PGN - DERECHO AL DEBIDO PROCESO Implicaciones según la corte constitucional

Procurador General DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Debe estar el abogado presente para que no se vulnere el derecho/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Implicaciones según la Corte Constitucional Si bien la presencia de un abogado puede brindar mayores y mejores garantías a la defensa de una persona que concurre a un proceso jurisdiccional, su ausencia no implica per se que el ejercicio del derecho de defensa no pueda realizarse, o que se afecte su núcleo esencial. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-037 de 2006, al revisar la exequibilidad del artículo 3º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, relativo al derecho de defensa y a su alcance COMPETENCIA-De la Procuraduría General de la Nación Dado que la competencia de intervención de la Procuraduría General de la Nación se basa en la propia Carta, no hace falta que la ley la reitere o reconozca. En razón del principio de supremacía de la Constitución es evidente que la Procuraduría General de la Nación puede actuar en todos los procesos judiciales y administrativos, y que debe hacerlo cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales. Del mero hecho de que la norma legal en comento no aluda a la intervención de la Procuraduría General de la Nación, no puede llegarse a la conclusión que se plantea en la demanda. Otra sería la situación si la norma legal limitara o restringiera el alcance de la competencia constitucional aludida, pues en tal evento, habría necesidad de declarar su inexequibilidad, en razón del principio de supremacía de la Constitución. Así lo reconoce

la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, por medio de la cual declaró inexequible el inciso 2 del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, que limitaba la competencia de intervención de la Procuraduría General de la Nación en los trámites conciliatorios en materia contencioso administrativa Procurador General Concepto 5437 Bogotá, D.C., septiembre 21 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 126 y 135 de la Ley 1438 de 2011, “por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: KARINA VENCE PELAEZ.

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ.

Expediente D-9132. Concepto 5437 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de su ciudadanía, presentó Karina Vence Peláez contra los artículos 126 y 135 de la Ley 1438 de 2011, cuyo texto, con lo demandado en negritas, es el siguiente: LEY 1438 DE 2011 (enero 19) Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”. Modificar el parágrafo 2o del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: 2 Procurador General Concepto 5437 “La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. Dentro de los diez días siguientes a la solicitud se dictará fallo, el cual se notificará

por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento. Dentro de los tres días siguientes a la notificación, el fallo podrá ser impugnado. En el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalecerá la informalidad”. (…) ARTÍCULO 135. COMPETENCIA DE CONCILIACIÓN. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora de oficio o a petición de parte en los conflictos que surjan entre el administrador del Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de servicios, las compañías aseguradoras del SOAT y entidades territoriales.

1. Planteamientos de la demanda.

La demandante aduce que los artículos 126 y 135 de la Ley 1438 de 2011 vulneran el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 29, 113, 116 y 277 de la Constitución Política. Aduce, con apoyo en varias sentencias de la Corte, que el derecho al debido proceso, “no solo implica la inobservancia de las ritualidades propias de cada juicio sino además, a tener acceso a una defensa técnica para el debido ejercicio del derecho de contradicción y defensa en sus distintas modalidades a la aportación y contradicción de pruebas, a ser juzgado por el juez natural, que además debe ser imparcial y autónomo y sin prevenciones”. En este contexto, cuestiona el que se atribuya a la Superintendencia Nacional de Salud competencia para resolver litigios cuyo conocimiento debe corresponder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3 Procurador General Concepto 5437

Del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 censura que permita a la persona actuar sin apoderado, lo cual “propicia que el Estado ejerza la posición dominante frente al particular…”. Del artículo 135 ibídem reprocha que, al asignar a la Superintendencia Nacional de Salud competencia para adelantar la conciliación prejudicial se pone en riesgo los recursos del sistema general de seguridad social en salud, ya que se omite prever que los correspondientes acuerdos deben someterse a revisión y aprobación judicial. Además, se censura que ambos artículos excluyen la intervención del Ministerio Público en estos trámites.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, al prever que no se requiere de abogado para intervenir en los procesos jurisdiccionales que se adelantan ante la Superintendencia Nacional de Salud, vulnera el derecho a un debido proceso; si el artículo 135 ibídem, al excluir a la Procuraduría General de la Nación de estos procesos vulnera sus competencias constitucionales; y si, este mismo artículo, al omitir regular la existencia de un control judicial posterior a la conciliación, que la revise y la apruebe, es contrario a la Carta.

3. Análisis jurídico.

El legislador goza de un amplio margen de configuración para regular los procedimientos jurisdiccionales, como el que se adelanta ante la Superintendencia Nacional de Salud. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 229 Superior, el legislador tiene competencia para establecer excepciones a la regla de que las actuaciones en este tipo de procesos deben realizarse por medio de un abogado. Así lo advierte la Corte en la Sentencia C-228 de

