PGN - DERECHO A LA IGUALDAD Las diferencias de trato se justifican de acuerdo a la existen

Procurador General COMPETENCIA-La corrección sobre la presentación personal del artículo 25 de la ley antitrámites no desbordó la otorgada por el legislador El Congreso de la República, a través del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, otorgó precisas facultades al Presidente de la República para suprimir y reformar trámites y procedimientos innecesarios en la administración. El Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 189.11 Superior y en el artículo 25 de la Ley 4 de 1913, dictó el Decreto 053 del 13 de enero de 2012, por medio del cual corrige algunos yerros en los que se incurrió al dictar el Decreto ley 019 de 2012. En el artículo 1° del Decreto 053 de 2012 se corrige el artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, que contiene la expresión demandada, relacionada con el ARTICULO 25. ELIMINACIÓN DE

AUTENTICACIONES Y RECONOCIMIENTOS.

En vista del texto corregido, debe examinarse la afirmación de los actores de que la expresión demandada crea trámites nuevos. Para hacerlo, conviene precisar que el artículo establece como regla la de que los documentos se presumen auténticos mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. Esta regla tiene una excepción, relativa a los poderes especiales, actas y actos que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio. Una lectura atenta de la expresión que prevé la excepción revela que en realidad no se crea ningún trámite nuevo, sino que se alude a trámites ya existentes, pues

la norma se refiere a los documentos que “deban registrarse”, valga decir, a aquellos que en virtud de otra ley están sometidos a registro ante las Cámaras de Comercio. Si bien podría considerarse que la expresión demandada no extiende la regla a todos los supuestos, pues mantiene una excepción, de ello no puede seguirse que cree trámite nuevo alguno. El discurso de los actores sobre las normas legales derogadas, no es idóneo para verificar su aserto. En vista de esta circunstancia, los cargos relativos a que el legislador extraordinario desbordó su competencia y, por ende, violó el artículo 150.10 Superior, carecen de certeza, pertinencia e idoneidad, conforme a lo previsto en la ley y decantado por la Corte en varias sentencias, entre otras, en la C-1052 de 2001. DERECHO A LA IGUALDAD-Las diferencias de trato se justifican de acuerdo a la existencia de circunstancias fácticas disímiles Respecto del cargo relativo al derecho a la igualdad, que se aduce vulnerado por la expresión en comento, en el sentido de que los documentos en los que constan decisiones de consejos superiores o cuerpos colegiados de la administración pública sí tienen valor probatorio, mientras las actas de las personas jurídicas de derecho privado, para tenerlo, deben registrarse ante las Cámaras de Comercio, conviene precisar que la equiparación se pretende hacer entre dos objetos que no son equiparables. Y no lo son, porque su situación fáctica y jurídica es disímil, ya que en el primer caso se trata de documentos públicos, mientras que en el segundo se está frente a documentos privados

sometidos a registro. Los documentos públicos deben publicitarse, valga decir, publicarse o difundirse a la comunidad y, en todo caso, estar disponibles para el acceso de los interesados a los mismos. Los documentos privados, que no se publicitan del mismo modo que los públicos, deben registrarse en registros públicos, como los que llevan las Cámaras de Comercio. Como lo precisa la Corte en la Sentencia C-952 de 2000, las diferencias de trato se justifican de acuerdo a la existencia de circunstancias fácticas disímiles, que las hagan razonables. Procurador General Concepto 5343 FACULTADES DEL LEGISLADOR-El acta de conciliación que esté relacionada con transacciones sobre bienes inmuebles debe elevarse a escritura pública. Respecto del artículo 90 del Decreto 019 de 2012, el actor aduce una posible contradicción en cuanto se exige elevar a escritura pública los actos contenidos en el acuerdo conciliatorio y, en todo caso, se afirma que esta norma desborda las facultades del legislador extraordinario. Una lectura desprevenida del artículo sub examine revela que la regla es la de que las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública. Esta regla tiene excepciones: si las partes acuerdan en el acta de la conciliación transferir, disponer, gravar, limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes inmuebles, se requiere de escritura pública; y si se trata de bien mueble, y la ley lo requiere para los efectos antes mencionados, también es menester escritura pública. La excepción de la escritura pública está vinculada a las transacciones sobre bienes inmuebles que son materia de registro. En el caso de los bienes muebles, se requiere

