PGN - DERECHO DE PETICION Quien lo responde inicialmente responde por la totalidad de su t

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

Radicación No.: 72-4035-00

Disciplinado: Álvaro Cadena Palomino Cargo y entidad: Secretario de Salud de Bucaramanga Quejoso: Manuel Benjamín Clavijo Medina Fecha queja: Diciembre 12 de 2000

Fecha hechos: Octubre 6 de 2000

Asunto: Fallo de segunda instancia (apelación sanción)

Bogotá DC, 29 SET. 2004

1. ANTECEDENTES Agotado el respectivo trámite procesal, la Procuraduría Santander, mediante Resolución No. 080 del a de julio de 2004, sancionó a ÁLVARO CADENA PALOMINO, en su condición de Secretario de Salud de Bucaramanga, con multa de 11 días del salario devengado. Dentro de los términos legales el implicado interpuso recurso de apelación contra la referida decisión (fl. 90).

2. CARGOS.

El Procurador Regional de Santander, mediante auto del 17 de mayo de 2003 (fl. 4), formuló pliego de cargos al Señor CADENA PALOMINO, en la condición anotada, por el siguiente comportamiento: “…Se reprocha a usted en su condición de Secretario de Salud Departamental, ante una solicitud presentada por el Señor MANUEL CLAVIJO MEDINA, el día 24 de agosto de 2000, usted le dio respuesta el 3 de septiembre de 2000, pero condicionada a obtener información sobre si existía obligación por parte de la Secretaría de Salud para reconocer lo solicitado" para ello daba un margen de

espera de 15 días hábiles. El peticionario reiteró el 15 de octubre de 2000 su solicitud, pero sin que se obtuviera respuesta, por lo que presume que hubo una violación del derecho de petición" (fI. 49). Al implicado se le citaron y transcribieron como infringidas las siguientes disposiciones: Constitución Política arts. 6, 23, 123-2 y 209, Ley 200 de 1995 arts. 38, 40-1-2 y 41-9, y el Código Contencioso Administrativo art. 6. La falta imputada se le calificó como grave a título de culpa.

3. DESCARGOS: (fI. 58) Manifiesta que el derecho de petición por el que se le cuestiona si lo contestó el 3 de septiembre de 2000, explicando al peticionario que la Secretaría de Salud no había contratado los servicios de salud para los vinculados al Sistema General de Seguridad Social con el Hospital San Juan de Dios, por tal razón consideró que no existía vínculo contractual para que el ente territorial se viera obligado a cancelar los servicios que se le pretendían cobrar, le explicó que el Departamento no desconocía la obligación para con los vinculados a la entidad y que pagarían las facturas autorizadas de procedimientos diferentes a los de urgencias que hayan sido autorizados por el Departamento, pues de lo contrario no existiría la obligación y que se designarían auditores para que revisaran esos procedimientos y pudieran llegar a un acuerdo de pago, lo cual era el motivo de la petición. Afirma que, el plazo de los 15 días no era para dar respuesta al derecho de petición, porque de hecho se estaba respondiendo con todas las consideraciones que se hicieron en el escrito del 23 de

