PGN - DERECHO DISCIPLINARIO Funciones

Procurador General Bogotá, D.C., agosto 19 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, literal c) y parágrafo 2º, de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden

normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”; 25, 26, 27 del Decreto Ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil en cumplimiento de sus funciones”.

Demandante: MARÍA FERNANDA QUINTANA BELTRÁN

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAN

HERNÁNDEZ

Expediente No. D–5845 Concepto No. 3905 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Carta, instauró la ciudadana MARÍA FERNANDA QUINTANA BELTRÁN contra los artículos 12, literal c) y parágrafo 2º, de la Ley 909 de 2004; 25, 26, 27 del Decreto Ley 760 de 2005, referentes a la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil de investigar e imponer multas a los servidores públicos que violen de las normas de carrera administrativa o no

observen las órdenes e instrucciones de aquélla.

1. Planteamientos de la demanda La ciudadana QUINTANA BELTRÁN afirma que la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil de investigar e imponer multas a los servidores públicos

por violar las normas de carrera administrativa o no observar las órdenes e instrucciones de aquélla, vulnera el debido proceso al asignársele a la Comisión una función disciplinaria cuya competencia corresponde a la Procuraduría Procurador General General de la Nación, en cuanto que se estaría investigando a un servidor público dos veces por el mismo hecho, y por no garantizarle la imparcialidad mediante la doble instancia. Sólo puede existir un juez natural para investigar y sancionar disciplinariamente, función que no puede ser asignada por ley a la Comisión porque sus funciones están limitadas a la responsabilidad de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. La imparcialidad se ve comprometida en cuanto la Comisión investiga y sanciona por el incumplimiento de sus propias órdenes, sin que haya un órgano superior que revise sus decisiones.

2. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil de investigar e imponer multas a los servidores públicos por

violar las normas de carrera administrativa o no observar las órdenes e instrucciones de aquélla, vulnera el debido proceso al asignársele a la Comisión una función disciplinaria cuya competencia corresponde al Procurador General de la Nación, en cuanto que se estaría investigando a un servidor público dos veces por el mismo hecho, hecho que no garantiza la imparcialidad que es esencia la

doble instancia. Sobre el particular, se considera lo siguiente:

3. Libertad de configuración política del legislador en cuanto al derecho sancionador 3.1 La ciudadana QUINTANA BERNAL cuestiona la función sancionadora concedida por el legislador a la Comisión Nacional del Servicio Civil, por considerar que es un asunto propio del derecho disciplinario cuya competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación, razón por la que se hace necesario revisar la potestad sancionadora del Estado en sus diversas manifestaciones.

2 Procurador General 3.2 El principio de responsabilidad es la base del derecho sancionatorio. Los particulares sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El ejercicio de los derechos y libertades constitucionales implica responsabilidades, razón por la que el Constituyente determinó que sería la ley la que debía determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (artículos 6, 95, 124 Constitución Política). En términos generales, existen múltiples y autónomas manifestaciones del derecho sancionador, entre las cuales podemos contar la penal, la contravencional, la disciplinaria, la correccional y el derecho de punición por indignidad política o “impeachment”. Las diferencias que se presentan en las diversas manifestaciones de este derecho dependen del carácter general o particular de su campo de aplicación, las finalidades perseguidas y de la severidad de las sanciones. Por ejemplo, el derecho penal está dirigido a todas las personas y compromete su libertad física; el derecho disciplinario está encaminado a garantizar el

cumplimiento del deber funcional a cargo de servidores públicos y de particulares que cumplen funciones públicas, y en ese sentido comprende sanciones tan severas como la destitución y la inhabilidad para ejercer funciones y cargos públicos, aún de manera permanente. El derecho policivo es preventivo, encaminado a la protección del orden público. Las sanciones, especialmente las pecuniarias, tienen diferente grado de severidad según el interés jurídico protegido y la finalidad perseguida, como en el caso de las multas que son comunes a la mayoría de modalidades sancionadoras. 3.3. Un tipo sancionador es el administrativo, que se deriva del mismo derecho según sus finalidades concretas y cuyas normas operan en ámbitos específicos, en cuanto que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial. 3 Procurador General El contenido de éste es represivo pero su finalidad es más preventiva. La Corte Constitucional ha manifestado que a través de éste, se dota a la administración de una potestad sancionadora propia para el cumplimiento de sus funciones y fines, convirtiéndose en una amenaza latente para que los sujetos contra quien se dirige cumplan eficiente y eficazmente con el ordenamiento a su cargo (sentencia C-406 de 2004). Para el caso de los servidores públicos, las responsabilidades y la manera de hacerlas efectivas pueden ser múltiples y simultáneas frente a unos mismos hechos, pero su determinación la hace directamente el legislador, quien al respecto goza de la más amplia libertad potestad de configuración, para la consagración de herramientas sancionadoras, obviamente respetando los

principios de razonabilidad y necesidad, así como los derechos fundamentales de los sujetos involucrados. 3.4 El derecho disciplinario tiene por finalidad la garantía de la función pública través del control del deber funcional de los servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas, y se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y sus consejos seccionales, la Superintendencia de Notariado y Registro, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos (artículos 116 constitucional; 5, 22, 23, 67, Ley 734 de 2002). Las sanciones son las de multa de 10 a 180 días de salario básico; suspensión de 1 a 12 meses; y de destitución e inhabilidad general de 10 a 20 años o permanente para ejercer funciones públicas (artículos 45, 46, Ley 734 de 2002). El Código disciplinario se aplica a los servidores públicos y particulares que cumplen funciones públicas y contempla sanciones generales muy severas correlacionadas con el incumplimiento de los deberes derivados de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Sus sanciones tienen una 4 Procurador General función preventiva y correctiva para garantizar el orden jurídico vigente en el ejercicio de la función pública. Por tanto, el derecho disciplinario es autónomo y de carácter general para quien ejerza funciones públicas, con el fin de garantizar su conducta oficial según el orden jurídico vigente, para lo cual cuenta con un debido proceso muy elaborado y

un sistema de sanciones muy fuerte para cumplir con su cometido.

