PGN - DERECHO DE PETICION Conexidad e integración con los derechos a la consulta y a la in

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., noviembre 29 de 2005 Alegato No. 138 Honorables Consejeros de Estado Sección Primera Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade Ref. : Expediente No. 110010324000200400080 01

Actor : Miguel Hernando Mendoza Veloza Demandado : Ministerio del Interior y de Justicia Acción: Acción Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades Constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda.- El ciudadano MIGUEL HERNANDO MENDOZA VELOZA, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del inciso tercero del artículo 11 del Decreto 1428 de 26 de julio de 2000, “por el cual se fijan los derechos por concepto de la función registral y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República. Considera el demandante que la disposición acusada vulnera los artículos 23, 84, 189 númeral 11 y 152 literal a, de la Constitución Nacional, así como los artículos 5, 9 y 17 del decreto 01 de 1984 y el artículo 17 de la ley 57 de 1985. NORMA DEMANDADA Decreto 1428 de 26 de julio de 2000, expedido por el Presidente de la República. Artículo 11.- Certificados. Los certificados de libertad y tradición que

según la ley corresponde expedir a los Registradores de Instrumentos Públicos, causarán derechos por la suma de siete mil pesos ($7.000) cada uno. Las certificaciones que según la ley corresponde expedir a los Registradores de Instrumentos Públicos para adelantar procesos de pertenencia o de adjudicación de bienes baldíos ante el Incora, y los contentivos de ampliación a la tradición de un inmueble por un lapso superior a los veinte años, causarán derechos por la suma de quince mil pesos ($15.000) cada uno. Las constancias que requieran los particulares para obtener el número de matrícula inmobiliaria con base en el nombre del propietario, el número de identificación o dirección del inmueble, cuyos datos reposen en los archivos de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos causarán derechos regístrales por la suma de quinientos pesos ($500) por cada inmueble o persona que comprenda la consulta. (Se destaca el texto demandado). Este servicio se prestará de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida la Superintendencia de Notariado y Registro. El actor desarrolla el concepto de violación en los siguientes términos: 1.1El acceso a la información que poseen las entidades públicas y al que tienen derecho todos los habitantes del territorio nacional, se materializa a través del derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional. 1.2.- Salvo el caso de la petición para obtener copias de documentos, ninguna de las normas que se refieren al derecho fundamental de petición, faculta a la autoridad para exigir el pago de suma alguna, como contraprestación para

resolver las solicitudes ciudadanas. 1.3.- Cualquier cobro de la autoridad estatal para suministrar la información que repose en sus archivos es inconstitucional. 1.4.- Constituye un abuso de la potestad reglamentaria que el ejecutivo incorpore el derecho de petición en un decreto expedido con base en el numeral 11 del canon 189 de la Constitución Política, para decirle a los ciudadanos, que en adelante tienen que pagar por ejercer consultas a las autoridades. Esa manera de legislar es una invasión a la competencia del legislativo que ni siquiera se admite en los estados de excepción. 1.5.- La información manejada por las oficinas de registro es la única fuente oficial actualizada sobre la situación jurídica de la propiedad inmobiliaria, pero además, esa información es el resultado de todos los actos regístrales que los ciudadanos hacen día a día, por los cuales han pagado unos derechos a la Superintendencia de Notariado y Registro. 1.6.- Las personas que por cualquier circunstancia no sepan la matrícula inmobiliaria y necesiten obtener el certificado de tradición y libertad, deben acudir en derecho de petición verbal al funcionario encargado y pagar por tener acceso a esa información. 1.7.- Por último, sostiene el actor que la nulidad se percibe de bulto, si se tiene en cuenta que el derecho de petición para consultar información, que se regula en el decreto 1428 de 2000, no se aviene con el título, ni con la finalidad del mismo, que es: “fijar las tarifas de derechos por concepto del registro de instrumentos públicos”, pues como se ha visto, no se registra ningún acto

