PGN - Documento 201603081404582

Dependencia : Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación

Estatal.

Radicación : 165-102016-2004

Disciplinado : JORGE EDUARDO ORTIZ ARANGO.

Cargo : Gerente Liquidador.

Entidad : Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ““INCORA” EN

LIQUIDACIÓN”.

Quejoso : ANÓNIMO.

Fecha Queja : 5 de Febrero de 2004.

Fecha Hechos : Por establecer.

Asunto : Fallo de Primera Instancia.

Bogotá, D. C., 3 de octubre de 2006 POR EL CUAL SE PROFIERE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, se decide la presente actuación disciplinaria, adelantada contra JORGE EDUARDO ORTIZ ARANGO, en su calidad de GERENTE LIQUIDADOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA “INCORA” EN LIQUIDACIÓN, para la época de los hechos, a lo cual se procede, conforme los siguientes capítulos. ANTECEDENTES La investigación disciplinaria dispuesta en contra del referido servidor, se ordenó mediante auto del 20 de agosto de 2004 (fls. 42 a 44), por las presuntas irregularidades de que dan cuenta los hechos allí expuestos y conforme con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002. IDENTIFICACIÓN DEL ACUSADO JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, portador de la C. de C. Nº 17’117.944; ejerció el cargo de Gerente Liquidador del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en Liquidación, del 3 de abril de 2003 al 15 de marzo de 2004 (fls. 49 a 53).

HECHOS El mencionado servidor, en la calidad anotada, suscribió la orden de prestación de servicios Nº 032 del 30 de enero de 2004 (fls. 29 a 30), sin el correspondiente certificado que acreditara la respectiva disponibilidad presupuestal, el cual se expidió en forma posterior, esto es, el 4 de febrero de 2004” (fl. 24). PRUEBAS QUE SUSTENTARON LOS CARGOS Al plenario se allegaron como elementos de pruebas que soportan los cargos, los siguientes: Expediente 165-102016

Decisión: Fallo de Primera Instancia Proyecto: Carlos Corredor Rojas 1 Cuaderno Ppal. con 97 fls.  Visita especial practicada en las dependencias del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA” EN LIQUIDACIÓN (fls. 14 a 18).  Certificación de la Oficina de Talento Humano “INCORA” en Liquidación (fl. 19).  Memorando suscrito por el Subgerente del “INCORA”, dirigido al Gerente Liquidador (fls. 20 a 22).  Certificación que indica que “en la planta de personal del “INCORA” en Liquidación Oficinas Centrales, no se cuenta con personal suficiente para atender las necesidades del proceso en liquidación, en las diferentes áreas (fl. 23).  Copia del certificado de disponibilidad presupuestal Nº 047 del 4 de febrero de 2004 (fl. 24).  Copias del oficio que solicita un abogado para “INCORA” - Boyacá, de la orden de prestación de servicios Nº 032 – 04 y del CDP Nº 050 del 10 de febrero de

2004 (fls. 25 al 31).  Copia de la orden de pago por $358.000 y del respectivo cumplido, a favor de RICARDO MANTILLA SARMIENTO (fls. 37 A 38). ANÁLISIS DE LAS PRUEBAS La anomalía que se investigó en la presente actuación, consiste en que el implicado JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, Gerente Liquidador del “INCORA”, suscribió la orden de prestación de servicios Nº 032/04, con RICARDO MANTILLA SARMIENTO, cuyo objeto consistía en asistir al “INCORA” EN LIQUIDACIÓN, en una diligencia que se llevaría a cabo en la ciudad del Tunja el 4 de febrero de 2004. La irregularidad investigada dentro del presente radicado, se refiere al incumplimiento de los requisitos para contratar los servicios del profesional MANTILLA SARMIENTO, sobre lo cual se observa, que la orden de prestación de servicios Nº 032 de 2004 (fls. 29 y 30), fue suscrita el 30 de enero de 2004, mientras que la disponibilidad presupuestal Nº 047, fue expedida con posterioridad a la firma de la misma, esto es, el 4 de febrero de 2004 (fl. 24). Procedimiento contrario a lo señalado en las mencionadas normativas, especialmente las de índole presupuestal, que disponen que, precisamente, para garantizar la existencia de recursos y que se destinen para el fin previsto, el trámite de acreditar la viabilidad presupuestal, será previa a la asunción del compromiso . Al analizar la documentación que indica el trámite surtido, por quien ejercía como titular de la iniciativa contractual y presupuestal, se observa que, cronológicamente,

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Decisión: Fallo de Primera Instancia Proyecto: Carlos Corredor Rojas 1 Cuaderno Ppal. con 97 fls. fue inverso a lo indicado en los cánones que rigen la materia, es decir, el liquidador del INCORA, primero adquirió el compromiso y luego garantizó su financiamiento y consecuente afectación presupuestal.