septiembre de 2000. Que sí contestó la petición y delegó a la Subdirección de Seguridad Social en cabeza de la Doctora MARÍA TERESA VARGAS y LAURA CRISTINA GÓMEZ OCAMPO para que estuvieran al tanto del asunto, pues no se podía generar un pago indebido sin los soportes correspondientes y por ello no se pudo cancelar ni siquiera a través de la audiencia de conciliación prejudicial realizada el 2 de noviembre de 2000, porque las facturas presentadas no reunían los requisitos exigidos por la ley para efectuar el pago, como era, entre otras, la existencia de la firma del paciente y la verificación de la afiliación a una ARS. Afirma que no hubo negligencia en dar respuesta, pues su despacho tenía bien organizado el procedimiento para dar respuesta a los derechos de petición y a ello se procedió; que el abogado peticionario orientó su solicitud a obtener el pago de la suma de $19.337.044 por concepto de un contrato de cesión ya mencionado, y que él como Secretario de Salud tenía la obligación de establecer el grado de certeza de la suscripción del contrato de cesión por parte de su despacho con el Hospital San Juan de Dios y su pago, si el objeto del contrato se había cumplido y si existían obligaciones insolutas a favor del contratista, pero la realidad demostró que la Secretaría de Salud no contrató con el mencionado Hospital. Manifiesta que el derecho de petición no puede concebirse como instrumento de coacción de la potestad funcional, y que en el caso en estudio no se trataba de cualquier petición, sino de una de tal naturaleza que iba enfilada a comprometer el patrimonio de la Secretaría de Salud al efectuarse la exigencia de la citada suma de

dinero, lo que obligaba a constatar la existencia del vínculo contractual que generara la obligación. Al implicado se le corrió traslado para presentar alegatos de conclusión, pero no hizo uso de tal derecho. (fls.74 y ss).

4. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Procurador Regional de Santander, encontró responsable disciplinariamente del cargo imputado al implicado CADENA PALOMINO, con fundamento en que la conducta atribuida al implicado como irregular tuvo su adecuación típica en las normas citadas en el pliego de cargos, en cuanto a la violación del derecho de petición que le hiciera el Señor CLAVIJO MEDINA, al darle una respuesta en forma parcial y condicionada a los resultados que arrojara la auditoria referida en la respuesta inicial, cuando lo que se le exigía era un pronunciamiento oportuno. Al verificarse que objetivamente el disciplinado incumplió los deberes que se le citaron, el comportamiento se convierte en un actuar típicamente antijurídico. Manifiesta el aquo, que la conducta reprochada fue descuidada y negligente, pues al dar una condición para resolver de una vez por todas la petición del Señor CLAVIJO MEDINA, ello era definir si se le cancelarían o no las facturas presentadas por la Sociedad Soluciones de Seguridad, una vez lo determinara el grupo de auditores que designaría para resolver el caso, pero él nunca hizo un seguimiento debido al trámite de lo solicitado en la petición para poder emitir la respuesta dentro del plazo por él mismo estipulado al petente; anotando como extraño el aquo, que el implicado en

ningún momento manifestó o hizo referencia en el curso de la investigación, a la designación de la auditoria y a los resultados de la misma que él mismo prometió en su respuesta parcial. Consideró el aquo que la conducta se realizó a título de culpa, pues fue desatento y descuidado en el cumplimiento de sus funciones, por tal razón la calificó como grave, por cuanto que la respuesta dada el 3 de septiembre de 2000, fue evasiva y por no existir una razón justa para que haya dejado en el limbo lo pedido, pues la respuesta no niega ni concede lo pedido, desorienta al solicitante sin dar un mínimo de certidumbre acerca de cómo actuar frente a la administración ni respecto de sus propias necesidades o inquietudes, para continuar con el trámite que le fue encargado por la Sociedad para el cobro de las sumas de dinero a ella adeudadas. Por todo ello el aquo le impuso como sanción una multa de 11 días del salario devengado para la época de los hechos.

5. APELACIÓN El recurso impetrado dentro de los términos legales (fl. 90), fue sustentado por el funcionario investigado en los siguientes términos: Solicita se revoque el fallo sancionatorio y se le absuelva en consideración ya que no incumplió con sus deberes funcionales porque respondió el derecho de petición en los términos establecidos por la ley, el cual previamente fue remitido a la Subdirección de Seguridad Social, donde se proyectó la respuesta dentro de los términos de ley, tal situación la corroboraron las declaraciones de BLANCA SÁNCHEZ BARRERA,

MARÍA TERESA VARGAS y CRISTINA GÓMEZ OCAMPO.

