PGN - DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Fundamento constitucional

PROCURADURIA DELEGADA PRIMERA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA

Bogotá DC, julio 24 de 2001. Procede el Despacho, en ejercicio de la atribución conferida por el Decreto 262 de 2000, articulo 25 numeral 40 y el articulo 19 de la Resolución 017 de 4 de marzo de 2000, de la procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de lo normado en la Ley 200 de 1995, artículos 102 y 104, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Señora BLANCA NIEVES VACCA MARTÍNEZ en su condición de quejosa en las presentes diligencias, contra la Resolución No. 101 de 4 de julio de 2000, mediante la cual, la Procuradora Regional de Cundinamarca absolvió de los cargos formulados al Señor JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, en su calidad de Alcalde de Ubalá (Cundinamarca), dentro del Expediente No. 025-3405-97. HECHOS La presente investigación se originó por oficio suscrito por la Señora BLANCA VACCA MARTÍNEZ y recibido en la Sección de Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación el 27 de mayo de 1997, en el cual pone en conocimiento de la procuraduría presuntas irregularidades en cabeza del Señor ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, Alcalde de Ubalá (Cundinamarca), durante el período comprendido entre el año 1995 y 1997, por presuntas irregularidades en procedimiento de expropiación de un predio de propiedad de la quejosa, falta de cumplimiento en lo

pactado con la propietaria y no haber solicitado la respectiva licencia ambiental para la construcción de la obra. SÍNTESIS DE LA INVESTIGACIÓN Mediante auto de 4 de agosto de 1998, la Procuradora Regional de Cundinamarca, dispuso la Apertura de Investigación disciplinaria contra el Señor JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, en calidad de Alcalde Municipal de Ubalá (C), y le formuló auto de cargos el 26 de enero de 1999 (folio 86) en el cual se le endilgó como presuntamente irregular la siguiente conducta: “No observar el procedimiento administrativo correspondiente a la expropiación, el cual realizó mediante un acta de compromiso que no fue encontrada, pero si conocida por todos. "No solicitar licencia ambiental o estudios ambientales, correspondientes a la posible afectación que se pudiera presentar a raíz de la construcción de la carretera a la Playa, que efectivamente perjudicó la vivienda de la Señora BLANCA NIEVES VACCA MARTÍNEZ." "El escrito, obrante a folio 13 y 14 no nos da la certeza de la respuesta al derecho de petición elevado por la quejosa el 26 de abril de 1997, no se vislumbra en él, el hecho de haber sido recibido por la Señora BLANCA NIEVES, documento que si fue contestado no se hizo dentro del término, puesto que en el escrito de queja presentado el 26 de mayo de 1997, manifiesta que no ha recibido respuesta alguna habiendo transcurrido 30 días exactamente."

Como normas presuntamente infringidas se le citaron al implicado las siguientes: Constitución Política, artículos 60, 23 y 315 numeral 10 Decreto 01 artículo 60 Ley 90 de 1989, artículo 10 literales a) y j) Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1), artículo 41 numeral 7 y la falta se calificó provisionalmente como grave, por la jerarquía, mando y función cumplida por el funcionario. DESCARGOS JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, presentó escrito de descargos el 20 de abril de 1999, en el que expresó que cuatro servidores públicos en ejercicio de sus funciones y en desenvolvimiento del plan de desarrollo municipal y de las políticas de la administración municipal suscribieron un acta en esa residencia con el propietario del inmueble y sus dos hijos, entre quienes se encuentra hoy la quejosa. Resalta que la queja no está firmada por todos los propietarios del inmueble, lo cual le lleva a pensar que ellos si están conformes con la conciliación y con el cumplimiento de lo pactado y de lo realizado. Solicitó la práctica de varias pruebas para demostrar que no fue un acto unilateral, arbitrario, a escondidas, ni mucho menos un abuso de función pública. En cuanto a lo que se dice que la obra no tenia el correspondiente permiso de CORPOGUAVIO, manifestó que por no tener un impacto regl0nal no lo requería, por lo cual solicitó que se requiriera a CORPOGUAVIO para que informara en que casos requieren los municipios permisos o autorizaciones para esta clase de obras. Recordó que CORPOGUAVIO fue creada legalmente en 1994 y su funcionamiento data de mediados de 1995.

