PGN - DERECHO DE PETICION No opera entre personas jurídicas

PROCURADURIA DELEGADA PRIMERA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA

Bogotá DC, treinta (30) de julio de dos mil uno (2001) Procede el Despacho, con fundamento en la competencia otorgada por el artículo 25, numeral 4 del Decreto 262 de 2000, en concordancia con el artículo 19 inciso 3 de la Resolución 017 de marzo 4 de 2000 de la Procuraduría General de la Nación, y en cumplimiento a lo normado en la Ley 200 de 1.995 artículos 109 y 110, a revisar en consulta el fallo de primera instancia de Octubre 30 de 2000, mediante el cual, el Procurador Regional de Santander, absolvió de responsabilidad disciplinaria al Señor PEDRO NELSON SUÁREZ MENDOZA, en su condición de Médico Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez, del Municipio de Suaita-Santander, para la época de los hechos, dentro del asunto radicado bajo el número 072-01873-98. HECHOS La presente investigación se originó por escrito de noviembre 11 de mil novecientos noventa y ocho (1.998), enviado por la Personera Municipal de guaita al Señor Secretario de Salud Departamental, mediante el cual formulaba queja contra el Doctor PEDRO NELSON SUAREZ, Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez, del mismo Municipio, por violación al Derecho de Petición, enviado por la Secretaria de Gobierno municipal y por ausentarse de su lugar de trabajo (fls. 1 al 8). SÍNTESIS DE LA INVESTIGACIÓN Mediante auto de agosto 17 de 1999, el Procurador Departamental (hoy Regional) de

Santander, ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra el Doctor PEDRO NÉLSON SUÁREZ, en su condición de Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez del Municipio de Suaita (S) (fls. 24 a 26 ) y le formuló auto de cargos el 8 de noviembre de 1999 (fls. 37 a 42), endilgándole como conducta presuntamente irregular la siguiente: "Del material probatorio antes señalado se colige que usted, Doctor PEDRO NELSON SUÁREZ MENDOZA, en su condición de médico Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez, del Municipio de Suaita, para la época de agosto de 1998 y enero de 1999, presuntamente pudo haber incurrido en falta disciplinaria, por incumplimiento de sus deberes que como servidor público debía observar, cual era el de cumplir con la Constitución y la ley que consagran el derecho de petición y el de haber incurrido en una prohibición, al omitir dar respuesta al escrito calendado agosto 20 de 1998, enviado a usted, por la Secretaria de Gobierno del Municipio de Suaita, el que fue recibido en su Despacho el mismo día, en el que le solicitaba a usted, el envío de la documentación que seguidamente se relaciona, con el fin de proceder a la descentralización de la salud en el mentado municipio: “1. Afiliación del personal en cuanto tenga que ver con: Salud, seguridad social y pensión, a su vez solicitar certificación de las empresas a donde están afiliados.

2. Informar qué número de empleados se encuentra en carrera administrativa y quienes no y bajo que norma jurídica están contratados..." (fl. 7).

Señalándosele como normas presuntamente violadas los artículos 6 de la

Constitución, 3 del Decreto 1335 de 1990, 6 del Código Contencioso Administrativo, la Ley 200 de 1995 artículos 40 numeral 1 y 41 numeral 9 (fls. 37 a 43). La falta se calificó provisionalmente como grave, teniendo en cuenta la instancia la 18 culpabilidad del Director, quien debla estar atento a dar respuesta a las peticiones, por la Jerarquía y mando del implicado al ser la primera autoridad del Hospital de quien esperan el acatamiento a la normatividad Legal y la colaboración a los demás funcionarios públicos (art. 27 numerales 4 y 6 de la Ley 200 de 1995) (fls. 37 a 42). DESCARGOS El Doctor PEDRO NELSON SUÁREZ MENDOZA, se le notificó el auto citado en forma personal el 17 de noviembre de 1999 (fl. 44), presentando su memorial de exculpaciones, el 1 de diciembre de 1999, dentro del término, mediante apoderado legalmente constituida en el que afirmó que, las normas mencionadas en el pliego de cargos, hacían que se presentara una imprecisión jurídica, por cuanto no solamente se Constitución y el Decreto 1335 de 1995 así como del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, por considerar que las primeras no eran constitutivas de un tipo disciplinario y definían actividades genéricas, pero además porque el articulo 6 del CCA excluía al numeral 9 del articulo 41 de la Ley 200 de 1995, al no tener en cuenta que ambas eran de incidencia recíproca e implicarían un doble cargo, estimando que quedaba