4. Potestad sancionadora administrativa asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil para la eficaz administración y vigilancia de la

carrera administrativa 4.1 La Ley 909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. El empleo público cubre a quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública. Hacen parte de éstos los de carrera, de libre nombramiento y remoción, de período fijo y los temporales. La Ley 909 se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del servicio. (artículos 1, 2, 3, 5, Ley 909 de 2004). Dentro de las funciones de la Comisión relacionadas con la vigilancia de la aplicación de las normas sobre carrera administrativa, se estableció la de realizar investigaciones por violación de las normas de carrera o por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella, imponer multas gradualmente entre el rango de 5 a 25 salarios mínimos legales vigentes, mediante resolución motivada contra la que procede el recurso de reposición (artículo 12, literal c) y parágrafo 2º, Ley 909 de 2004). 4.2 En el numeral 1 del artículo 53 de la misma ley se le concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de 6 meses contados desde su promulgación, la que se efectúo en septiembre 23 de 2004, para expedir

las normas que contengan el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones. 5 Procurador General El 19 de marzo de 2005 fue publicado en el Diario Oficial 45.855 el Decreto 760 “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones.”, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias antes indicadas. En relación con las funciones de la Comisión de investigación y sanción por violación de las normas de carrera o por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella, en el Título V, artículos 25 a 27, del citado decreto, se estableció el procedimiento para la imposición de las multas contempladas en el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 909 de 2004, en contra de los servidores públicos responsables de aplicar tal normatividad. 4.3 La función de la Comisión Nacional del Servicio Civil de investigación y de imposición de multas en contra de los servidores públicos que violen las normas de carrera o incumplan las órdenes e instrucciones que aquélla imparta, la concibió el legislador con base en la misión constitucional de tal ente, que por cierto es autónomo, de responder por la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, lo cual debe hacerse de forma eficiente y eficaz. Se trata de la asignación de una potestad sancionadora administrativa, encaminada a cumplir con un fin más preventivo que represivo de apremio al debido cumplimiento de las normas de carrera por parte de los servidores públicos

competentes, carácter que se deduce por el procedimiento administrativo expedito aplicado, la sanción de multa y su cuantía, el recurso de reposición, el control jurisdiccional procedente, y porque no constituye antecedente que inhabilite al multado para cumplir con las funciones públicas o las actividades particulares o para contratar con el Estado. En ese sentido, se ha pronunciado esa Corporación al indicar que "La potestad administrativa sancionadora constituye entonces un instrumento de realización de los fines que la Carta atribuye a estas autoridades, pues permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a 6 Procurador General la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos” (sentencia C-406 de 2004). Dicha potestad es diferente al control propio de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, incluidas las de dar debido cumplimiento a las normas de carrera. En estos eventos, también cabe la aplicación simultánea este clase de derecho y del disciplinario con un fin represivo directo sobre la conducta del servidor que incumple las normas de carrera, pero que no tiene incidencia inmediata en el cumplimiento concreto de dichas normas. 4.4 De otra parte, en estos eventos se garantiza el debido proceso de manera imparcial al sancionado en cuanto que éste cuenta con el recurso de reposición en vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas, amén de la acción de tutela cuando se presente una violación grosera del debido proceso o de otro

derecho fundamental del sancionado. Lo anterior, teniendo en cuenta la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil como ente autónomo y máxima autoridad administrativa en materia de administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. Por tanto, se observa que la función de investigación y sanción otorgada a la Comisión Nacional del Servicio Civil es propia del derecho administrativo sancionatorio que deriva de su misión constitucional y tiene por fin el apremio a los servidores públicos competentes para que cumplan de manera eficiente y eficaz las normas de carrera, lo cual es independiente de las demás responsabilidades que de los incumplimientos concretos se deriven como la disciplinaria, la penal, la fiscal, la civil o la política. En consecuencia, se solicitará la constitucionalidad de la potestad sancionatoria analizada y de su procedimiento, pero únicamente por el cargo analizado, dado el carácter puntual de la demanda. A la demandante le asiste la razón cuando afirma 7 Procurador General que el tema en análisis hace parte del derecho sancionador, pero a diferencia de lo que ella opina éste se encuadra en la órbita del campo administrativo y no disciplinario, con la finalidad específica de apremio al cumplimiento de las normas de carrera por los funcionarios competentes, lo que es consecuente con la misión constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

5. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional los siguientes pronunciamientos: 5.1 Declarar EXEQUIBLE el literal c) y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 909 de 2004, únicamente por el cargo formulado.

5.2 Declarar EXEQUIBLES los artículos 25, 26, 27 del Decreto 760 de 2005, únicamente por el cargo formulado. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/JDCB

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