PGN - DERECHO AL DEBIDO PROCESO Vulneración

PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-El legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en lo que se refiere al diseño. PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Limitaciones al legislador El legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en lo que se refiere al diseño de los procedimientos judiciales y administrativos. No obstante, dicha facultad no es absoluta, puesto que está limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, por cuanto las mismas deben estar en consonancia con las garantías constitucionales, de manera que permitan la realización material de los derechos sustanciales. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Limites según jurisprudencia de la Corte Constitucional DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Vulneración En el caso en estudio afirma el actor que el parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, al contemplar la posibilidad de adecuar el trámite de un proceso de responsabilidad fiscal al procedimiento verbal, vulnera el derecho de toda persona a ser juzgada conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, como parte del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior. Al respecto es preciso señalar que la norma cuestionada forma parte de la Ley 1474 de 2011, expedida con el fin de fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública y, más concretamente, integra el Capítulo VIII de dicho ordenamiento, que contiene las medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción, entre las cuales se encuentra el

procedimiento verbal de responsabilidad fiscal. PROCEDIMIENTO VERBAL-Se tramitan los procesos de responsabilidad fiscal El artículo 97 ibídem establece que el proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000. A procedimiento verbal se le aplicarán las normas generales de responsabilidad fiscal contenidas en la Ley 610 de 2000 y en especial las disposiciones de la Ley 1474 de 2011. El parágrafo 3º, acusado, establece respecto de las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente ley, que los órganos de control fiscal competentes podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, profiriendo auto de apertura e imputación si se dan los presupuestos señalados en el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011. De igual manera, prescribe que en los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de dicha ley, los órganos de control fiscal competentes, de acuerdo con su capacidad operativa, podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de la formulación del auto de imputación, evento en el cual así se indicará en tal acto administrativo, se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal.

Concepto No. 5537 PROCEDIMIENTO VERBAL-Finalidad Lo que se busca al aplicar el procedimiento verbal es la realización de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, esto es, lograr un proceso sin dilaciones injustificadas, lo que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional. Es necesario tener en cuenta que lo que se adecúa al procedimiento verbal son actuaciones que se están iniciando, tales como las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación, por lo tanto, el cambio de reglas procesales no afecta el el principio de legalidad del procedimiento aplicable. Por otra parte, el proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. PROCEDIMIENTO VERBAL-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional/ PROCEDIMIENTO VERBAL-Según jurisprudencia del Consejo de Estado 2 Concepto No. 5537 Bogotá, D.C., marzo 5 de 2013 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 97, parágrafo 3 y 118 de la Ley 1474 de 2011.

Demandante: JESÚS ANTONIO MARÍN RAMÍREZ.

Magistrado Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Expediente No. D-9466 Concepto No. 5537

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano JESÚS ANTONIO MARÍN RAMÍREZ, contra los artículos 97, parágrafo 3 y 118 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto se resalta a continuación, con lo demandado en negritas.

LEY 1474 DE 2011

(julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 97. PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000. El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la

presente ley. PARÁGRAFO 1o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. El proceso verbal que se crea por esta ley se aplicará en el siguiente orden:

1. El proceso será aplicable al nivel central de la Contraloría General de la República y a la Auditoría General de la República a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.

3 Concepto No. 5537

2. A partir del 1o de enero de 2012 el proceso será aplicable a las Gerencias Departamentales de la Contraloría General y a las Contralorías Territoriales.

PARÁGRAFO 2o. Con el fin de tramitar de manera adecuada el proceso verbal de responsabilidad fiscal, los órganos de control podrán redistribuir las funciones en las dependencias o grupos de trabajo existentes, de acuerdo con la organización y funcionamiento de la entidad. PARÁGRAFO 3o. En las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, profiriendo auto de apertura e imputación si se dan los presupuestos señalados en este artículo. En los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes, de acuerdo con su capacidad operativa, podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de la formulación del auto de imputación, evento en el cual así se indicará en este acto administrativo, se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal. En los demás casos, tanto las indagaciones preliminares

como los procesos de responsabilidad fiscal se continuarán adelantando hasta su terminación de conformidad con la Ley 610 de 2000. (…) ARTÍCULO 118. DETERMINACIÓN DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al

acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos; e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales. 4 Concepto No. 5537