En cuanto a que se han presentado derrumbes por no haber hecho estudios de suelos, manifestó que ello se debe a que la población está inmersa en plena cordillera oriental que hace parte de la formación geológica más inestable de la región y que comparte las fallas y deterioros propios de la naturaleza. Alegó que como alcalde solo tenia que cumplir los mandatos de concejo porque fue una decisión de esa corporación y no podía desobedecer las órdenes del cabildo local. En cuanto a la violación del derecho de petición manifestó que a él los términos no le comenzaban a correr sino desde el momento que el oficio le llegara y tuviera conocimiento de él, pero que lo cierto y probado es que efectivamente se dio respuesta el 17 de mayo mediante oficio 0104-97, esto es, dentro de los términos de ley, tal como lo reconoce el numeral 2 del auto de pruebas. Con respecto a este punto manifestó además que el Derecho de Petición no reunía los requisitos del artículo 50 del CCA. Sostuvo que no es cierto que no observara el procedimiento administrativo correspondiente para la expropiación ya que en este caso por haber existido conciliación no era necesaria esa figura jurídica y citó para respaldar su dicho los artículos 9 y 11 de la Ley 9 de 1989. Citó también los artículos 12 y 13 de la misma ley, este último relacionado con el procedimiento alterno cuando no hay expropiación y en este caso no la habla por cuanto no se daban los requisitos del artículo 20 de la Ley 9 de 1989. Agregó que la quejosa no puede acusarlo de incumplimiento a lo pactado, ni

tampoco la Procuraduría cuando no conoce el acta de conciliación, fls. 103 a 108. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría Regional de Cundinamarca, después de analizar el acervo probatorio y la figura jurídica de la expropiación, concluyó que en el presente caso no se trató de una expropiación sino de un convenio celebrado entre la administración municipal y la familia VACCA. La vivienda de esa familia constituía un obstáculo en el anhelo de la comunidad, de ampliar la vía peatonal que existía y el logro de una carretera que pudiera servir de acceso en condiciones normales. Después de varios intentos de la Administración Municipal para convencer de un arreglo a la familia VACCA, éste finalmente se obtuvo a través del Alcalde JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, el 20 de enero de 1995, quien fue acompañado en este propósito por el Jefe de Planeación Municipal, el Personero Municipal y algunos concejales. En el acuerdo firmado con la familia VACCA, ésta se comprometía a aceptar que la vía pasara por un lado de su casa de habitación, a cambio de recibir otra casa en obra negra que le entregaría el municipio en el sitio que eligiera la familia, con puertas y ventanas que las sacarían de la primera. Encontró demostrado el aquo que existió un acta en donde quedó estipulado lo convenido, pero el documento no se encontró pues no apareció en los archivos de la Alcaldía ni tampoco fue aportada por la quejosa, de tal manera que los demás términos del convenio no se pudieron establecer en la investigación.

Hizo alusión el fallador de primera instancia que como quiera que el presunto incumplimiento de lo convenido en el acta se diera durante la administración del alcalde investigado y no durante la firma del acta, no puede predicarse la prescripción al haber continuidad en el tiempo. Lo anterior porque aún en la fecha que se recaudaron las declaraciones de los señores ROMERO CLAVIJO y DANILO LESMES (septiembre de 1999) los señores VACCA, aún se oponían a que la carretera pasara por sus predios. Afirmó la Regional de Cundinamarca que la carretera no pasa por donde se tenía proyectada y que la nueva residencia se encuentra en obra negra, no habitable como certificó el Asesor de la Oficina de Planeación Municipal de Ubalá, Ingeniero

ÁLVARO JOSUÉ BERMÚDEZ.

No encontró demostrada la Regional la relación directa entre la falta de la licencia ambiental para adelantar la adecuación de la carretera pues no se trató de construcción y los presuntos daños que sufrió la vivienda. Las afirmaciones del Personero Municipal de Ubalá obrantes a folios 57 y 58 fueron tenidas como no probadas y consideradas como correspondientes al terreno puramente especulativo. Tampoco encontró vulnerado el fallador de primera instancia el derecho de petición pues este fue respondido dentro del término legal, en el sentido de que el acta suscrita no había sido localizada y que ese extravío del documento no sería óbice para continuar con los trabajos en la nueva casa de habitación, compromiso que había adquirido el municipio (fls. 237 a 248).