CARGOS Mediante auto del 15 de febrero de 2006 (folios 70 a 75), se le formuló el correspondiente reproche disciplinario, por la conducta descrita, del cual el inculpado se notificó personalmente, según diligencia que obra a folio 79. DESCARGOS Con escrito sin fecha, el cual obra a folios 80 y 81, el apoderado debidamente reconocido (folios 82 y 83) sustenta su defensa prima face, admitiendo la ocurrencia de los hechos frente a la cronología; es decir que el contrato de prestación de servicios objeto del cuestionamiento, se suscribió el 30 de enero de 2004; se ejecutó el 4 de febrero de 2004 y el certificado de disponibilidad presupuestal se expidió el 4 de febrero de 2004. Indica que en el texto del contrato se anunció la existencia de recursos económicos para atender el compromiso, de conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal número 047 de febrero de 2004 (folio 29), de donde concluye que el referido contrato, sí contaba con su correspondiente presupuesto, por lo cual no se infringió la normatividad que rige la materia. Enfatiza que para la fecha de ejecución del bilateral, 4 de febrero de 2004, existía

disponibilidad presupuestal par amparar el gasto, por lo cual demerita la conducta endilgada como falta disciplinaria, “por que si la obligación es previa al compromiso, el acto también fue previo”. Rechaza el calificativo de DOLOSA a la falta enrostrada a su representado, la cual sería pertinente si la orden de servicios se hubiera suscrito sin la correspondiente disponibilidad presupuestal, lo cual, en su sentir, no sucedió; igual con la calificación de la falta como GRAVÍSIMA, por no aplicación de lo establecido en los numerales 30 y 31 (sic) de la Ley 734 de 2002. Por no infringir norma alguna de carácter contractual, presupuestal y disciplinaria, solicita el archivo de la diligencias, porque el hecho atribuido no existió.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Expediente 165-102016 3

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El implicado JORGE EDUARDO ORTIZ ARANGO, en su calidad de GERENTE LIQUIDADOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA “INCORA” EN LIQUIDACIÓN, mediante escrito presentado en esta entidad el 11 de agosto de 2006, presenta alegatos de conclusión, en los cuales reitera los argumentos consignados en los descargos (folios 95 a 96). CONCEPTO DE VIOLACIÓN Al acusado JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, en su calidad de Gerente Liquidador del “INCORA”, se le formuló reproche por haber suscrito en la calidad

anotada, la orden de prestación de servicios Nº 032 del 30 de enero de 2004 (fls. 29 a 30), sin el correspondiente certificado que acreditara la respectiva disponibilidad presupuestal, toda vez que éste se expidió en forma posterior, esto es, el 4 de febrero de 2004 (fl. 24), con lo que posiblemente desconoció de manera abierta los artículos 3, 23 y 41 de la Ley 80 de 1993, que tratan de los fines y perfeccionamiento de la contratación estatal. La cita del artículo 26, numerales 4 y 5 del Estatuto de Contratación, contentivo del principio de responsabilidad, por cuanto al suscribir el acuerdo de voluntades referido precedentemente, el acusado ORTÍZ ARANGO, estaba obligado a buscar en su actuación como servidor público, la atención de las reglas sobre administración de bienes, que para el evento se requieren a disponer previamente, en su condición de ordenador del gasto y de la iniciativa contractual, del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, como prueba de la viabilidad de los recursos para atender la obligación relacionada con la suscripción de la mencionada orden de servicios. Respecto al artículo 41 de la codificación estatal vigente, por cuanto pretermitió flagrantemente, requisito indispensable para el perfeccionamiento del acto contractual asumido, que se refiere a la existencia de la disponibilidad presupuestal correspondiente, requerimiento señalado en el inciso cuarto del mencionado artículo, quien, al tenor de lo normado en el artículo 51 ibídem, al actuar en forma contraria, debe responder disciplinariamente por su actuación.

Igualmente por vulneración de lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que dispone, indefectiblemente, que para la asunción de todos los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales, se deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad, con el fin de garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender el gasto. Así mismo, los compromisos contarán con el registro presupuestal, a efectos que tales recursos ya comprometidos, no se desvíen a ningún otro fin. Expediente 165-102016 4

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Es de destacar que la mencionada dispositiva, califica lo anterior como un requisito de perfeccionamiento de tales actos. De lo descrito se infiere, por la naturaleza y propósitos de la norma, que dicha obligación es previa al compromiso y no como en el caso que nos ocupa, que la orden de prestación de servicios Nº 032 se suscribió el 30 de enero de 2004 (fls. 29 a 30) y la respectiva disponibilidad presupuestal, se expidió en forma posterior, esto es, el 4 de febrero de 2004 (fl. 24). La vulneración de las normas citadas constituye falta disciplinaria al tenor de lo previsto en la Ley 734 de 2002, en sus artículos 34, que trata de los deberes, numerales 1, 2 y 21, en la medida en que estaba obligado a cumplir la Constitución y la Ley, con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio encomendado y a vigilar y

