PGN - DERECHO AL TRABAJO Limitacion por prevalencia del ineteres general

Bogotá D.C., SELLO (8 SET.2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1105 de 2006, “Por la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Armando Colón Cárdenas.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Expediente: D-8176.

Concepto No. 5011. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauró el ciudadano ARMANDO COLÓN CÁRDENAS en contra del artículo 19, parcial, de la Ley 1105 de 2006, en los apartes que se resaltan a continuación: LEY 1105 DE 2006 (diciembre 13) Diario Oficial No. 46.481 de 13 de diciembre de 2006 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se modifica el Decreto-Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 19. El artículo 35 del Decreto-Ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 35. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador

podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes Concepto No. 5011 a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo. La entidad fiduciaria destinará el producto de los activos que les transfiera el liquidador a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo, de conformidad con las reglas de prelación de créditos previstas en la ley. Si pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación quedaren activos o dinero en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación o en uno que lo complemente. Pagados los pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional. Cumplido el plazo de la liquidacion en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea

del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto. Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.

1. Planteamientos de la demanda.

2 Concepto No. 5011 El actor considera que las expresiones acusadas vulneran los artículos 25 y 29 de la Carta, que consagran los derechos al trabajo y al debido proceso. Aduce que en el proceso de liquidación de las entidades se afecta el derecho al trabajo, al permitir que se termine la relación laboral, como consecuencia del contrato de fiducia mercantil y de constituirse un patrimonio autónomo, sin que la liquidación haya finalizado. En cuanto al debido proceso, arguye que la norma omite definir quién asume la responsabilidad de los “pasivos que se generen después de suscribirse el patrimonio autónomo y expedirse el acta final de liquidación”, y que esta omisión se repite en cuanto al procedimiento para su cobro, en desmedro de los acreedores.

2. Consideraciones generales.

La Constitución, en su artículo 150.7, atribuye al Congreso competencia para “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar

ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional”. En concordancia con lo anterior, el artículo 189.15, faculta al Presidente de la República para “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. La Ley 489 de 1998, que regula esta materia, en su artículo 52, establece que el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, previstos en el artículo 38 de la misma ley, en seis casos, a saber: (i) cuando los objetivos fijados a la entidad en su acto de creación hayan perdido su razón de ser; (ii) cuando dichos objetivos y las funciones de la entidad sean transferidos a otra u otras entidades; (iii) cuando las evaluaciones de gestión administrativa aconsejen la supresión de la entidad o la transferencia de sus funciones a otra; (iv) cuando así se concluya, luego de un examen de eficiencia y eficacia, con base en varios indicadores de gestión administrativa, de procesos, de rentabilidad y desempeño; (v) cuando exista duplicidad de objetivos o de funciones con otra u otras entidades; (vi) cuando la entidad pierda la competencia como consecuencia de la descentralización de un 3 Concepto No. 5011 servicio. El artículo en comento añade que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, debe disponer sobre la subrogación de obligaciones y derechos de la entidad suprimida o disuelta, la titularidad y destinación de los bienes o rentas, los

ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. Dentro del anterior contexto, el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, de la cual forma parte el artículo 19, acusado parcialmente, consagra el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

3. Análisis de la demanda.

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe reunir toda demanda de inexequibilidad. Entre estos requisitos, en el numeral tercero se exige señalar las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman vulneradas. Al aplicar esta norma la Corte, en Auto del 29 de julio de 1997, en el expediente D-1718, precisa que si bien es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos, y que en su trámite debe prevalecer la informalidad, para que ésta pueda ser estudiada por el juez constitucional, se debe satisfacer unos requisitos y contenidos mínimos, es decir, la demanda por medio de la cual se ejerce la acción debe ser susceptible de generar un verdadero debate constitucional. En las Sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, al decantar las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte precisa los requisitos y contenidos mínimos, o exigencias materiales que debe cumplir la demanda, al establecer que los cargos formulados en ella deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y