vigente solamente, la violación a esta última prohibición; con lo expuesto y ante la interpretación que al respecto ha efectuado el Consejo Superior de la Judicatura sobre el hecho de que al citarle al disciplinado las conductas en bloque se incurriría en imprecisión jurídica, violadora del debido proceso, al impedirle al acusado el ejercicio del derecho de defensa. Transcribe luego el cargo, para analizar posteriormente la conducta asumida por los funcionarios, precisando que el oficio enviado por la Secretaría de Gobierno Municipal de Suaita, el 21 de agosto de 1998, le habla fijado un plazo perentorio de ocho días a su representado y tal término no se ajustaba a ninguna normatividad, para que remitiera la afiliación del personal, en lo que tuviera que ver con salud, seguridad social y pensión, a su vez, que solicitara certificación de las empresas a dónde estuvieran afiliados, cuando el Código Contencioso Administrativo consagrara un término de 15 días en materia de peticiones; lo cual estima, podía confrontar simplemente verificando en los archivos del hospital en los que encontraría las comunicaciones del 28 y 31 de agosto siguiente, remitidas por el investigado en los términos de la solicitud, al Fondo de Pensiones y Cesantías Horizonte SA en Bucaramanga, a Solsalud EPS y CAJANAL EPS, en la misma ciudad, y al Fondo de Pensiones Porvenir SA e Instituto de Seguro Social, en sus sedes del Municipio del Socorro, cuyas copias adjuntó, concluyendo en consecuencia que había cumplido con lo solicitado, aún dentro del término de ocho días, pues el plazo legal vencía el 2

de septiembre, pero además que era imposible satisfacerla al no ser competencia del Director expedirlas como tampoco podía requerir a las entidades para que en ese término se las remitieran, las que sólo se expidieron en un número mínimo el 15 de septiembre de 1.998 por Porvenir; por CAJANAL EPS, una sola certificación el 29 de Octubre de 1998 y el Seguro Social el 11 de septiembre, lo que le indicaba que no podía remitirla de ninguna manera con fecha anterior a su expedición. Respecto a la inquietud relacionada con la información sobre los funcionarios inscritos en carrera administrativa, sostiene que quien con certeza podía certificar esa situación, no, era el Director sino la Seccional del Departamento Administrativo de Función Pública, por lo que pide tener en cuenta que la obligatoriedad de dar respuesta a las peticiones sólo podía circunscribirse a las que tuvieran que ver con el rol funcional, pero que al no ser competente cumple su función dirigiéndola a quien corresponda, y es a éste al que debía exigírsele el cumplimiento del término legal, además que la Secretaría de Gobierno ante la urgencia podía haber solicitado al hospital el listado de funcionarios con indicación de la entidad a la que estaban afiliados y a estas directamente la certificación. Afirma que en la motivación de la acusación, no se habla tenido en cuenta que en estos municipios, no se contaba con recursos humanos y técnicos y menos en el sector salud para ejercer con eficiencia, eficacia y prontitud la función administrativa y el deber de colaboración entre los diferentes sectores de la administración y no solamente que la Secretaría de Gobierno esperara a que le llegaran a su escritorio