cuando se trate de transacciones en las cuales la ley así lo prevea, como puede ser el caso de vehículos automotores. Si bien el acta de conciliación es un documento público, dada la habilitación constitucional del conciliador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 116 Superior, no se puede pasar por alto que los actos que afecten el derecho de dominio de los bienes inmuebles están sometidos a registro público conforme a las leyes civiles. Son objeto de registro los contratos, las sentencias y cualquier otro acto que afecte el derecho dominio, o tenga relación con derechos reales. En este contexto, el acta de conciliación está sometida a registro. Sin embargo, para que este registro sea posible, esta acta debe elevarse a escritura pública, como ocurre con los contratos celebrados por las partes, dado que en ella consta su acuerdo. Al ser resultado de un acuerdo entre las partes, la conciliación está más próxima al contrato que a una sentencia judicial y, por lo tanto, es razonable que la ley exija que deba elevarse a escritura pública, para efectos del correspondiente registro. Lo que el actor considera una contradicción, es una errónea lectura de la regla y de su excepción. Lo que considera como ejercicio desbordado de las facultades del legislador extraordinario, al exigir que el acta de conciliación se eleve a escritura pública, cuando se trate de transacciones que afecten el derecho de dominio o derechos reales sobre bienes sometidos a registro, no involucra ningún trámite adicional, pues las actas de conciliación no tienen, ni tenían la condición de las providencias judiciales, en tanto y en cuanto, estas últimas pueden registrarse sin elevarse a escritura pública. 2 Procurador General

Concepto 5343 Bogotá, D.C., marzo 26 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 25 y contra el artículo 90 del Decreto ley 019 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en

la Administración Pública”.

Actor: JORGE HERNÁN GIL ECHEVERRY Y OTRO.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT

CHALJUB.

Expediente D-8944 y D-8949 (ACUMULADOS). Concepto 5343 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con las demandas instauradas por los ciudadanos JORGE HERNÁN GIL ECHEVERRY y JULIO ROBERTO CEPEDA TARAZONA en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicitan declarar la inexequibilidad de una expresión del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, corregido por el Decreto 053 de 2012, publicado en el Diario Oficial No. 48311 del 13 de enero de 2012, y la totalidad del artículo 90 del Decreto ley 019 de 2012, cuyos textos, se citan enseguida con lo demandado en negritas.

DECRETO 19 DE 2012

(Enero 10) Diario Oficial No. 48.308 del 10 de enero de 2012

Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, y

CONSIDERANDO:

(…). 3 Procurador General Concepto 5343

DECRETA:

(…). ARTICULO 25. ELIMINACIÓN DE AUTENTICACIONES Y RECONOCIMIENTOS. Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. Ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones. Los documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de

Comercio, las cuales deberán ser presentadas personalmente por sus otorgantes ante el secretario de la respectiva Cámara. Las copias simples que expidan los notarios de los documentos que reposan en los respectivos protocolos no se autenticarán, salvo que el interesado así lo solicite. (…) ARTICULO 90. ACTAS DE CONCILIACIÓN. Las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública. Cuando las partes en el Acta de la Conciliación extrajudicial a que se refiere la Ley 640 de 2001, acuerdan transferir, disponer, gravar, limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes inmuebles, el cumplimiento de lo pactado se hará mediante documento público suscrito por el conciliador y por las partes conciliadoras. Lo mismo sucederá, si el bien es mueble y la ley requiere para los efectos antes mencionados, el otorgamiento de escritura pública. El Notario velará porque se presenten los documentos fiscales que señala la ley y demás requisitos legales.

1. Aclaración previa.

Luego de que el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry presentara su demanda contra la expresión señalada del artículo 25 y contra el artículo 90 del Decreto ley 019 de 2012, de la que se da cuenta en el Expediente D8944, el ciudadano Julio Roberto Cepeda Tarazona presentó otra demanda contra la misma expresión del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, de la que se da cuenta en el Expediente D-8949. En vista de estas circunstancias, la Corte decidió acumular ambas demandas, bajo el 4 Procurador General Concepto 5343 radicado del Expediente D-8944, por medio de Auto del 16 de febrero de

2012.