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN

La Señora BLANCA NIEVES VACCA, presentó en escrito de octubre 19 de 2000 recurso de apelación en el cual manifestó que es falta de responsabilidad de un funcionario público hacer perdidiza un acta de compromiso suscrita por ella su señora madre su hermano, el Señor Personero Municipal, el Presidente del Concejo, el ingeniero de Planeación y el Alcalde acusado y no haber extendido las copias de la misma a los interesados. Agregó que no es cierto que su madre y su hermano estén conformes con la conciliación sino que por estar inhabilitada aquella y en asocio con su hermano han autorizado a la impugnante para los represente en ese conflicto. Alegó la Señora VACCA, que no se puede escudar el investigado en que el escrito no llevaba dirección pues él tenia conocimiento de donde quedaba la vivienda y solicitó a la Procuraduría que pida a la investigada copia de la respuesta dada al derecho de petición así como la recuperación del acta de compromiso. Sostuvo que le asiste razón al Alcalde investigado cuando afirma que no se trató de una expropiación sino de un convenio y consignó las condiciones que no se han cumplido. 1.- La Alcaldía se comprometía a reubicar la casa de habitación en el sitio señalado por la familia VACCA, este inmueble se construyó en bloque de escoria con las especificaciones acordadas las cuales eran una casa de habitación en obra negra con dos habitaciones, una cocina, un baño y el piso en cemento, obra que quedó inconclusa por parte de la Administración Municipal ya que falta en cementar la

cocina, el corredor, colocación de letrina, baño que fue recibido por la familia y no instalado en su sitio como se había pactado, con sus correspondientes instalaciones en PVC de ducha y acometidas de agua, así como la cocina que no construyó, el mesón acordado en cemento en obra negra con correspondiente lavaplatos e instalaciones hidráulicas, y que se limitó a enviarles un lavaplatos en aluminio. Manifestó que el Señor MARTÍN GONZÁLEZ, obró de mala fe al no haber compulsado copia del acta de compromiso cuando el ha manifestado tanto a la Delegada como a la Señora VACCA, la entrega de ella. Acusó al investigado de haber mentido a la procuraduría diciendo que el acta ha sido ocultada por la quejosa y que el ente fiscalizador no puede elevarle cargos cuando no conoce el acta y que es él quien la está ocultando y haciéndola perdidiza. Sostuvo que el Señor MARTÍN GONZÁLEZ no cumplió con lo pactado en cuanto al servicio de luz eléctrica por cuanto como lo manifestó él mismo era solo correr un poste, obra que su administración dejó pendiente e inconclusa, por cuanto a la fecha nunca llegó a los 300 metros de cable, ni el poste inmunizado al lugar de la vivienda construida como para que la familia hubiese procedido a contratar la acometida e instalaciones eléctricas internas a la nueva vivienda. Afirmó que el acusado finalmente dice la verdad cuando manifestó que lo del ariete y el tanque está pendiente, pues no se realizó.

Tachó de falsa la declaración libre y espontánea del Señor MIGUEL HERRERA URREGO, en su condición de expresidente del Consejo Municipal de ese entonces cuando habiendo asistido a la diligencia de compromiso y al haber suscrito el Acta solo se limita a manifestar que el Alcalde se comprometió a dar algunos materiales para hacer una vivienda nueva. Insistió en que era obligación de la administración municipal adelantar ante CORPOGUAVIO los estudios de impacto ambiental o licencia para construcción del carreteable para desarrollar las obras de éste, negligencia imputable al Alcalde y sus funcionarios especialmente la Oficina de Planeación Municipal. Afirmó que en diligencia practicada por la Personería Municipal también hubo acuerdos de procurar la instalación del ariete y de la manguera para suplir agua no del yacimiento que desapareció con la carretera sino de otros de donde se traería el agua para la vivienda en mención. Hizo referencia al oficio donde el Presidente del Concejo Municipal informa que no se encontró constancia de expropiación, lo cual es cierto pues lo acordado fue otra cosa, pero que no obedece a la verdad lo manifestado por el concejal cuando dice que el municipio adquirió el inmueble por el sistema de permuta en la que los propietarios entregaban un área del predio y el municipio a su vez se comprometía a reubicar la casa de habitación (fl. 261). Agregó que es cierto lo manifestado por el ingeniero CHERSES NEVARDO LEÓN CORREAL, quien para la época de la administración MARTÍN GONZÁLEZ, era funcionario municipal. Que durante cinco años la familia VACCA ha esperado la