las calificaciones. Concluye que no existe prueba que lleve a considerar que por un simple capricho o interés oscuro se haya negado a cumplir con la solicitud de tal Secretaria, ni que hubiese actuado con dolo, malicia o culpa, que en forma consiente lo llevaran a denegar un acto propio de sus funciones, pues de lo contrario, al no probar la llamada injustificación , no podría responsabilizarse al acusado y por ende debla darse aplicación a lo dispuesto en el articulo 14 de la Ley 200 de 1995, respecto a que queda proscrita la responsabilidad disciplinaria (fls. 45 a 59). DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El fallador de primera instancia, luego de ordenar por auto de 7 de enero de 2000 , las pruebas solicitadas en su escrito de descargos por el implicado, respecto a Oficiar al Hospital Integrado Caicedo y Flórez, del Municipio de Suaita-Santander, para que enviara las certificaciones expedidas por las entidades de salud y de pensiones de esa zona, contentivas de las afiliaciones de su personal a las mismas, al igual que a la Comisión Seccional de la Función Pública, sobre la vinculación en carrera de aquellos, y a las entidades nacionales y Departamentales de salud para que informaran, el estado en que se encontraba el proceso de descentralización de ese sector en tal localidad (fls. 70 y 71), y una vez allegadas, consideró que las obrantes en el plenario eran suficientes para proferir la decisión que correspondiera en derecho, procediendo a emitir el fallo respectivo. (fls. 88 a 98). Consideró la Procuraduría Regional de Santander que la redacción del primer cargo

no habla sido muy afortunada y respecto al segundo se contrata a que el investigado había violado el derecho de petición, al no dar repuesta oportuna al requerimiento efectuado por la Secretaría de Gobierno del Municipio de fecha 21 de agosto de 1998. Expresó el aquo que, de tal cargo se podía apreciar que se le imputaba al investigado la violación del derecho de petición y que este representaba a una entidad del Estado como lo era el hospital precitado, pero que tal solicitud de información la realizaba la Secretaria de Gobierno del Municipio de Suaita, otra entidad estatal del orden territorial; concluyendo que en el auto de cargos se predicaba que el investigado habla vulnerado el derecho de petición, por un petitum, de otro servidor público, cuando dicha situación no se podía presentar "en la medida en que el derecho de petición, de rango constitucional sólo se predica su ejercicio de los particulares ante la administración (Estado), más no entre entidades o servidores del Estado. Por ello la conducta que se imputa es atípica, en tanto que no se encuentra descrita como falta disciplinaria para el caso en análisis. En consecuencia un funcionario público no puede infringir el derecho de petición, cuando es realizado por otro servidor público"; y que por ello considera inocuo resolver sobre los requerimientos hechos en el escrito de descargos (fls. 88 a 98). Del acuerdo a lo expuesto, la Procuraduría Regional de Santander decidió absolver al investigado de responsabilidad disciplinaria, ordenar la notificación a la quejosa con la advertencia de que tenía derecho a interponer y sustentar el recurso de apelación que en caso de no ser apelada, debía consultarse (fl. 98).

CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Se acusó al Doctor PEDRO NELSON SUÁREZ, en su condición de Médico-Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez, del Municipio de Suaita-Santander (fls. 24 a 26 ), mediante auto de cargos de 8 de noviembre de 1999 (fls. 37 a 42), formulado por la Procuraduría Regional de Santander, de haber incurrido en falta disciplinaria, para la época de agosto de 1998 y enero de 1999, presuntamente, al incumplir con los deberes que como servidor Público debía observar, cual era el de cumplir con la Constitución y la ley que consagran el derecho de petición y el de haber incurrido en una prohibición, al omitir dar respuesta al escrito calendado agosto 20 de 1998, enviado por la Secretaría de Gobierno de dicho Municipio, recibido en su Despacho el mismo día, en el que le solicitaba el envío de documentación para proceder a la descentralización de la salud en el mentado municipio, a saber: “...1. Afiliación del personal en cuanto tenga que ver con: salud, seguridad social y pensión, a su vez solicitar certificación de las empresas a donde están afiliados; 2. Informar qué número de empleados se encuentra en carrera administrativa y quienes no y bajo que norma jurídica están contratados..." (fl. 7). Examinado el acervo probatorio allegado al investigativo frente a la conducta reclamada como infringida por el disciplinado y al análisis efectuado por el aquo, se tiene que, respecto a su presunta violación al derecho de petición, la Delegada se aparta de la apreciación de la instancia, por cuanto del escrito recibido en el

