PGN - DERECHO DISCIPLINARIO Aplicación a quienes no tienen la condición formal de servidor

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa

Radicación: 052-8786-02

Disciplinado: JAVIER ROBERTO LIÑEIRO MEJÍA

Cargo y Entidad: Registrador Especial del Estado Civil de Mocoa Quejoso: De oficio Fecha de Queja: 20 de febrero de 2007

Fecha hechos: A partir del 10 de febrero de 2003

Auto: Resuelve Apelación de Archivo

Bogotá D.C. Agosto 14 de 2007

1. ANTECEDENTES En auto del 29 de noviembre de 2006, la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Putumayo -, de oficio, abrió investigación disciplinaria contra el Sr. Javier Roberto Liñeiro Mejía, con fundamento en la circulación de rumores en la ciudad de Mocoa, respecto del citado Señor Liñeiro Mejía, de quien se afirmaba había ocupado el cargo de Registrador Especial sin ser abogado titulado.

Mediante auto del 20 de febrero de 2007 (folio 102) la Procuraduría Regional del Putumayo avocó el conocimiento del caso, en ejercicio del poder preferente; el 8 de mayo de 2007 se citó a audiencia pública (folios 154 y ss), en tal decisión se le reprocharon las conductas descritas en el acápite de “Hechos Establecidos y Pruebas Recaudadas” (folio 160 y 156) (…) Que el señor JAVIER ROBERTO LIÑEIRO MEJÍA, identificado con C.C. No 18’126.654 expedida en Mocoa –Putumayo, ingresó a la Universidad Católica de Colombia, con sede en la ciudad de Bogotá, en la facultad de

derecho, el segundo semestre del año 1996 y posteriormente se retiró y posteriormente se retiró de esa institución en el segundo semestres de 2001, logrando así cursar ocho (8) semestres; y no pudiendo por esta razón recibir título alguno profesional otorgado por esa Universidad…No cursó en la Universidad Católica de Colombia, hasta la presente fecha…fue nombrado en el cargo de Registrador Especial del Estado Civil 0065-01 de la ciudad de Mocoa, mediante Resolución No 112 del 03 de febrero de 2003 y posteriormente aprobada por Resolución No 0277 del 6 de febrero de 2003 del mismo año, por parte de la Doctora ALMABEATRIZ RENGIFO LÓPEZ en su calidad de Registradora Nacional del Estado Civil. Finalmente se posesionó en el cargo por acta No 018 del 10 de febrero del año 2003…Que como documentos para acreditar el cumplimiento de los requisitos del cargo de Registrador Especial y como anexos del formato de hoja de vida de la Función Pública, el Señor Javier Roberto Liñeiro Mejía, informó y presentó una supuesta acta de grado y diploma de abogado expedido por la Universidad Católica de Colombia, así como también diploma de Especialista en Derecho Administrativo y Constitucional de la misma Universidad…Que… en la actualización del formato de hoja de vida, en la casilla correspondiente al Número de la Tarjeta Profesional, indicó corresponderle el No 120.104; la misma que posteriormente certificó la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, encontrarse vigente pero corresponder a la doctora MARCELA

EMPERATRIZ PERALTA TORRES. Además de certificar que el señor ROBERTO LIÑEIRO MEJÍA no se encuentra inscrito en dicho registro de abogados…laboró en el cargo de asistente III de la unidad de Trabajo Legislativo del representante a la Cámara GUILLERMO RIVERA FLOREZ, desde el 21 de agosto de 2002, hasta el 31 de enero de 2003…se desempeñó en el cargo de Registrador Especial del Estado Civil 0065-01 hasta el 20 de noviembre de 2006, fecha en la que presenta renuncia irrevocable a su cargo…Que conforme al Manual de Funciones para el cargo de Registrador Especial del Estado Civil constante en la Resolución No 3358 del año 2001, se requiere título profesional en derecho y un (01) año de experiencia profesional relacionada con el cargo; y que por ello el señor ROBERTO LIÑEIRO MEJÍA, no cumplía con los requisitos exigidos para tomar posesión del mismo, al no ostentar ninguna clase de título profesional que le fuera otorgado” (…) En audiencia pública celebrada el 13 de julio de 2007 (folio 196 y ss.) se profirió fallo de primera instancia, sancionando al disciplinado con destitución del cargo e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas y contratar con el estado por el término de veinte años. Consideró, esencialmente, la Procuraduría Regional, que la conducta del sancionado al haber presentado documentos falsos para acceder al servicio público se encuentra tipificada como delito y encuadra en dos tipos disciplinarios, los numerales 1º y 56 del artículo 48 del C.D.U., adicionó que el comportamiento