realización de las obras acordadas hasta el punto de arrancar las puertas y ventanas para ser colocadas en la otra vivienda, pero el incumplimiento del alcalde investigado los tiene viviendo a la intemperie. Además que es cierto lo afirmado por el alcalde de que se hizo un acta firmada por los presentes, que no recuerda bien pero fue llevada a la Alcaldía para sacar copias para entregar las a los interesados, pero aduce la quejosa que este hecho nunca se cumplió, esto es la entrega de las copias. Manifestó que el Señor NÉSTOR NOHEMÍ ROMERO CLAVIJO nunca participó en la diligencia de compromiso y que no es posible que se obligue a una familia a ocupar un bien inmueble inconcluso sin los servicios públicos de agua y electricidad y sin haberse efectuado los trabajos pactados con una Administración que los engañó. Expresó además que LESMES CABALLERO no participó en ninguna diligencia con la alcaldía y que tal vez tuvo conocimiento del acto realizado, por su amigo el alcalde Martín y que esa declaración ante la Procuraduría con falsedad la pondrá en conocimiento de la justicia penal. Afirmó que es totalmente falso y calumnioso que la familia se haya opuesto al convenio con el burgomaestre sino que por el contrario lo suscribieron pero ello refundió irresponsablemente, existen declaraciones que desvirtúan lo afirmado por el ex alcalde (fl. 263). Tachó de falsa la afirmación del investigado de que conoció el derecho de petición el 29 de ese mes y año y que procedió a responderlo el 17 de mayo del mismo año. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA De las pruebas existentes en el plenario es procedente concluir que el ex alcalde de

Ubalá con el ánimo de ejecutar la ampliación de la vía, suscribió un convenio con los propietarios de un inmueble ubicado en la Inspección La Playa, jurisdicción de Ubalá (C). Todos los declarantes coinciden en que se firmó un acta de conciliación a fin de que la familia VACCA, propietaria del predio cediera una casa de habitación para ser demolida, porque se encontraba en mal estado y sufriría deterioro al pasar la carretera por detrás de ella. El acta se suscribió el 20 de enero de 1995 y en ella la administración municipal representada por su alcalde, se comprometió como representante de la Administración Municipal a construir una vivienda en obra negra con los servicios básicos de agua y energía eléctrica en terrenos aledaños, de propiedad de la familia VACCA. De las pruebas practicadas y de los memoriales presentados por quejosa e investigados se desprende que el documento suscrito por el alcalde y otros funcionarios de la administración con la familia VACCA, desapareció, pues ni aquellos ni éstos pudieron aportar copia del documento a la presente investigación. Varios de los testigos a quienes se les llamó a declarar aceptaron la preexistencia del documento, así mismo el burgomaestre investigado, entonces lo único que quedaría pendiente de probar sería el contenido del documento y que parte de ese contenido dejó de cumplirse por parte de la administración en cabeza del alcalde MARTÍN. Curiosamente en el presente caso tampoco se puede acudir a existencia de otras copias, porque ninguno de los testigos del compromiso parece tenerla ni siquiera el

señor Personero Municipal, quien también estuvo presente el día que se suscribió el acta. En cuanto al contenido sustancial del documento que es lo que para el presente caso nos interesa, lo único que se encuentra demostrado por los testimonios recibidos por la Procuraduría Regional de Cundinamarca es que el compromiso de la familia era mudarse de la casa que amenaza ruina, para la construida por la Administración Municipal de Ubalá, pero ésta debía ser apta para vivir en ella y lo que se desprende del análisis efectuado a las declaraciones existentes, es que el alcalde se retiró de la administración y no cumplió en forma total el compromiso adquirido con la familia VACCA. En la versión libre rendida por el investigado y obrante a folio 26, él manifestó con respecto al servicio de electricidad que solo era correr el poste, lo cual indica que a la fecha de esa diligencia, esto es 19 de enero de 1998 no se había hecho lo necesario para que la vivienda gozara de ese servicio y ya se trataba de otra administración. Lo anterior se encuentra corroborado en la declaración rendida por el Señor GHERSES NEVARDO LEON CORREAL, quien afirmó: "El permiso fue dado, con el compromiso de que se le trasladara la casa a un sitio escogido por ella; lo cual se hizo faltando únicamente la acometida de la luz y el agua". También es muy diciente la afirmación que hizo el Asesor de la Oficina de Planeación de Ubalá en oficio de mayo 4 de 2000, por medio del cual le respondió a la abogada de la Regional de Cundinamarca que tenia a su cargo el expediente:

"Respecto al estado actual del inmueble le informo que la carretera no pasa por donde se tenia proyectada, según visita realizada y por información suministrada por la Señora BLANCA NIEVES VACCA, sino que su construcción está por la parte superior de la casa de habitación de la mencionada Señora, por un permiso provisional de 20 días. " ..."También le informo que iniciaron la construcción de una vivienda en contraprestación por el permiso dado para construcción de dicha vía, vivienda que se encuentra en obra negra, no habitable" (fl. 231). Se encuentra probado a criterio de esta Delegada que hubo un incumplimiento por parte del alcalde al compromiso contraído con la familia VACCA, pues aunque no exista el documento suscrito por ellos, esto no es óbice para negarlo, ni tampoco, lo que es más importante, su contenido. El Despacho advierte diferentes indicios que demuestran la culpabilidad del investigado en las presentes diligencias, como lo es que no haya respondido por el documento original ni por las copias del acta de conciliación suscrita con la familia VACCA, demostrando esto de entrada, negligencia del funcionario en lo pactado con esa familia. Además de lo anterior, se observa que durante el tiempo de su administración no se ocupó de que la casa construida en obra negra tuviera los servicios básicos para ser habitable. A este respecto cabe señalar que no es necesario tener a la vista el documento suscrito, para deducir que la familia VACCA, ni ninguna otra aceptarían dejar una vivienda en la que se tienen los servicios básicos por otra que no los tenga,

por nueva que ésta fuera. Si bien es cierto el bienestar de la comunidad prima sobre el particular, no puede olvidarse que nuestra Constitución Política en su articulo 51 expresa que todos los colombianos tienen derecho, a vivienda digna y si no había presupuesto para comprometer al municipio con la familia afectada, no ha debido efectuarse tal compromiso pues esa falta de previsión trajo como consecuencia el incumplimiento parcial del acta de conciliación por parte del alcalde investigado. Por las razones anotadas considera este Despacho que si existió tal incumplimiento al acta de conciliación celebrada con la familia VACCA con culpa por negligencia y por ello se le sancionará. En cuanto a las otras dos conductas señaladas al Señor JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, no las encuentra probadas la Delegada, ya que no existe soporte probatorio que permita deducir que el burgomaestre estaba obligado a solicitar el permiso ambiental en el presente caso. De otra parte tampoco se encuentra Plenamente demostrado que hubiera vulnerado el derecho de petición de quejosa, pues no se conoce la fecha real de recibo del oficio por parte del alcalde investigado. Si bien la quejosa sostiene que no se le respondió, por cuanto no aparece su firma en la copia del oficio de respuesta, no se considera ello prueba suficiente para sancionar al Señor ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ por esa conducta y se inclina esta instancia por el beneficio de la duda con respecto a ella. En cuanto a la obligación del burgomaestre de solicitar permiso ambiental, tampoco obran en el expediente pruebas fehacientes de que ello debió hacerse, por tanto por

esta conducta tampoco se le sancionará. En mérito de lo expuesto, el PROCURADOR DELEGADO PRIMERO PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, RESUELVE PRIMERO: Revocar la decisión contenida en la Resolución No. 101 del 4 de julio de 2000, mediante la cual, la Procuradora Regional de Cundinamarca absolvió al Señor JORGE ALBERTO MARTÍN GONZÁLEZ, identificado con la CC No. 3.032.640 de Gachetá, en su calidad de Alcalde Municipal de Ubalá (Cundinamarca), para la época de los hechos y sancionar lo con amonestación escrita con anotación en la hoja de vida, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notificar de acuerdo a los preceptos legales esta decisión al disciplinado, haciéndole saber que contra ella no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, la Procuraduría de origen remitirá copia de los fallos de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegado Exp. No. 025-3405-97. NITF