suficientes. La imputación que hace el actor debe ser comprensible; recaer sobre el contenido cierto de la norma acusada; mostrar de qué manera se vulnera la Carta; construir un discurso con argumentos constitucionales pertinentes y no legales o 4 Concepto No. 5011 doctrinarios, ni referidos a situaciones que sean sólo individuales; y ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma. En el presente caso, la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, porque no recae sobre el contenido cierto de la norma acusada, sino sobre una interpretación errónea de ella, que se expresa a través de argumentos vagos o imprecisos, pues no es verdad que las expresiones cuestionadas vulneren el derecho al trabajo de las personas vinculadas a las entidades en liquidación, al facultar al liquidador para celebrar contratos de fiducia mercantil para transferir activos de la liquidación, con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación. Una de las consecuencias previsibles y razonables de liquidar una entidad es la terminación de las relaciones laborales existentes entre ella y sus servidores. Esta materia no está prevista en la norma demandada, sino en el artículo 8º de la Ley 1105 de 2006, que no se demanda. En este último artículo se dispone la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable. El derecho al trabajo no es absoluto. En el caso en estudio su limitación obedece a la prevalencia del interés general, reconocida por el artículo 1º Superior, que está

comprometido en la necesidad de liquidar una entidad pública. De otra parte, el actor considera que la norma acusada incurre en omisión legislativa relativa, al no determinar quién es responsable de los pasivos que se generen después de la constitución del patrimonio autónomo, ni señalar el procedimiento para cobrar esos pasivos. Esta consideración lo lleva a sostener que la norma vulnera el derecho al debido proceso de los acreedores. 5 Concepto No. 5011 Esta imputación también carece de certeza, especificidad y suficiencia, si se tiene en cuenta que el cuestionamiento que se haga a una norma por violación del debido proceso debe proponer las razones y fundamentos de tal violación, de lo cual carece el cargo formulado por el demandante, el cual no se refiere a ese conjunto de medidas que pretenden garantizar a quienes acudan a la administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre sus derechos1. No es posible argumentar una omisión legislativa relativa, pues una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso administrativo de liquidación, permite establecer que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, mencionado en el capítulo anterior, consagra la disposición que considera omitida el actor, al establecer que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de los bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Si con la subrogación una persona sustituye a otra en una obligación, y si la ley mencionada dispone que el acto que ordena la supresión, disolución y liquidación debe señalar la persona que debe asumir el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada y el procedimiento para ello, salta a la vista que no existe la pretendida omisión legislativa relativa. La Corte no desconoce lo anterior, como se puede advertir en la Sentencia CC-735 de 2007, en la cual se precisa: El proceso administrativo de liquidación contemplado en dicha normatividad (Decreto Ley 254 de 2000, el cual fue modificado por la Ley 1105 de 2006) tiene como presupuesto la supresión o disolución de entidades públicas y tiene por objeto la enajenación de sus bienes y el pago en forma ordenada de las obligaciones a su cargo, esto último 1 Sentencia C-339 de 1996. 6 Concepto No. 5011 conforme a la prelación legal establecida en el Art. 2495 del Código Civil y las disposiciones complementarias. Su carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende todos los deudores y acreedores de aquellas, así como todos los bienes y obligaciones de las mismas. Las anteriores falencias configuran la ineptitud sustantiva de la demanda. Esta circunstancia amerita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo, como en su momento se solicitará. En el poco probable evento de que la Corte decida pronunciarse de fondo en este caso, por las mismas razones que resultan de la lectura desprevenida de la norma, el Ministerio Público le solicitará que declare la exequibilidad de las expresiones

acusadas, pues no aprecia de qué manera ésta desconoce los preceptos superiores invocados como vulnerados.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda. En el evento de que la Corte decida pronunciarse de fondo sobre dichas expresiones, el Ministerio Público le solicita declararlas EXEQUIBLES, por los aspectos aquí analizados.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. 7 Concepto No. 5011 8