fue realizado con pleno conocimiento y convicción de su ilicitud y consecuencias jurídicas, sin detenerse en su ejecución a través de todo el tiempo que cumplió funciones tan importantes y delicadas para el Estado. APELACIÓN A folio 213 y siguientes del Cuaderno Original, aparece el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, proferido por la Procuraduría Regional del Putumayo, en el se manifiestan estos fundamentos: Plantea el recurrente que la autoridad falladora infringió el artículo 27 de la ley 24 de 1992, en cuanto las diligencias se iniciaron con fundamento en una queja anónima y no podía iniciarse investigación alguna, estando la Registraduría Nacional del Estado Civil obligada a ordenar el archivo de la queja. Afirma, que debe declararse la nulidad de lo actuado desde el auto de apertura de investigación disciplinaria y reiniciar las averiguaciones de oficio. (…) “De otro lado, la Procuraduría General de la Nación no sólo cumple la función de investigar las faltas disciplinarias sino que está en la obligación de velar por el cumplimiento de la ley, en el caso de autos en pos de perseguir una flagrante violación a los deberes del suscrito, se conculcó la ley de manera flagrante igualmente; es decir, el fin justifica los medios, lo que en Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 2 otra palabras el agente del ministerio público actuó desde otra perspectiva en igual condición que yo; porque presenté documentos espúrios (sic), con

el fin de obtener un trabajo para lograr el sustento de mi hijo y el mío propio; porque me vi forzado a abandonar mis estudios superiores por falta de dinero y con qué solventar los gastos de matrícula, alimentación del suscrito y de mi hijo; el Honorable Despacho al ver mi falta a los deberes y con el ánimo de no permitir que permaneciera dicha equivocación en el tiempo, conculca el mandamiento legal de archivar quejas anónimas, a pesar que es él el encargado de hacer cumplir la ley” (…) (folio 214, párrafo 5º) Respecto a la acusación relativa a la realización objetiva de una conducta descrita como delito doloso, cometida en razón, con ocasión o como consecuencia de la función ejercida o abusando del cargo, dice el recurrente, hay un error de interpretación, porque la Procuraduría no tiene competencia funcional para determinar que es o no es delito, pues es función de la Fiscalía General de la Nación y de los Jueces de la República, y son estas autoridades las que pueden endilgar responsabilidad penal cuando definan el caso del apelante. Sancionar al disciplinado por una presunta conducta delictiva sin la existencia de decisión penal, infringe el derecho a la defensa y el debido proceso, lo cual genera la nulidad del proceso que debe ser declarada, además de ordenar la prejudicialidad respecto de este cargo. Respecto a éste mismo tema, plantea el impugnante, que el numeral 1º del artículo 48 del C.D.U. no le es aplicable (…) “toda vez que, los documentos título profesional, título de especialista y licencia provisional, no fueron otorgados

cuando me desempeñaba en el cargo sino antes de mi nombramiento y posesión y como es de conocimiento general, los servidores públicos accedemos a dicha condición especial solo a partir del acto solemne de la posesión ni siquiera con el nombramiento lo somos, por ende, si estos documentos fueron utilizados para acceder al nombramiento en el cargo de registrador especial de Mocoa, así lo dice la providencia impugnada, mal se puede entonces inferir que éstos los presenté cuando ya me desempeñaba como registrador especial del estado civil” (…), pues en esta condición nunca presentó ni utilizó los documentos espurios (sic), por lo que no realizó objetivamente una descripción consagrada en la ley como delito (…), por lo cual debe revocarse la decisión impugnada respecto a este cargo y deberá modificarse la sanción atendiendo los atenuantes aplicables al caso. Sobre la acusación de suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa (numeral 56), es obvio, no ostentaba la condición de servidor público, por tanto, no era ni es sujeto disciplinable y resulta procedente declarar su inocencia. Para vigorizar el planteamiento, afirma que los ordenamientos legales reguladores de carrera administrativa, han coincidido en que se es servidor público a partir de la posesión. Los documentos criticados fueron entregados el 7 de febrero de 2003, antes del 10 de febrero, día de la posesión, por lo cual no era destinatario de la ley disciplinaria (Art. 25 C.D.U.) Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 3

Pide se aplique la excepción de inconstitucionalidad respecto al numeral 56 del artículo 48 del C.D.U. por cuanto utiliza esa disposición la palabra POSESIÓN, la cual es inexequible, (…) “porque no es posible ser juzgado como servidor público sin serlo, es una clara violación al debido proceso” (…) y debe revocarse la providencia apelada, por incompetencia funcional. Es claro el artículo 23 del C.D.U., en cuanto establece quien puede incurrir en conductas que constituyan falta disciplinaria, por cuanto exige la condición de servidor público o contratista del Estado, no así los particulares que están supeditados al incumplir normas, al código penal. (…) “sólo aparece probado que no soy abogado de la Universidad Católica ni soy especialista en Derecho Constitucional, nada más, pero estos medios de prueba se consiguieron en un proceso que no podía adelantarse según orden legal…” (…) Reitera su planteamiento de la incompetencia a la que llama “por activa” y para el efecto cita un auto inhibitorio proferido por este Despacho dentro del radicado 014-83167-2003, en el que se explican los casos regidos por la ley 190 de 1995 en armonía y concordancia con la ley 24 de 1992 y el artículo 69 de la ley 734 de 2002. Considera la graduación punitiva desproporcionada, citando para el efecto el artículo 18 del Código Disciplinario Único y textos parciales de las sentencia C-285 de 1997 y C-118 de 1996. Concluye, afirmando, que no sólo se desconocieron las disposiciones que ha venido citando, sino, además, que no se tuvieron en cuenta los motivos que