2002, al decir: El legislador, dentro de la libertad de configuración que le otorga el artículo 229, puede definir cuándo la participación en un proceso judicial requiere de 4 Procurador General Concepto 5437 la asistencia de un abogado y cuándo los derechos sustanciales de los intervinientes en un proceso particular están mejor protegidos si existe tanto una defensa técnica como una defensa material. Si bien la presencia de un abogado puede brindar mayores y mejores garantías a la defensa de una persona que concurre a un proceso jurisdiccional, su ausencia no implica per se que el ejercicio del derecho de defensa no pueda realizarse, o que se afecte su núcleo esencial. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-037 de 2006, al revisar la exequibilidad del artículo 3º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, relativo al derecho de defensa y a su alcance, al precisar: Así, pues, toda persona acusada ya sea ante las instancias administrativas o ante las judiciales, tiene el derecho a defenderse. El artículo 29 superior agrega que quien sea sindicado, tiene derecho a ser asistido por “un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”. Esta disposición debe, asimismo, complementarse con el artículo 229 superior que remite a la ley la responsabilidad de definir los casos en que se puede acceder a la administración de justicia sin la representación de abogado. Lo anterior se conoce, particularmente para efectos del procedimiento penal, como la defensa técnica a que tiene derecho el sindicado, la cual, por la trascendencia del cargo, debe ser encargada a

una persona versada en derecho, con suficientes conocimientos de orden técnico y, sobretodo, con una amplia capacidad humana que permita al interesado confiar los asuntos más personales e íntimos relacionados con el caso sobre el cual se le ha prestado asistencia. Con lo anterior, esta Corporación quiere significar que la defensa técnica, ya sea pública (Art. 282-4 C.P.) o privada, implica un compromiso serio y responsable del profesional del derecho, el cual no puede limitarse a los aspectos meramente procesales o de trámite, sino que requiere implementar todas aquellas medidas y gestiones necesarias para garantizar que el sindicado ha tenido en su representante alguien apto para demostrar jurídicamente, si es el caso, su inocencia. De la circunstancia de que la norma demandada no exija al interesado comparecer al proceso jurisdiccional por medio de apoderado, no se sigue que lo prohíba. Lo que hace la ley es dejar en manos del interesado la decisión de acudir al proceso con apoderado o sin él, de acuerdo a una valoración razonable y juiciosa de sus propios intereses. La lectura que se hace en la demanda del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, en el sentido de que excluye o limita la participación de la 5 Procurador General Concepto 5437 Procuraduría General de la Nación dentro del trámite conciliatorio que adelanta la Superintendencia y, por tanto, vulnera las competencias constitucionales reconocidas en el artículo 277.7 Superior, es desafortunada. Y lo es, porque dicha inteligencia de la norma es inadmisible, ya que la competencia de intervención conferida por la Carta a la Procuraduría General de la Nación es muy amplia, en la medida en

que incluye intervenir en todos los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. Dado que la competencia de intervención de la Procuraduría General de la Nación se basa en la propia Carta, no hace falta que la ley la reitere o reconozca. En razón del principio de supremacía de la Constitución es evidente que la Procuraduría General de la Nación puede actuar en todos los procesos judiciales y administrativos, y que debe hacerlo cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales. Del mero hecho de que la norma legal en comento no aluda a la intervención de la Procuraduría General de la Nación, no puede llegarse a la conclusión que se plantea en la demanda. Otra sería la situación si la norma legal limitara o restringiera el alcance de la competencia constitucional aludida, pues en tal evento, habría necesidad de declarar su inexequibilidad, en razón del principio de supremacía de la Constitución. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, por medio de la cual declaró inexequible el inciso 2 del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, que limitaba la competencia de intervención de la Procuraduría General de la Nación en los trámites conciliatorios en materia contencioso administrativa. Dijo la Corte: Con base en lo anterior, la Corte considera que el inciso 2º del artículo 13 del proyecto vulnera los artículos 228 y 277-7 de la Constitución, en la

6 Procurador General Concepto 5437 medida en que pretende reducir a simples eventualidades el control judicial de conciliaciones en materia contencioso administrativa, permitiendo una suerte de escogencia casual y sin ningún tipo de parámetros objetivos defendidos por el Legislador. Por último, la demandante plantea un cargo de omisión legislativa relativa, al considerar que el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011 deja sin regular, “…en las conciliaciones prejudiciales que se adelantan ante la Superintendencia Nacional de Salud [que] estas no tienen el consecuente control por parte del juez administrativo, como si se exige tal presupuesto en relación con las conciliaciones prejudiciales que se surten ante la Procuraduría General de la Nación.” Pese a que se trata de un cargo razonable, es menester advertir que en su planteamiento la demanda no satisface la carga especial de argumentación requerida para sustentar la existencia de una omisión legislativa relativa. Y es que, además de los requisitos generales y de los mínimos argumentativos que se exigen a todas las demandas de inexequibilidad, para el caso de los cargos de omisión legislativa relativa existen unos requisitos especiales, los cuales la Corte se da a la tarea de precisar en la Sentencia C-881 de 2011, así: La jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para que se configure el cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, precisando que deben cumplirse cinco exigencias a saber: (a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias

jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por 7 Procurador General Concepto 5437 consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.

5. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, en lo relacionado con la expresión “No será necesario actuar por medio de apoderado”, por los cargos analizados; y que se INHIBA de pronunciarse de fondo sobre los demás cargos planteados contra los artículo 126 y 135 ibídem, por ineptitud sustancial de la

demanda. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/DFYM

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