Manifiesta que en la respuesta no hubo evasivas, pues en ella se explicaba el motivo por el cual no se cancelaban las facturas que la Sociedad Soluciones de Seguridad., en desarrollo del contrato de cesión celebrado entre el Hospital San Juan de Dios y Sercos Ltda., y que eran reclamadas a la Secretaria de Salud; y que en la respuesta se expresaba que debía realizarse una auditoria médica-financiera para verificar la pertinencia del pago, aunque no se desconocía la obligación del Departamento con los vinculados al Sistema de Seguridad Social, siempre y cuando se cumplieran los requisitos de ley. Que la auditoria tuvo que haberse realizado, de lo contrario no se hubiera llegado a la audiencia de conciliación prejudicial el 2 de noviembre de 2000, en la cual no se logró acuerdo de pago, porque las facturas no cumplían con los requisitos para su cancelación. Manifiesta que no hubo desorientación al peticionario pues en la respuesta se le dice claramente la necesidad de verificar mediante un proceso de auditoria médica y financiera a efecto de establecer si las facturas generaban una obligación real a favor de Soluciones de Seguridad y a cargo del Hospital San Juan de Dios y tal situación le era obligatoria como Secretario de Salud Departamental. Tampoco entiende cual fue la falta de consideración para con el peticionario, si en la respuesta se le enumeran los pasos a seguir para verificar la obligación contractual, pues considera que no estaba obligado a cancelar de una vez las facturas presentadas sin soportes, con lo cual deduce que si hubo respuesta aunque no se estuviera conforme con ella. El recurrente no está de acuerdo con la afirmación de que el peticionario no podrá

continuar con los trámites de cobro de las facturas, consideró que este dicho era falso porque revisar las facturas, llevar los trámites a una audiencia de conciliación, no lograr el acuerdo de pago, es porque habrán otros trámites que agotar para generar el cobro, como lo hace la apoderada del Hospital San Juan de Dios. Rechaza que la Procuraduría hubiera desmembrado la petición del objeto de la misma, pues toda petición busca un fin determinado y concreto y el de la citada petición era el cobro de facturas por la suma de $19.377.044.00 a favor de la firma Soluciones de Seguridad Ltda. Dice que negligente y descuidado hubiera sido si hubiera procedido a ordenar su pago sin constatar previamente la existencia de la obligación previa comprobación de los soportes legales correspondientes. Aduce el recurrente que para que exista sanción disciplinaria, debe existir certeza y plena prueba de los tres elementos de la falta: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, y como la petición fu respondida en forma ponderada y dentro del término legal, no existe certeza sobre la culpabilidad a título de culpa, porque el fallador la valora a manera de suposición pero no con plena prueba que lo demuestre pues no analizó la prueba en conjunto y que debe tenerse en cuenta que toda duda debe resolverse a favor del implicado y finaliza afirmando que no puede haber culpa porque no hubo falta.

6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO FRENTE A LOS ASPECTOS IMPUGNADOS Analizados los argumentos esgrimidos por el recurrente, frente a los planteamientos

expuestos por el fallador de primera instancia para sancionar a ÁLVARO CADENA PALOMINO, encuentra el Despacho que estos fueron ajustados a derecho y a la realidad procesal, por tanto observa que no le asiste la razón al implicado al reiterar que el derecho de petición presentado por el Señor MANUEL CLAVIJO MEDINA el 24 de agosto de 2000, sí le dio respuesta dentro de los términos legales el 3 de septiembre del mismo año; en primer lugar porque en el pliego de cargos que se le formuló, no se precisa que la violación de derecho de petición lo fue en la fecha citada, sino que en definitiva la respuesta en concreto no se le dio, pues en el texto de la respuesta suscrita por el mencionado Secretario de Salud Departamental de Santander, fue claro al responder al petente CLAVIJA MEDINA, que el Departamento-Gobernación de Santander, no había contratado la prestación de servicios de Salud para los vinculados al Sistema General de Seguridad Social, con el Hospital San Juan de Dios de Bogotá, razón por la cual no existía vínculo contractual mediante el cual el ente territorial se hubiera obligado a generar el pago del valor de los servicios prestados que se pretendían cobrar; que si bien es cierto el Departamento tiene la obligación de brindar la atención en salud a sus vinculados, no lo es menos que ello se realiza a través de la contratación de los servicios con diferentes Entidades Prestadoras de Salud, que si la IPS prestó la atención a los vinculados del Departamento, y si "... son estos servicios los que se facturan y éste crédito el que se cedió a su representada, permítame Doctor señalar a usted que el Departamento atendiendo su obligación legal generará el pago de (sic) las normas