cuando solamente se pregunta por información sobre matrícula inmobiliaria. 2.- Contestación de la demanda.- 2.1.- Ministerio del Interior y de Justicia. 2.1.2.-El Decreto del que hace parte la norma demandada, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria conferida por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y mediante él se fijan los derechos por concepto de la función registral y se dictan otras disposiciones. 2.1.3.-El decreto 1428 de 2000 fue expedido por la necesidad de actualizar las tarifas y derechos que se deben cobrar por la prestación del servicio y con el propósito de racionalizar el servicio público de registro de instrumentos públicos. 2.1.4.-El ejecutivo goza de autorización legal para fijar las tarifas por concepto de derechos registrales, las cuales son revisables periódicamente por el Gobierno Nacional, teniendo en consideración los costos del servicio y la conveniencia pública. 2.1.5.- Por lo anterior, considera la entidad demandada, que no es posible aducir falta de competencia del ejecutivo para proferir el acto demandado, tampoco se puede afirmar que hubo invasión de competencia del Ejecutivo en tal sentido, ni extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria. 2.1.6.-La norma acusada al fijar un valor por la expedición de una constancia sobre matrícula inmobiliaria, de manera alguna está modificando la regulación correspondiente al derecho de petición de información o estableciendo un límite para su ejercicio. 2.1.7.-Por último, considera la entidad demandada que el cobro de $500 por la

expedición de una constancia sobre el número de matrícula inmobiliaria en las oficinas de registro, sin duda guarda relación directa con el ejercicio de la función registral y su cobro se genera con ocasión de la prestación de dicho servicio. 2.2.- Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro. 2.2.1.- El decreto demandado se expidió por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. 2.2.2.- Las oficinas de registro de instrumentos públicos, desde el año de 1992, han entrado en un proceso de sistematización e implementación del folio magnético, para la mejor prestación del servicio público, lo que genera más costos para el mantenimiento de este nuevo sistema. 2.2.3.- El Gobierno con la expedición de los decretos no crea una situación nueva, sino que complementa una situación preexistente. En este caso se complementa lo dispuesto con respecto a la prestación del servicio de publicidad por medio de la consulta prestada por parte de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, a las personas que necesiten el número de matrícula inmobiliaria de determinado bien inmueble. 2.2.4.- Con la expedición del decreto acusado, el Gobierno no está usurpando funciones del órgano legislativo, porque es la misma Constitución Política la que le otorga la facultad al presidente, para que en ejercicio de su poder reglamentario, complemente situaciones ya existentes. 2.2.5.- De las normas que regulan el derecho de petición, se desprende el libre ejercicio de todos los ciudadanos, sin costo alguno. 2.2.6.- El dinero que se paga por la consulta establecida en el artículo 11 del

decreto 1428 de 2000, no tiene por objetivo la expedición de copias, ya que el resultado de dicha consulta es la entrega, por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, del número de matrícula inmobiliaria y no la copia de matrícula inmobiliaria. 2.2.7.- Las entidades del Estado que prestan servicios públicos, como es el caso de las Oficinas de Registro, están autorizadas para cobrar una contraprestación por este servicio, con el fin de autofinanciarse y recaudar ingresos que permitan el normal funcionamiento de la entidad. Por tales razones el cobro que efectúan las oficinas de registro por el servicio de buscar el número de la matrícula no es inconstitucional. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con los hechos y los argumentos esbozados por las partes en el proceso se puede determinar que el problema jurídico es: ¿El Presidente de la República al establecer por un Decreto Reglamentario la tarifa de $500 para obtener información sobre el número de matrícula inmobiliaria, desconoció el derecho de petición de carácter gratuito y en consecuencia excedió el ejercicio de sus facultades? Marco Normativo.- El actor solicita que se declare la nulidad del inciso 3° del artículo 11 del Decreto 1428 de 26 de julio de 2000, por considerar que vulnera los artículos 23 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, que establecen: ART. 23. —Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones

privadas para garantizar los derechos fundamentales. Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario analizar las normas que facultan al Gobierno Nacional para establecer derechos registrales en las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y que sirvieron de fundamento para expedir el Decreto 1428 de 2000. La Constitución Política en el númeral 11 del artículo 189, establece: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (….)