llevaron a la realización de la conducta reprochada, aplicando un procedimiento verbal cuando ya se había retirado del servicio. Solicita se revoque la providencia impugnada y, en lugar de tal decisión, se declare la nulidad de lo actuado y se ordene el archivo de las diligencias por no tener la calidad de servidor público al momento de la realización de la conducta investigada, subsidiariamente, pide se aplique la excepción de inconstitucionalidad respecto al numeral 56 del artículo 48 del C.D.U.. De no prosperar ninguna de las anteriores posibilidades, (…) “por lo menos deberá decretarse la revocatoria del fallo y decretarse la prejudicialidad mientras la justicia ordinaria decide de fondo su situación jurídica” (…). De no ser posibles las anteriores, pide, se le atenué la sanción, en atención a las circunstancias de modo, tiempo y lugar. CONSIDERACIONES Sea lo primero manifestar que en el escrito del apelante, se acepta la comisión de las faltas disciplinarias que se le han censurado en este proceso. Sobre las nulidades planteadas, relativas a la procedibilidad del adelantamiento de la acción disciplinaria y a la errada interpretación de Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 4 considerar a la Procuraduría competente para juzgar delitos, debe expresar esta instancia, que no comparte los criterios del impugnante, en primer lugar, porque el proceso no se inició con fundamento en una queja anónima sino de oficio, por decisión de autoridad competente (folios 7 y 8), no aparece

documento alguno sobre la presentación formal de una queja contra el disciplinado, así es que, la acción fue iniciada y adelantada por autoridad revestida de la capacidad para investigar y sancionar la conducta prevista por la ley como falta disciplinaria; en segundo lugar, acude razón a la defensa, cuando afirma que la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para conocer y sancionar delitos, así es, pero, si tiene competencia para investigar y sancionar las faltas disciplinarias, cual es el caso de autos, pues de una conducta pueden desprenderse variadas acciones, en cuanto un comportamiento puede infringir disposiciones de diversos ordenamientos, como el penal, el disciplinario, el fiscal, lo cual puede generar la iniciación y culminación de cada una de las acciones correspondientes, en forma independiente y autónoma, en el caso particular, del numeral 1º del artículo 48 de la ley 734 de 2002, la realización objetiva de una conducta descrita como delito, el legislador, previó, como conducta constitutiva de falta disciplinaria gravísima, la incursión en un comportamiento previsto como delito, no que hubiere sido declarada la responsabilidad del agente respecto de tal o cual delito, no, solamente, que el comportamiento, objetivamente, coincida con la descripción contenida por el tipo penal, así, al presentarse documentos falsos para acceder al servicio público, no se reprocha ni imputa responsabilidad por cometer el delito de falsedad, se está adecuando la conducta a los lineamientos previstos por el legislador para estructurar la falta disciplinaria en forma autónoma, por ello, al citar a audiencia pública, se le expresó al disciplinado, que con su

comportamiento pudo infringir el deber de (…) “Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo” (…) e incursionar en prohibición legal de (…) “Proporcionar dato inexacto o presentar documentos ideológicamente falsos u omitir información que tenga incidencia en si vinculación o permanencia en el cargo o en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación administrativa” (…), de tal forma que la Procuraduría no está responsabilizando al sujeto pasivo de esta acción de la comisión de delitos, sino de la comisión de las faltas disciplinarias señaladas (subrayas nuestras, fuera de texto). Se ha hecho énfasis en los textos subrayados, para indicar y explicar, que para la ley disciplinaria, la protección a la adecuada y eficaz administración del Estado, no está limitada exclusivamente a quien tenga el carácter de servidor público posesionado, sino, además, a quienes hayan iniciado gestiones para su vinculación al servicio Estatal, por eso, prevé la ley, el caso de quien presenta documentos para acreditar el cumplimiento de requisitos para la posesión y el desempeño de un destino oficial, incurre en falta a los deberes, al tiempo, con la misma conducta y agregando la calidad de falsos de dichos documentos, se incursiona en prohibición, aún antes de haber tomado posesión, lo cual es apenas lógico, pues como se va convalidar o aceptar a quien aspira a servir al público desde la administración del Estado, comportamiento de tal naturaleza, cuando son Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 5