1. Planteamientos de la demanda En opinión del demandante, las disposiciones acusadas vulneran los artículos 29, 83 y 248 de la Carta Política, por las siguientes razones: 1.1. El parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, al contemplar la posibilidad de adecuar el trámite de un proceso de responsabilidad fiscal al procedimiento verbal, vulnera el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) concretamente, el principio de legalidad, que garantiza el derecho de toda persona a ser juzgada con forme a leyes prexistentes al acto que se le imputa. 1.2. El artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, desconoce la presunción de inocencia, que hace parte del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), así como la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 superior, al presumir el dolo o la culpa grave del procesado a partir de su responsabilidad penal o disciplinaria, pues se trata de responsabilidades diferentes. 1.3. El artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, vulnera el artículo 248 constitucional, al presumir el dolo o la culpa grave por el simple traslado procesal de una sentencia penal o de una decisión disciplinaria al proceso fiscal, pues dichos fallos solo producen efectos en el campo penal y disciplinario. En sentir del actor, para establecer la

responsabilidad fiscal de una persona, es preciso demostrar en el proceso fiscal respectivo que actuó con culpa o dolo.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar: 2.1. Si el parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, al contemplar la posibilidad de adecuar el trámite de un proceso de responsabilidad fiscal al procedimiento verbal, vulnera el derecho de toda persona a ser juzgada conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, como parte del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior. 2.3. Si el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, al presumir que el gestor fiscal ha obrado con dolo o con culpa grave cuando se dan las circunstancias descritas en dicha norma, desconoce la presunción de inocencia, que hace parte del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la presunción de buena fe

(art. 83 C.P.), así como el artículo 248 superior, según el cual solo tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva. Sobre el particular el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Análisis de constitucionalidad

5 Concepto No. 5537 3.1. Para resolver el primer problema jurídico planteado, es preciso tener en cuenta que de conformidad con los numerales 1º y 2º del artículo 150 C.P., el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en lo que se refiere al diseño de los procedimientos judiciales y administrativos. No

obstante, dicha facultad no es absoluta, puesto que está limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, por cuanto las mismas deben estar en consonancia con las garantías constitucionales, de manera que permitan la realización material de los derechos sustanciales. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-124-11, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, manifestó lo siguiente:

8. Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha previsto que (i) el legislador tiene una amplia facultad para regular los procedimientos judiciales, en tanto así lo establece la cláusula general de competencia para la producción normativa (Art. 150-1 C.P.) y, a su vez, la Carta Política no prevé una fórmula particular de proceso;

(ii) existen, empero, limitaciones al ejercicio de dicha potestad, derivadas de los fines constitucionales de la administración de justicia, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y la vigencia de los derechos fundamentales de las partes, en especial el debido proceso; y (iii) es factible que los distintos derechos que debe garantizar la regulación de los procedimientos judiciales entren en tensión, como sucede con el derecho de contradicción y defensa frente a la necesidad de contar con procesos sin dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha considerado admisible disponer normas que si bien prima facie circunscriben o limitan las oportunidades de defensa, no hacen nugatorias tales garantías. En el caso en estudio afirma el actor que el parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011, al contemplar la posibilidad de adecuar el trámite de un

proceso de responsabilidad fiscal al procedimiento verbal, vulnera el derecho de toda persona a ser juzgada conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, como parte del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 superior. Al respecto es preciso señalar que la norma cuestionada forma parte de la Ley 1474 de 2011, expedida con el fin de fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública y, más concretamente, integra el Capítulo VIII de dicho ordenamiento, que contiene las medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción, entre las cuales se encuentra el procedimiento verbal de responsabilidad fiscal. El artículo 97 ibídem establece que el proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000. A procedimiento verbal 6 Concepto No. 5537 se le aplicarán las normas generales de responsabilidad fiscal contenidas en la Ley 610 de 2000 y en especial las disposiciones de la Ley 1474 de 2011. El parágrafo 3º, acusado, establece respecto de las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente ley, que los órganos de control fiscal competentes podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, profiriendo auto