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” El Decreto 2158 de 1992, establece en su artículo 2: “FUNCIONES. - La Superintendencia de Notariado y Registro desarrollará sus objetivos mediante el ejercicio de las siguientes funciones:

(…)

10. Proponer al Gobierno Nacional la fijación de tarifas para el cobro de derechos por la prestación de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos”. “ARTICULO 9o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. - El Superintendente de Notariado y Registro ejercerá las siguientes funciones:

8. Presentar a consideración del Gobierno Nacional, propuestas sobre implantación de tarifas por parte de las notarías y oficinas de registro por los servicios que prestan”.

Por su parte el Decreto-ley 1250 de 1970, en su artículo 64, establece: “El Gobierno Nacional, previo concepto de la Junta Directiva de la Superintendencia de Notariado y Registro, señalará periódicamente las tarifas del

Registro, teniendo en cuenta los costos del servicio y la conveniencia pública.” El Decreto 1428 de 2000, “por el cual se fijan los derechos por concepto de la función registral y se dictan otras disposiciones”, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la constitución Política y oída la propuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro, según lo dispuesto en los artículos 2° numeral 10 y 9 numeral 8° del Decreto 2158 de 1992, y considerando, entre otros: “Que el Decreto 1708 de 1989 estableció los derechos y tarifas que se deben cobrar, las cuales no han sido actualizadas desde la expedición de dicho decreto; “Que los Decretos –leyes números 960 y 1250 de 1970 facultan al Gobierno Nacional para actualizar periódicamente el costo de las tarifas por concepto de los citados servicios; “Que con el propósito de racionalizar el servicio público de registro de instrumentos públicos se hace necesario la actualización de las tarifas y derechos que se deben cobrar por la prestación del servicio”. Dentro de este contexto normativo, el Presidente de la República está facultado para señalar periódicamente las tarifas del registro, teniendo en cuenta los costos del servicio y la conveniencia pública, previo concepto de la Junta Directiva de la Superintendencia de Notariado y Registro. El Decreto 1708 de 1989, estableció los derechos y tarifas que se debían cobrar, pero como la facultad otorgada al Gobierno Nacional permite modificar o actualizar las tarifas periódicamente, el Presidente, haciendo uso de la potestad anterior, reglamentó y actualizó las tarifas que se deben

cobrar en los trámites registrales. Por lo anterior, se concluye que el Presidente de la República sí tiene competencia para modificar y actualizar las tarifas que deben cobrar las Oficinas de Instrumentos Públicos. Al respecto en sentencia de tutela T-053 de 1996, con ponencia del doctor Antonio Barrera Carbonell, se sostuvo: “En las actividades de notariado y registro la tarifa constituye la retribución por las distintas prestaciones que recibe el usuario del sistema. No obstante, no toda la información que ofrecen las oficinas de registro resulta onerosa para el usuario, ni su acceso está sometido a condicionamientos especiales, porque los Registradores "permitirán el examen de todos los elementos de su archivo, bajo vigilancia eficaz y siempre que con ello no se interfiera el servicio normal de la oficina". El límite claro que se establece al ejercicio del derecho de consulta estriba en la eventual circunstancia de que su ejercicio, mas allá de lo razonable, no interfiera el servicio normal de la oficina. Es indudable la íntima conexidad entre el derecho a la consulta de documentos y el derecho de petición. El derecho de petición puede satisfacerse simplemente haciendo la solicitud a la autoridad para que se permita la consulta de los documentos oficiales. Pero es frecuente el caso de que primero opera la consulta y luego se ejercita el derecho de petición para efectos de obtener copia de los mismos, con arreglo a las exigencias que la ley o el reglamento consagren. De este modo, el derecho de petición se erige como el complemento obligado, concreto y práctico de la consulta. Ambos derechos -consulta de documentos y peticiónse

