo 56 Superior garantiza el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales, y faculta al legislador para reglamentar este derecho. La restricción al derecho a la huelga, cuando se trata de servicios públicos esenciales, se justifica en el impacto e incidencia que el cese de actividades en estos servicios tiene frente a los derechos y a las libertades fundamentales 3 Concepto 5208 de otras personas que, sin ser parte del conflicto laboral, se ven afectadas de manera desproporcionada. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-450 de

1995, al decir: El carácter no absoluto del derecho de huelga se explica por la repercusión que su ejercicio puede causar, hasta el punto de que llegue a afectar los derechos y libertades fundamentales de las personas que no son actoras del conflicto. De esta manera, no es posible concebir la huelga como una simple afirmación de la libertad sindical ni como una relación privada entre trabajadores y empleadores, porque normalmente sus objetivos, la magnitud del conflicto, y las condiciones y características de su ejecución, rebasan los aludidos ámbitos, de manera tal que se pueden ver vulnerados o amenazados los derechos e intereses de la comunidad y del propio Estado, como ocurre cuando se afecta el funcionamiento de los servicios públicos esenciales. El literal demandado hace parte de una norma que se dictó con anterioridad a la fecha en la cual entró en vigencia la Carta Política de 1991. En el contexto de la época en la cual fue dictada, no se exigía calificar como “esencial” un servicio público. Por no tener esa calificación expresa, el actor considera que las actividades de los establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia, no son servicios públicos esenciales. A esta visión de las cosas podría oponerse que la norma tampoco dice que el servicio público en comento no sea esencial y, conforme a los parámetros de la hermenéutica, agregar que cuando la norma no hace distinciones no le es dado al intérprete hacerlas. No obstante, el asunto sub examine no puede reducirse a un problema nominal, como lo pretende el actor, pues más allá del nombre del servicio, es menester analizar su contenido, propósito y

alcance, como se hace enseguida. Las actividades de asistencia social, de caridad y de beneficencia, que a lo largo de la historia han sido atendidas por instituciones como la familia, la iglesia y organizaciones privadas, denominadas fundaciones, y también por el Estado, no son actividades de cualquier índole. Y no lo son, porque están llamadas a satisfacer las apremiantes necesidades de los más débiles de la sociedad, de personas que requieren de dicha asistencia, caridad y beneficencia, como un asunto vital para su subsistencia y para procurarse una serie de bienes y servicios imprescindibles. A este grupo de personas 4 Concepto 5208 suelen pertenecer los niños, los ancianos e individuos con dificultades físicas, psíquicas y sensoriales, cuya condición de debilidad manifiesta, en no pocos casos agravada por su pobreza y por la carencia de un grupo familiar que los acoja y cuide, las hace merecedoras de la calificación de sujetos de especial protección constitucional. Las guarderías, los orfanatos, los hogares de acogida, los comedores escolares, los ancianatos, los centros de acogida, etc., son tan o más importantes que los hospitales y sus salas de urgencia y de cirugía, para que las personas que movidas por la necesidad acuden a ellos, encuentren un trato respetuoso, humano y cálido, de tal suerte que sus derechos y libertades fundamentales puedan ser salvaguardados. Las actividades de asistencia social, caridad y beneficencia, se repite, no corresponden a un servicio público cualquiera, del cual quien lo requiere puede prescindir sin traumatismos. Corresponden, por el contrario, a claras

manifestaciones de solidaridad, que resultan imprescindibles para materializar el Estado Social y Democrático de Derecho al que se refiere el artículo 1° Superior, y constituyen instrumentos necesarios para proteger de manera especial a las personas que por sus condiciones particulares se encuentran en una posición de debilidad manifiesta, como lo prevé el artículo 13 ibídem. No sobra recordar que el propio Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo1, admitió que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, e incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias. En particular, el Comité 1 Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Concejo de Administración de la OIT, 2006, 5ª. Edición, párrafos 573, 576, 582, pp. 124, 125 y 126. Visible en la página electrónica: http:/www.ilo.org Consultado el 24 de agosto de 2011. 5 Concepto 5208 reconoce que “El derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). El Comité también consideró admisibles las restricciones

impuestas al derecho de huelga en ciertos sectores, con el fin de garantizar la seguridad de las personas y las instalaciones2. A juicio de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, lo que se entiende por servicios esenciales, en el sentido estricto de la palabra, depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Se trata de un concepto que no es absoluto, ya que un servicio que en principio no es esencial, puede convertirse en esencial si la duración de la huelga excede cierto límite de tiempo o cierto alcance, y pone en peligro la vida, la seguridad de las personas o la salud de toda o de parte de la población. En el documento en comento3, la OIT señaló algunos servicios, entre los cuales se encuentra el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares, que pueden ser considerados como esenciales. Dice la OIT:

585. Pueden ser considerados como servicios esenciales: - el sector hospitalario (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 300 informe, caso núm. 1818, párrafo 366; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo 427; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 477; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 517, caso núm. 2077, párrafo 551; 329.º informe, caso núm. 2174, párrafo 795; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292 y