2. Planteamiento de las demandas.

El ciudadano Gil considera que la expresión demandada del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, al crear nuevos trámites, en lugar de suprimir o reformar trámites existentes innecesarios, desborda las facultades del legislador extraordinario y, por tanto, vulnera el artículo 150 Superior. Agrega que esta expresión viola el derecho a la igualdad de las sociedades y asociaciones privadas sin ánimo de lucro, en tanto y en cuanto deja sin efectos lo previsto en el artículo 189 del Código de Comercio sobre las actas, pese a que lo reproduce en el artículo 33 del Decreto ley 019 de 2012, para otorgar valor probatorio a las actas en las cuales consten decisiones de los consejos superiores y de los cuerpos colegiados de la administración, con la copia autorizada por el secretario o por el representante legal. Respecto del artículo 90 del Decreto 019 de 2012 considera que, al imponer la obligación de registro de los acuerdos de conciliación mediante escritura pública, desborda las facultades del legislador extraordinario y, por ende, vulnera el artículo 150 Superior. En sus palabras: De manera que el artículo 90 impugnado, de manera soterrada y violentada la buena fe, expresa dos cosas contradictorias, pretendiendo haber respetado el principio ya establecido en la Ley 1095, con el fin de simular que no se estaba creando ningún trámite nuevo: Principalmente expresa que las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública, pero seguidamente dispone, la obligatoriedad de formalizar por escritura pública, el mismo acuerdo conciliatorio, y por tal virtud, obliga a comparecer a la

notaría, tanto a las partes, como al conciliador, con el fin de elevar a escritura pública, el acuerdo correspondiente. El ciudadano Cepeda comparte la censura que el ciudadano Gil hace a la expresión demandada del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012. Para ilustrar su discurso analiza sus supuestos de hecho y señala que los 5 Procurador General Concepto 5343 poderes especiales sí requieren autenticación, como se exige en la nueva norma; que el mandato comercial es consensual y que, por lo tanto, no requiere de las formalidades que la nueva norma exige; y que con la exigencia de autenticación prevista en la nueva norma se desconoce el principio de buena fe. Advierte que esta norma deroga el artículo 42 de la Ley 1429 de 2010, este sí constitucional, según el cual: (…). Se presumen auténticas, mientras no se compruebe lo contrario mediante declaración de autoridad competente, las actas de los órganos sociales y de administración de las sociedades y entidades sin ánimo de lucro, así como sus extractos y copias autorizadas por el Secretario o por el Representante de la respectiva persona jurídica, que deben registrarse ante las Cámaras de Comercio. En consecuencia, no se requerirá realizar presentación personal de estos documentos ante el secretario de la Cámara de Comercio correspondiente, juez o notario.

3. Problema jurídico.

Corresponde establecer si la expresión demandada del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, corregida por el Decreto 053 del mismo año, y el artículo 90 del Decreto ley 019 de 2012, vulneran los artículos 13 y 150.10

Superiores, relativos al derecho a la igualdad y a los límites de las facultades del legislador extraordinario.

4. Análisis jurídico.

El Congreso de la República, a través del parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, otorgó precisas facultades al Presidente de la República para suprimir y reformar trámites y procedimientos innecesarios en la administración. El parágrafo dice:

ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. (…).

Parágrafo 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública. 6 Procurador General Concepto 5343 La Ley 1474 de 2011 fue promulgada el 12 de julio de 2011, por medio de su publicación en el Diario Oficial 48.128 de esta fecha. El Decreto ley 019 de 2012 se dictó el 10 de enero de 2012, siendo publicado en el Diario Oficial 48.308 de esta fecha, es decir, dentro del término de seis meses previsto en la ley. El Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 189.11 Superior y en el artículo 25 de la Ley 4 de 1913, dictó el Decreto 053 del 13 de enero de 2012, por medio del cual corrige algunos yerros en los que se incurrió al

dictar el Decreto ley 019 de 2012. En el artículo 1° del Decreto 053 de 2012 se corrige el artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, que contiene la expresión demandada, de la siguiente forma: ARTÍCULO PRIMERO.-Corríjase el artículo 25 del decreto 19 de 2012, el cual quedará así:

"ARTICULO 25. ELIMINACIÓN DE AUTENTICACIONES Y

RECONOCIMIENTOS.

Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo tanto no se requiere la autenticación en sede administrativa o notarial de los mismos. Los documentos producidos por las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. Ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación, suministro o entrega de documentos originales autenticados o copias o fotocopias autenticados, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar, salvo para el reconocimiento o pago de pensiones. Los documentos privados, tuvieren o no como destino servir de prueba en actuaciones administrativas, incluyendo los provenientes de terceros, se presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad, con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas por sus otorgantes ante el secretario de la respectiva Cámara. Las copias simples que expidan los notarios de los documentos que reposan

en los respectivos protocolos no se autenticarán, salvo que el interesado así lo solicite." Es menester advertir que en este caso no es posible realizar la integración normativa, porque se trata de un decreto ley, cuyo control de constitucionalidad corresponde a la Corte, y de un decreto reglamentario, 7 Procurador General Concepto 5343 cuyo control corresponde al Consejo de Estado. En el texto corregido se suprime la palabra “personalmente”, que hacía parte del texto original demandado, respecto de la presentación de los poderes especiales, de las actas de asamblea general de accionistas o junta de socios y de los demás actos que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio. En vista del texto corregido, debe examinarse la afirmación de los actores de que la expresión demandada crea trámites nuevos. Para hacerlo, conviene precisar que el artículo establece como regla la de que los documentos se presumen auténticos mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. Esta regla tiene una excepción, relativa a los poderes especiales, actas y actos que deban registrarse ante las Cámaras de Comercio. Una lectura atenta de la expresión que prevé la excepción revela que en realidad no se crea ningún trámite nuevo, sino que se alude a trámites ya existentes, pues la norma se refiere a los documentos que “deban registrarse”, valga decir, a aquellos que en virtud de otra ley están sometidos a registro ante las Cámaras de Comercio. Si bien podría considerarse que la expresión demandada no extiende la regla a todos los supuestos, pues mantiene una excepción, de ello no

puede seguirse que cree trámite nuevo alguno. El discurso de los actores sobre las normas legales derogadas, no es idóneo para verificar su aserto. En vista de esta circunstancia, los cargos relativos a que el legislador extraordinario desbordó su competencia y, por ende, violó el artículo 150.10 Superior, carecen de certeza, pertinencia e idoneidad, conforme a lo previsto en la ley y decantado por la Corte en varias sentencias, entre otras, en la C-1052 de 2001, por lo cual el Ministerio Público solicitará a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión demandada del artículo 025 del Decreto ley 019 de 2012, corregida por el artículo 1 del Decreto 053 de 2012. 8 Procurador General Concepto 5343 Respecto del cargo relativo al derecho a la igualdad, que se aduce vulnerado por la expresión en comento, en el sentido de que los documentos en los que constan decisiones de consejos superiores o cuerpos colegiados de la administración pública sí tienen valor probatorio, mientras las actas de las personas jurídicas de derecho privado, para tenerlo, deben registrarse ante las Cámaras de Comercio, conviene precisar que la equiparación se pretende hacer entre dos objetos que no son equiparables. Y no lo son, porque su situación fáctica y jurídica es disímil, ya que en el primer caso se trata de documentos públicos, mientras que en el segundo se está frente a documentos privados sometidos a registro. Los documentos públicos deben publicitarse, valga decir, publicarse o difundirse a la comunidad y, en todo caso, estar disponibles para el acceso de los interesados a los mismos. Los