integran con el derecho fundamental a la información, pues necesariamente aquéllos contribuyen a su ejercicio, en la medida en que la persona al acceder a los documentos oficiales obtiene la información y la puede transmitir. Nótese que en la nueva Carta Política el derecho a la consulta de documentos oficiales adquiere una particular significación en el ejercicio de la democracia participativa, como quiera que no sólo se convierte en un instrumento idóneo que vincula al ciudadano con la actividad de la Administración y facilita el conocimiento de sus determinaciones, sino que lo instala de lleno como sujeto activo y actuante, en el ejercicio del control del poder político del Estado. Se impone a los Registradores en beneficio de los usuarios la obligación de permitir la consulta de "todos los elementos de su archivo", siempre que tal garantía no entorpezca el servicio normal de la Oficina. Supone la armonización entre las atribuciones del organismo oficial para restringir los términos de la consulta y el derecho de los particulares a "examinar todo el archivo de la Oficina", de manera que sin desconocer los derechos de los potenciales usuarios se evite la paralización o la grave interferencia de los servicios de registro. La solución se contrae a la posibilidad de ofrecer a los usuarios en la pantalla del computador o por otro medio adecuado, el nombre del propietario del inmueble, el número de matrícula inmobiliaria, los gravámenes que soporta el inmueble y las medidas cautelares registradas, con indicación del juzgado de donde ellas provienen y el nombre del demandante. Obviamente, si el interesado requiere la información complementaria del folio de matricula, tales como linderos del inmueble, tradiciones de dominio anteriores a la última que figura en el

mismo, etc., debe pagar el servicio correspondiente a la expedición de la copia del folio. De esta manera se concilia, tanto el derecho a la consulta, como la eficacia y eficiencia del servicio público y el derecho de la oficina de registro a percibir el valor de la correspondiente tasa. Por otra parte, el actor alega que el Decreto acusado viola el derecho fundamental de petición, que está consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el Código Contencioso Administrativo en los artículos 5, 9, 17 y siguientes, porque en ninguna de esas disposiciones se exige como requisito un pago previo para poder obtener una respuesta, cuando se ejerce el derecho de petición. El Decreto 1428 de 2000, establece una tarifa por la prestación de un servicio y no para ejercer el derecho de petición; así, en ejercicio de las facultades otorgadas por las normas citadas, fijó la suma de $500,00 por el costo que le representa a la Superintendencia de Notariado y Registro atender el requerimiento de las personas que no saben o no recuerdan el número de matrícula inmobiliaria, para que a su vez el usuario pueda obtener el respectivo certificado de tradición y libertad del inmueble por el cual indaga. Todas las personas no están obligadas a utilizar este servicio, está destinado a facilitar el trámite de aquellas personas, que como bien lo dice el actor, “no sepan la matrícula inmobiliaria y necesiten obtener el certificado de tradición y libertad.” La oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cobra por prestar un servicio que está ligado con la función registral, si se tiene en cuenta que el número de la matrícula inmobiliaria es fundamental para la expedición del

certificado requerido. Además es necesario tener presente, que para expedir la constancia, en la que se determine el número de matrícula inmobiliaria, las Oficinas de Registro de Instrumentos públicos tienen que hacer una serie de gastos que necesitan ser recaudados como contraprestación del servicio y su único objeto es la recuperación de los gastos y costos invertidos en su prestación. Es necesario aclarar, que el inciso tercero del artículo 11 del Decreto 1428 de 2000, no autoriza a las oficinas de registro a cobrar por entregar información que sea solicitada a través del derecho de petición. Cualquier persona puede presentar un derecho de petición, solicitando el número de matrícula inmobiliaria, caso en el cuál la oficina de registro debe responder dentro del término establecido en la ley, suministrando la información requerida, en la medida en que se cumplan todos los requisitos exigidos por las normas que regulan el derecho de petición. La función registral si bien comprende la expedición de certificados de tradición y libertad, ello a su vez tiene unas exigencias dentro de las cuales está la de entregar el número de matrícula inmobiliaria del inmueble por el cual se indaga, en este caso lo único que hace la Oficina de Registro es facilitar al usuario la prestación del servicio en el evento que ha olvidado llevar consigo la información requerida, pero que a su vez genera unos costos que deben ser recuperados. Por las anteriores razones esta Procuraduría Delegada considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación se declare. De los Honorables Consejeros, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Procurador primero delegado ante el Consejo de Estado

RASV/JPAA