Despacho del mismo se desprende claramente, que la Secretaría de Gobierno plasmó su solicitud de información a aquél, en su condición de representante del Hospital Integrado Caicedo y Flórez, y en virtud de tal derecho fundamental, con la salvedad de que, para agilizar su respuesta, le otorgó un término inferior al consagrado para estos eventos, el que en todo caso no acató, como tampoco el término legal consagrado en el Código Contencioso Administrativo, señalado en el auto de cargos trascrito en este proveído; pero nunca como una colaboración armónica, precisamente por ser una petición tan clara que no admite interpretación, al contrario resultaba lógico que respecto al personal vinculado al hospital, se contara con los archivos relacionados con estos o en su defecto, en razón del sector (salud), pudiera centralizar allí mismo las consiguientes solicitudes a cada ente sobre los puntos específicos de la petición además, en gracia de discusión, simplemente dar respuesta a la Peticionaria manifestándole su inconformidad o su desconocimiento de las afiliaciones e inscripciones plasmadas en el escrito que nos ocupa, si este fuere el caso. Al respecto se pronunció la H. Corte Constitucional en Sentencia T-389 de agosto 19 de 1997, Magistrado Ponente Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO, expresando: "... para ejercer el derecho de petición y para reclamar el derecho de rango constitucional a la respuesta pronta y de fondo, no es indispensable encabezar el escrito o la solicitud verbal anunciando que se ejerce este derecho, ni citar el articulo 23 de la Constitución ni las pertinentes normas del Código Contencioso

Administrativo... Que se trata del derecho de petición no surge de fórmulas sacramentales ni de la expresa cita de normas, sino que, en un plano de informalidad inherente a la garantía misma de tal derecho, resulta del análisis material acerca del contenido de lo que manifiesta la persona. Si solicita algo y lo hace respetuosamente, la mínima consideración a sU dignidad y a sus derechos básicos impone una contestación oportuna mediante la cual se decida en sustancia si se accede o no a lo pedido. Otra cosa es que la respuesta favorezca o no los intereses o los deseos del peticionario, lo cual no hace parte del derecho de petición en su contenido esencial". El mismo Magistrado ya se habla pronunciado en Sentencia No. 12 de mayo 25 de 1992, expresando que "... no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario aunque la respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición. Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y en consecuencia ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de este". Pronunciamientos que en el mismo sentido recalcó el Magistrado de tal Corporación Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA, en Sentencia T-159 de 1993: "La efectividad del derecho de petición y su valor axiológico se deriva justamente del hecho de que el ruego debe ser resuelto con la mayor celeridad posible..., la llamada pronta resolución exige el deber por parte de las autoridades administrativas de

pronunciarse respecto de la solicitud impetrada. Se trata de una obligación de hacer, en cabeza de la autoridad pública, que requiere del movimiento del aparato estatal con el fin de resolver Ia petición, ya sea favorable o desfavorablemente en relación con las pretensiones del actor y evitar así una parálisis en el desempeño de la función pública y su relación con la sociedad…”. Además de lo anterior, se considera que la instancia, no puede desconocer la condición de personas jurídicas de derecho público a los extremos de la relación vinculante, en este caso, por un derecho de petición: la Secretaria de Gobierno del Municipio de Suaita y el hospital de tal localidad, para configurar una atipicidad en los hechos relacionados a lo largo de este proveído, ni menos aún afirmar, la ausencia de conducta digna de reproche disciplinario desplegada por el investigado, precisamente en su condición de representante legal del mismo, quien como funcionario público debe acatar las obligaciones, deberes y prohibiciones establecidas en el Código Disciplinario Único, sin exclusión alguna, por una mal entendida colaboración armónica, que sólo se materializara después de transcurrido un lapso considerable; cuando la existencia del derecho fundamental se configuraba plenamente, es decir, no admitía la interpretación plasmada en la providencia consultada, de una parte, ni tampoco la expuesta en los descargos, en el sentido de que la Secretaría de Gobierno se limitaba a esperar sentada en su escritorio que le tramitaran los documentos requeridos para la descentralización de la salud del municipio, lo que además de no ser materia de reproche ni estar en discusión, haría parte de la autonomía en el manejo de tal secretaría.