que rigen la materia y que son por usted, conocidas y generará el pago de las facturas de procedimientos diferentes a los de Urgencia que hayan sido autorizados por el Departamento, pues de lo contrario no existe obligación a cargo del Ente Territorial. Además de lo anterior se verificará la condición de vinculados al Sistema... Para esto se procederá a someter a proceso de auditoria financiera y médica las facturas que reposan en esta Secretaria, con el fin de determinar si existe obligación clara, expresa y exigible a favor de Soluciones Seguridad Limitada y a cargo del Hospital San Juan de Dios, el pago del mismo está condicionado a la Disponibilidad en el Presupuesto de recursos para tal fin...Este Despacho procederá a designar auditores que cumplan la tarea enunciada. Espero tener respuesta en el término de 15 días hábiles contados a partir del martes 04 de septiembre del año en curso..." (fl. 5). Para el Despacho, de acuerdo con lo expuesto por el fallador de instancia, es evidente la condición de la respuesta definitiva que le impuso el Secretario de Salud, CADENA PALOMINO, al peticionario el 3 de septiembre de 2000, y es indiscutible que la respuesta inicial fue parcial y la condicionó al cumplimiento de un procedimiento posterior, como lo fue el someter las facturas a "proceso de auditoria financiera y médica", proceso del cual no aparece prueba de que se hubiera efectuado; no obstante que el 2 de noviembre se realizó una audiencia de conciliación prejudicial, pero a iniciativa del quejoso, tal circunstancia no desvirtúa el hecho de no haber dado la respuesta en forma precisa y oportuna, luego de

cumplidos los 15 días en los cuales aseguró obtener la respuesta o el resultado de la citada auditoria. Aunque no fue precisamente un plazo para emitir la respuesta definitiva, de su texto si se deduce que, pasados los 15 días, el peticionario podía contar con una definición de su petición; no obstante la respuesta no la obtuvo y para ello procedió el Señor CLAVIJO MEDINA a reiterarla el 5 de octubre, a efecto de poder tener una respuesta fuera positiva o negativa con la cual quedaría agotada la vía gubernativa y prever otra acción legal con el fin de obtener o no la cancelación de las facturas presentadas. De otra parte, no es disculpa que en la Subdirección de Seguridad Social hubieran preparado la respuesta, pues fue allí donde se remitió, pero lo cierto e indiscutible es que el escrito del 3 de septiembre tiene la firma del Secretario de Salud CADENA PALOMINO, responsabilizándose de lo afirmado en su contenido, luego, él tenía la obligación de comunicarle al peticionario el resultado, para lo cual debió exigir a sus subalternas el seguimiento al trámite que se le estaba dando a la auditoria propuesta, para así complementar la respuesta dejada en suspenso, faltando con tal procedimiento a la diligencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones por parte del implicado. Ahora bien, el hecho de que se hubiera realizado la audiencia de conciliación prejudicial el 2 de noviembre de 2000, no quiere decir que con ello se dio cumplimiento al derecho de petición previamente invocado, 24 de agosto de 2000, ciertamente se desconocieron los términos legales para emitir la respuesta concreta,