de apertura e imputación si se dan los presupuestos señalados en el artículo 97 de la Ley 1474 de 2011. De igual manera, prescribe que en los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de dicha ley, los órganos de control fiscal competentes, de acuerdo con su capacidad operativa, podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de la formulación del auto de imputación, evento en el cual así se indicará en tal acto administrativo, se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal. Así las cosas, cabe preguntarse si la disposición acusada desconoce el derecho fundamental al debido proceso y, concretamente, el principio de legalidad del procedimiento aplicable, al permitir adecuar al procedimiento verbal las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite, así como los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de la ley 1474 de 2011. La respuesta es negativa, pues en opinión del Ministerio Público la medida dispuesta en el parágrafo demandado es razonable, si se tiene en cuenta que lo que se busca al aplicar el procedimiento verbal es la realización de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, esto es, lograr un proceso sin dilaciones injustificadas, lo que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional. Es necesario tener en cuenta que lo que se adecúa al procedimiento verbal son actuaciones que se están iniciando, tales como las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya

proferido auto de imputación, por lo tanto, el cambio de reglas procesales no afecta el el principio de legalidad del procedimiento aplicable. Por otra parte, el proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. Sobre la aplicación del procedimiento verbal en el derecho administrativo sancionador, la Corte en la sentencia C-242 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo, citó como fundamento de su decisión lo manifestado por el Procurador General de la Nación en relación con la aplicación del proceso verbal en materia disciplinaria, así: El mismo Procurador aceptó que el elemento común a todo este conjunto de faltas respecto de las cuales se aplica el procedimiento verbal era el aspecto probatorio, 7 Concepto No. 5537 esto es, que su característica principal consiste en tratarse de conductas “que no ameritan un debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia”. Esa misma lógica es la que se aplica para los casos de flagrancia y confesión. Por ese motivo no encontró la Vista Fiscal que el inciso en cuestión desconociera el artículo 13 por cuanto la distinción estaba por entero justificada desde el punto de vista constitucional. Al resolver sobre un caso de cambio de procedimiento en materia disciplinaria, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en

la sentencia del 16 de febrero de 2012, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, señaló lo siguiente: Efectivamente el procedimiento para el actor se inicio como ordinario y se ajustó luego al verbal. Veamos entonces, si esta decisión viola el debido proceso, pero primero, conforme al Código Disciplinario Único, se confrontará la procedencia del proceso verbal. Enseña el artículo 175 del C.D.U. que el proceso verbal contra los servidores públicos se aplica cuando el sujeto disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión, cuando la falta sea leve, cuando la falta sea gravísima y en todo caso, cualquiera que sea el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir el pliego de cargos. Las citadas causales contienen un denominador común relacionado con el servicio o la función, con el manejo de la hacienda pública y los recursos públicos o con la contratación estatal, cuya característica principal es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario, al momento de valorar la decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia. 3.2. Frente al cargo relacionado con el supuesto desconocimiento de la presunción de inocencia estipulado en el artículo 29 de la Constitución, de la presunción de buena fe consagrado en el artículo 83 superior, así como del

artículo 248 de la Carta Política, el Ministerio Público considera que la existencia de presunciones como las consagradas en el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 no riñe con tales disposiciones, por cuanto la presunción de dolo se fundamenta en hechos verosímiles y jurídicamente incontrovertibles, como son el haber sido condenadono simplemente acusadopenalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título. Lo mismo debe predicarse de la presunción de culpa grave, pues no hay duda que la misma es razonable y es el producto de las leyes de la lógica y de la experiencia reiterada y aceptada. Por otra parte, no puede olvidarse que lo que pretende proteger el legislador a través de dichas presunciones es el 8 Concepto No. 5537 interés general (art. 2 C.P.), vulnerado por quienes incurren en las conductas descritas en el artículo acusado, por lo tanto el establecimiento de dichas presunciones persigue un fin constitucionalmente legítimo y, no al contrario, como lo afirma el demandante. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la C-374 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, manifestó: En el caso de las presunciones de dolo y de culpa grave consagradas en las normas que se impugnan, en términos generales observa la Corte que todos los hechos en los que se fundamentan las causales respectivas se refieren a probabilidades fundadas en la experiencia, que por ser razonables o verosímiles permiten deducir la existencia del hecho presumido. Así mismo, se aprecia que dichas presunciones

persiguen una finalidades constitucionalmente valiosas, puesto que al facilitarse el ejercicio de la acción de repetición en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, se garantizan la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los artículos 97, parágrafo 3 y 118 de la Ley 1474 de 2011, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (E) GMR/MLOvalleB. 9