338.º informe, caso núm. 2399, párrafo 1171); - los servicios de electricidad (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 308.º informe, caso núm. 1921, párrafo 573; 309.º informe, caso núm. 1912, párrafo 365, 318.º informe, caso núm. 1999, párrafo 165 y caso núm. 1944, párrafo 458); - los servicios de abastecimiento de agua (véanse Recopilación de 1996, párrafos 544 y 326.º informe, caso núm. 2135, párrafo 267); –los servicios telefónicos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 314.º informe, casos núms. 1984 y 1955, párrafo 72 y 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318); 2 Ibídem, párrafos 604 y siguientes. 3 Ibídem, párrafo 585. 6 Concepto 5208 -la policía y las fuerzas armadas (véase 307º informe, caso núm. 1898, párrafo 323); -los servicios de bomberos (véanse 309.º informe, caso núm. 1865, párrafo 145 y 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 336); -los servicios penitenciarios públicos o privados (véase 336.º informe, caso núm. 2383, párrafo 767);

-el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares (324.º informe, caso núm. 2037, párrafo 102); - el control del tráfico aéreo (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544 y 327.º informe, caso núm. 2127, párrafo 191). En el mismo documento, dos párrafos más adelante, al referirse a servicios que, en principio, no son esenciales, dice la OIT:

587. No constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término: –la radio-televisión (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm. 1849, párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332 y caso núm. 1884, párrafo 688); –los sectores del petróleo (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm. 1849, párrafo 204; 306.º informe, caso núm. 1865, párrafo 332; 337.º informe, caso núm. 2355, párrafo 630 y caso núm. 2249, párrafo 1478); – los puertos (carga y descarga) (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 318.º informe, caso núm. 2018, párrafo 514; 320.º informe, caso núm. 1963, párrafo 229 y 321.er informe, caso núm. 2066, párrafo 340)

– los bancos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 303.er informe, casos núms. 1810 y 1830, párrafo 62 y 309.º informe, caso núm. 1937, párrafo 450); – los servicios de informática para la recaudación de aranceles e impuestos (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); – los grandes almacenes y los parques de atracciones (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); – la metalurgia y el conjunto del sector minero (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); – los transportes, en general (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 302.º informe, caso núm. 1849, párrafo 203, caso núm. 1695, párrafo 248; 303.º informe, casos núms. 1810 y 1830, párrafo 62; 316.º informe, caso núm. 1989, párrafo 191; 317.º informe, caso núm. 1971, párrafo 56); – los pilotos de líneas aéreas (véase 329.º informe, caso núm. 2195, párrafo 737.) – la generación, transporte y distribución de combustibles (véase 307.º informe, caso núm. 1898, párrafo 325.) – los servicios ferroviarios (véase 308.º informe, caso núm. 1923, párrafo 221) – los transportes metropolitanos (véase Recopilación de 1996, párrafo

545); – los servicios de correos (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545, 307.º informe, caso núm. 1898, párrafo 325; 316.º informe, caso núm. 1985, párrafo 321; 318.º informe, caso núm. 2020, párrafo 318) – el servicio de recolección de basuras (véanse 309.º informe, caso núm. 1916, párrafo 100 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382); – las empresas frigoríficas (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); 7 Concepto 5208 – los servicios de hotelería (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545); 324.º informe, caso núm. 1890, párrafo 58; 326.º informe, caso núm. 2116, párrafo 356 y 328.º informe, caso núm. 2120, párrafo 540); – la construcción (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 2326, párrafo 446); – la fabricación de automóviles (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); – las actividades agrícolas, el abastecimiento y la distribución de productos alimentarios (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545 y 338.º informe, caso núm. 1900, párrafo 183);

– la Casa de la Moneda (véanse Recopilación 1996, párrafo 545 y 306 informe, caso núm. 1865, párrafo 332); – la Agencia Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco (véase Recopilación de 1996, párrafo 545); – el sector de la educación (véanse Recopilación de 1996, párrafo 545; 310.º informe, caso núm. 1928, párrafo 172, caso núm. 1943, párrafo 226; 311.er informe, caso núm. 1950, párrafo 457; 320.º informe, caso núm. 2025, párrafo 405; 327.º informe, caso núm. 2145, párrafo 302, caso núm. 2148, párrafo 800; 329.º informe, caso núm. 2157, párrafo 191 y 330.º informe, caso núm. 2173, párrafo 297); – empresas de embotellamiento de agua mineral (véase 328.º informe, caso núm. 2082, párrafo 475.). Los servicios públicos que corresponden a actividades de asistencia social, de caridad y de beneficencia, no aparecen expresamente en el listado que, a modo de ilustración, hace la OIT de los servicios que no son, en principio, esenciales. Por el contrario, algunos de ellos, como los relativos a suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y a la limpieza de los establecimientos escolares, aparecen en el listado que la OIT hace de servicios

que pueden ser considerados como esenciales. Además, los servicios públicos que corresponden a actividades de asistencia social, de caridad y de beneficencia, están destinados a satisfacer, como ya se dijo, a personas cuya condición de debilidad manifiesta, las hace merecedoras de la calificación de sujetos de especial protección constitucional. En el contexto internacional, los servicios en comento se consideran esenciales. En el contexto nacional, dadas sus particulares características, que son especialmente complicadas para dichos sujetos, con mayor razón, deben considerarse como esenciales. La vulneración de los derechos fundamentales de estos sujetos, que por causa de la huelga puede ser gravísima, pone en claro e inminente peligro su vida, su salud, su dignidad, e incluso su mínimo vital, y puede causarles perjuicios irremediables. Ante la 8 Concepto 5208 prestación de servicios de este tipo, que son imprescindibles para las personas que los reciben, no es razonable sostener que éstas pueden soportar de manera paciente su no prestación, pues está en juego su propia supervivencia.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBILE del literal d) del artículo 1º del Decreto 0753 de 1956, por los cargos estudiados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ /MLOvalleB. 9