claramente atentatorios contra los principios que rigen la función administrativa. No es este el único caso de ocurrencia de aplicación de normas disciplinarias, a quienes aún no tienen la condición formal de servidores públicos, está previsto, como falta disciplinaria, el incumplimiento de la ley, como en el caso de quienes se inscriben inadecuadamente para postular su nombre a una elección popular, aún no son servidores del Estado, pero la inscripción irregular puede constituir falta disciplinaria; ocurre esto en aplicación de las inhabilidades previstas por la ley, que son condiciones anteriores a la calidad de servidor público, formalmente posesionado. No se comparte la posición del apelante, en cuanto, acepta (confiesa) la comisión de la falta disciplinaria, pero argumenta que no debe ser responsabilizado por la misma, en atención de haber incurrido en esta por necesidad de satisfacer su manutención personal y la de su hijo, pues donde quedarían, la organización del Estado y las garantías mínimas de convivencia social, si estuvieran legitimados todos los comportamientos por la necesidad de conseguir el sustento propio y de la prole, lo cual es legítimo, pero en condiciones de igualdad de todos, sin tomar ventajas, como las de acceder a cargos públicos sin cumplir los requisitos, por ello, no se considera que por salvaguardar el derecho propio del sancionado deba cederse al cumplimiento del deber, pues la conducta del procesado, es reprochable desde los ángulos teórico y práctico, su comportamiento fue injusto, no solamente con el Estado, sino, además, con la sociedad misma, no se adecuó a las reglas para acceder a la administración, tomó caminos cortos y alejados de la lealtad con quienes cumplían con las condiciones

exigidas para desempeñar el cargo. No hay lugar a la aplicación de excepción de inconstitucionalidad, pues las normas citadas como infringidas, están adecuadas al ordenamiento y dan soporte, justamente, a la finalidad para la cual se creó un ordenamiento disciplinario, esto es, proteger al Estado y la administración, de comportamientos atentatorios contra su eficacia, eficiencia, moralidad, honradez, lealtad, imparcialidad y transparencia entre otros aspectos, lo cual, previó el legislador se garantiza con la consagración de disposiciones protectoras de la función administrativa, entendida integralmente, por lo que se protege desde el ingreso (incluso antes de éste, con la acreditación de cumplimiento de requisitos, por ejm.) y hasta después de haber dejado el servicio (art. 26 C.D.U.), por ello, se estima improcedente desestimar la aplicación del numeral 56 del artículo 48 del C.D.U., pues solo es una de las expresiones legales consagrada para materializar la protección de la función administrativa. Sobre la graduación de la sanción, considera este Despacho, que nos encontramos frente a una falta disciplinaria gravísima, y aún a pesar de no ser esta, por su naturaleza, tan impactante y dañosa como otras contenidas por el artículo 48 del C.D.U. (por ejm. Los numerales 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 11, 12, 13, 14 y 15), si estaría sujeta a la regla contenida por el artículo 46

del C.D.U., en cuanto afectó el patrimonio del Estado, sin embargo, el reproche o cargo disciplinario no hace relación a este aspecto, por lo que se Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 6 estima aplicable el margen previsto por el mismo artículo 46 del ordenamiento disciplinario único, es decir, puede graduarse la inhabilidad general dentro los límites de dicha sanción, teniendo en cuenta la entidad de la falta disciplinaria, la ausencia de antecedentes disciplinarios y, especialmente, que no se trata de una de las faltas gravísimas señaladas anteriormente. Coincide este Despacho con la decisión tomada por la Procuraduría Regional de Putumayo, por los motivos expuestos en este proveído, salvo la graduación de la inhabilidad general, por ello hace suyos los argumentos allí planteados y, en mérito de lo cual, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión tomada en audiencia pública del 13 de julio de 2007, excepto en la graduación de la inhabilidad general, la cual se fija en doce (12) años, conforme a las explicaciones hechas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: SIN COMUNICACIONES por adelantarse el proceso de oficio.

TERCERO: Por la Procuraduría Regional del Putumayo, NOTIFICAR al

Señor JAVIER ROBERTO LIÑEIRO MEJÍA, identificado con la C.C. No

18’126.654 de Mocoa, Barrio El Peñón (Mocoa), informándole que no procede recurso alguno. Adicionalmente se dará aviso de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación, para que evalúe si hay lugar a iniciar acción penal contra el disciplinado por las conductas investigadas y sancionadas en este proceso. En firme la decisión, remitir, por la oficina de origen, a la División de Registro y Control, constancia de ejecutoria. Realizado lo anterior archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Exp.- 052-08786-07 Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Cra 5ª 15-80 P. 8º P.B.X. 336 00 11 ext 10826 7