No es de recibo por este Despacho, la afirmación de la apoderada del disciplinado respecto a que, no existe prueba que lleve a considerar que, por un simple capricho o interés oscuro se haya negado a cumplir con la solicitud de tal secretaría, ni que hubiese actuado con dolo, malicia o culpa, puesto que la normatividad señalada en el pliego de cargos como infringida es muy clara al consagrar no sólo el término de 15 días para resolver la petición sino que contempla como alternativa, de no ser posible hacerlo dentro del mismo, indicar los motivos de la demora, lo que no ocurrió en el presente evento como aparece demostrado dentro del investigativo. En este orden de ideas, es claro que el derecho de petición constitucionalmente consagrado como fundamental, no puede excusarse de ser cumplido, con la disculpa de considerarlo como colaboración armónica, para prolongar más allá de lo razonable la decisión sobre lo pedido; como se ha expuesto a lo largo de este proveído, la falta disciplinaria se dio, aunque no se probó el dolo o la intención de causar perjuicio a la administración, ni de favorecer intereses de terceros, se evidencia en el Señor PEDRO NELSON SUÁREZ, negligencia o descuido, al no darle a su actuar el respaldo de la tramitación legal y formal que correspondía. El Despacho tiene en cuenta que, la normatividad existente, requiere de los destinatarios el estricto cumplimiento de ella y las buenas intenciones no exoneran al ciudadano común y menos al funcionario público para dejar de someterse a ellas. De ahí que este Despacho considere que debe sancionarse al Señor PEDRO NELSON

SUÁREZ MENDOZA, con la multa mínima establecida para las faltas graves, manteniendo la calificación dada por el aquo a la conducta del disciplinado, debido al mal ejemplo que ella constituye para los demás funcionarios de la administración y la ostensible violación al derecho de petición citado. Lo anterior en acatamiento a lo dispuesto por el articulo 109 de la Ley 200 de 1995, que establece el grado jurisdiccional de Consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales, en virtud de lo cual, se verificó que el disciplinado ejerció sus derechos de contradicción y defensa, aportó y se le decretaron pruebas, se allegó el certificado de antecedentes disciplinarios en que consta la inexistencia de sanciones disciplinarias y se revisó la decisión para preservar el respeto por la legalidad y la transparencia en las actuaciones de la administración pública; pero además como lo ha sostenido el H. Consejo de Estado en casos similares: "... se ha instituido la consulta como una instancia obligatoria en los procesos disciplinarios; ello implica que el superior tiene facultad para conocerlo, sin atadura alguna, y si así lo considera, modificar la decisión para agravar la sanción impuesta o revocar completamente la de primera instancia " (consejera ponente Dra. CLARA FORERO de CASTRO, Expediente No. 12744, Sección Segunda, Subsección A).

Por lo expuesto El PROCURADOR DELEGADO PRIMERO PARA LA VlGILANCIA

ADMINISTRATIVA, RESUELVE PRIMERO: Modificar la decisión contenida en el articulo primero de la Resolución

No. 0211 de octubre 30 de 2000, mediante la cual el Procurador Regional de Santander, absolvió al Doctor PEDRO NELSON SUAREZ MENDOZA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 91'239.694 de Bucaramanga, en su condición de Médico Director del Hospital Integrado Caicedo y Flórez del Municipio de SuaitaSantander, y en su lugar sancionarlo con multa por el valor de once (11) días de sueldo devengado para la época de los hechos, lo cual equivale a la suma de quinientos sesenta y cuatro mil ciento diecisiete pesos con 76/100 ($564.117.76), de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: El valor de la multa impuesta deberá ser consignado de acuerdo a lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2170 de 1992, en concordancia con el articulo 31 de la Ley 200 de 1995.

TERCERO: Notificar por la oficina de origen, de acuerdo a los preceptos legales, esta decisión al disciplinado, haciéndole saber que contra ella no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, la Procuraduría de origen remitirá copia de los fallos de primera instancia y de consulta a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, con las respectivas constancias de notificación y ejecutoria. Oportunamente se archivará el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR GUSTO AMAYA MEDINA

PROCURADOR DELEGADO PRIMERO

PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA

ECGA O72-187398