precisa y concisa, así fuera positiva o negativa. El Secretario de Salud, no estaba en la obligación de cancelar de forma inmediata las facturas, pero si estaba en la obligación de responder al cabo de los 15 días el resultado de la auditoria financiera y médica para saber si era viable el reconocimiento o no de las mismas, como al final en la conciliación prejudicial le fueron negadas, entonces ya podía tomar otras alternativas para obtener su cancelación por otros medios. El aquo, acertadamente trae en comento un aparte de la sentencia T-498 de octubre 6/97 de la Corte Constitucional, MP HERNANDO HERRERA VERGARA, al referirse a este tema, "…las respuestas evasivas o simplemente formales, aún producidas en el tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el art. 209 de la Constitución En efecto la respuesta aparente que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que puede observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad que ella sea fallida". Así las cosas, el implicado recurrente, de ninguna manera puede desvirtuar su conducta poco diligente, pues le faltó mucho cuidado al no estar atento a que pasados 15 días, debía dar una respuesta definitiva al peticionario CLAVIJO MEDINA, quien con el escrito del 3 de septiembre quedó a la espera del resultado de la auditoria que había propuesto como procedimiento a seguir, sobre sus

pretensiones de pago de las facturas presentadas por servicios de salud prestados por la firma Soluciones de Seguridad, la cual nunca se le dio, con lo cual queda en evidencia que si incumplió uno de los deberes que le señala la ley y desconoció los términos legales a los cuales estaba sometido como servidor público, configurándose con ello la comisión de falta disciplinaria, de acuerdo con las previsiones que le fueron señaladas en el pliego de cargos y consecuente fallo sancionatorio, proferido por el fallador de primera instancia, al determinar que la conducta imputada como irregular al Señor CADENA PALOMINO es típica, antijurídica y culpable a título de culpa. Con base en las anteriores consideraciones, la Delegada comparte en su integridad los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia para encontrar responsable del cargo endilgado al Secretario de Salud del Departamento de Santander ÁLVARO CADENA PALOMINO, y confirmar la sanción de multa de 11 días del sueldo devengado, impuesta por el Procurador Regional de Santander, pues no solamente se dan los presupuestos consagrados en el art. 38 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, para que se configure la falta disciplinaria, por el incumplimiento de .los deberes contemplados en el art. 40 ibídem, citados en el auto de cargos, con lo cual queda determinado, que efectivamente la conducta es típica y antijurídica por la lesión al bien jurídico tutelado, aceptándose la calificación efectuada por el aquo de una falta grave cuyo elemento esencial fue la

culpa, de acuerdo con las previsiones señaladas del art. 27 de la citada Ley disciplinaria, con lo cual se determina su culpabilidad, en consecuencia, el Despacho encuentra fundamentación suficiente para confirmar la decisión sancionatoria impuesta por el aquo. En mérito de lo expuesto, la PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, RESUELVE PRIMERO: Confirmar la Resolución 0080 del 8 de julio de 2004, por medio de la cual el Procurador Regional de Santander, resolvió sancionar disciplinariamente con multa de 11 días del salario devengado para la época de los hechos, por ÁLVARO CADENA PALOMINO con CC No. 13.950.776, en su condición de Secretario de Salud del Departamento de Santander, equivalente a la suma de $1.012.607. Suma que deberá ser consignada a favor del Bienestar Social de la entidad conforme a lo preceptuado en el art. 7 del Decreto 2170 de 1992.

SEGUNDO: Remitir las diligencias al Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, a efecto de notificar personalmente al implicado la determinación tomada en esta providencia, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario.

TERCERO: Cumplido lo anterior la oficina de origen deberá remitir a la División de

Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria, enviando copia de los fallos de primera y segunda instancia, con su constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción y archive las diligencias.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LAURA GUIOMAR ECHEVERRY GARZÓN Procuradora Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa Exp. 72-4035-00

LGEG-ATT