documentos privados, que no se publicitan del mismo modo que los públicos, deben registrarse en registros públicos, como los que llevan las Cámaras de Comercio. Como lo precisa la Corte en la Sentencia C-952 de 2000, las diferencias de trato se justifican de acuerdo a la existencia de circunstancias fácticas disímiles, que las hagan razonables. En palabras de la Corte: La aplicación efectiva de la igualdad corresponde, entonces, al juicio que se hace sobre una determinada circunstancia, de tal forma que resulta indispensable tomar en consideración las exigencias propias de las condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los miembros de una comunidad jurídica y el entorno en el que se desenvuelven. Así, puede decirse que la vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a personas que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la distinción, o que, aún en casos en los que hay individuos enfrentados en una misma situación, existan motivos que justifican un trato particularizado. (…). Siempre será necesario que la referencia a la igualdad, como derecho y valor fundante de una sociedad política, no se agote en la mera consideración formal de los problemas jurídicos, sino que se sustente en la posibilidad de establecer diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos, hipótesis, esta última, que expresa la 9 Procurador General Concepto 5343 conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual.

Respecto del artículo 90 del Decreto 019 de 2012, el actor aduce una posible contradicción en cuanto se exige elevar a escritura pública los actos contenidos en el acuerdo conciliatorio y, en todo caso, se afirma que esta norma desborda las facultades del legislador extraordinario. Una lectura desprevenida del artículo sub examine revela que la regla es la de que las actas de conciliación no requieren ser elevadas a escritura pública. Esta regla tiene excepciones: si las partes acuerdan en el acta de la conciliación transferir, disponer, gravar, limitar, afectar o desafectar derechos de propiedad o reales sobre bienes inmuebles, se requiere de escritura pública; y si se trata de bien mueble, y la ley lo requiere para los efectos antes mencionados, también es menester escritura pública. La excepción de la escritura pública está vinculada a las transacciones sobre bienes inmuebles que son materia de registro. En el caso de los bienes muebles, se requiere cuando se trate de transacciones en las cuales la ley así lo prevea, como puede ser el caso de vehículos automotores. Si bien el acta de conciliación es un documento público, dada la habilitación constitucional del conciliador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 116 Superior, no se puede pasar por alto que los actos que afecten el derecho de dominio de los bienes inmuebles están sometidos a registro público conforme a las leyes civiles. Son objeto de registro los contratos, las sentencias y cualquier otro acto que afecte el derecho dominio, o tenga relación con derechos reales. En este contexto, el acta de conciliación está sometida a registro. Sin embargo, para que este registro sea posible, esta

acta debe elevarse a escritura pública, como ocurre con los contratos celebrados por las partes, dado que en ella consta su acuerdo. Al ser resultado de un acuerdo entre las partes, la conciliación está más próxima al contrato que a una sentencia judicial y, por lo tanto, es razonable que la 10 Procurador General Concepto 5343 ley exija que deba elevarse a escritura pública, para efectos del correspondiente registro. Lo que el actor considera una contradicción, es una errónea lectura de la regla y de su excepción. Lo que considera como ejercicio desbordado de las facultades del legislador extraordinario, al exigir que el acta de conciliación se eleve a escritura pública, cuando se trate de transacciones que afecten el derecho de dominio o derechos reales sobre bienes sometidos a registro, no involucra ningún trámite adicional, pues las actas de conciliación no tienen, ni tenían la condición de las providencias judiciales, en tanto y en cuanto, estas últimas pueden registrarse sin elevarse a escritura pública.

5. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte que se INHIBA de pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión demandada del artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, corregido por el artículo 1° del Decreto 053 de 2012, por el cargo de haberse desbordado las competencias del legislador extraordinario, en razón de la ineptitud sustancial de la demanda; que declare EXEQUIBLE la expresión: “…con excepción de los poderes especiales y de las actas de asamblea general de accionistas, junta de socios y demás actos de personas jurídicas que deban registrarse ante las

Cámaras de Comercio, las cuales deberán ser presentadas por sus otorgantes ante el secretario de la respectiva Cámara”, contenida en el artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, corregido por el artículo 1° del Decreto 053 de 2012, artículo 25 del Decreto ley 019 de 2012, por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad; y que declare EXEQUIBLE el artículo 90 del Decreto ley 019 de 2012, por el cargo analizado. Señores Magistrados, 11 Procurador General Concepto 5343

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 12