salvaguardar los bienes y valores que le fueron encomendados, para cuya administración existen requisitos legales que se deben cumplir cabal y oportunamente, para su utilización debida y racional, de conformidad con los fines para los cuales fueron destinados; incumplimientos que constituyen falta disciplinaria, según lo reglado en el 23 ejusdem. ANÁLISIS JURÍDICO A LA CONDUCTA ATRIBUIDA A JORGE ALBERTO ORTÌZ ARANGO El Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA” y ordena su liquidación; en los artículos 6º y 7º, señala las calidades, responsabilidades y funciones que corresponden al liquidador, que son las mismas que se exigían para el Gerente General, lo cual incluye las relativas a la actividad administrativocontractual, indicadas en los numerales 12 y 13 del mencionado artículo 7º (fl. 56). Estas atribuciones comprenden el desempeño administrativo y por ende la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal, en este evento, trasferidas a quien se desempeñó como Liquidador del “INCORA”, quien debe tener pleno conocimiento del marco normativo que rige sus actuaciones deberes, obligaciones y responsabilidades. De lo descrito emana el principio de confianza, el cual constituye pilar de la operación de la organización y para garantizar ese desempeño idóneo de las funciones de cada servidor, del cual se exige un conocimiento básico, así como el manejo de una

información mínima, que le permita llevar a cabo sus competencias en forma adecuada. Expediente 165-102016 5

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Es el deber que enfrenta quien asume un cargo público, el cual se predica, con especial énfasis, de aquellos servidores llamados a representar en las mayores jerarquías a las instituciones públicas, como son los Directores o representantes legales, de quienes se exige solvencia en el manejo de temas sustanciales en la administración de la entidad. Es el caso de la contratación administrativa, la cual constituye un ejercicio frecuente y central en las tareas del Director del “INCORA” en Liquidación, que por naturaleza y especial función, debió atender para extinguir la mencionada entidad, específicamente en cuanto a las necesidades para su funcionamiento, para acudir a la contratación, como instrumento fundamental para el logro de sus fines u objetivos sociales, cuyos aspectos básicos no puede desconocer ese servidor, sin correr el riesgo de hacerse responsable por las equivocaciones o desacatos, que se cometan a causa de ese desconocimiento. Lo descrito para significar que era deber del servidor JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, conocer en su condición de titular de la institución a liquidar, los requisitos, trámites y requerimientos señalados en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que dispone, que para la asunción de todos los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales, se deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad, con el fin de garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender el gasto. Así mismo, los compromisos contarán con el registro

presupuestal, a efectos que tales recursos ya comprometidos, no se desvíen a ningún otro fin. En este orden, el Despacho rechaza los argumentos defensivos del disciplinado ORTIZ ARANGO (folios 80 y 81), quien indica que en el texto del contrato “se anunció” la existencia de recursos económicos para atender el compromiso, de conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal número 047 de febrero de 2004 (folio 29), de donde concluye que el referido contrato, sí contaba con su correspondiente respaldo económico, puesto que en materia presupuestal no basta con enunciar que existe la viabilidad económica, sino que se debe acreditar la disponibilidad con el respectivo certificado. Trámites que demandan un requisito especial, sine qua non, de orden secuencial: que sea previo a la asunción del compromiso, toda vez que el espíritu de la norma que así lo dispuso, consultó que, precisamente, para evitar el manejo presupuestal inadecuado, dicha actuación fuera con antelación a la asunción de la obligación Expediente 165-102016 6

Decisión: Fallo de Primera Instancia Proyecto: Carlos Corredor Rojas 1 Cuaderno Ppal. con 97 fls. económica; hacerlo de otra manera, posterior a la celebración del compromiso, o “anunciarlo”, como lo sostiene el implicado, es definitivamente actuar en flagrante contravía a lo señalados en las dispositivas presupuestales y contractuales.

Tan cierto es lo anteriormente expuesto, que la normativa señalada, contempla las consecuencias de responsabilidad por dicha pretermisión, al prever en el inciso 5º del artículo 71 del Decreto 111 de 1996:

“Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”. Ahora bien, convalidar el procedimiento surtido por el ordenador del gasto, con ocasión del certificado de disponibilidad presupuestal de la orden de prestación de servicios 032 del 30 de enero de 2004, es decir, que dicho instrumento sea posterior a la celebración del acuerdo de voluntades (“anunciado para el 04 de febrero de 2004”) es un trámite de afectación presupuestal futura dentro de la misma vigencia, que no existe en los cánones presupuestales y que contradice su esencia, el cual debe ser previo al compromiso, para que cumpla su propósito de garantizar que antes del compromiso se cuenta con el recurso económico. Trámite inadecuado el desplegado por el implicado, que de contera desconoció el principio contractual y presupuestal de la planeación, consagrado en el numeral 13 del artículo 25 de la ley 80 de 1993, que dispone sobre el particular: “Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato…”. El proceder cuestionado, igualmente pretermitió requisitos para el logro del perfeccionamiento del contrato, indicado en el artículo 41 de la misma codificación, al señalar en el inciso 4, que: “Para la ejecución se requerirá de la existencia y las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras, de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto”.

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Al analizar el comportamiento asumido por el entonces liquidador del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”, en relación con el manejo presupuestal y contractual asumido, con ocasión de la orden de prestación de servicios Nº 032 del 30 de enero de 2004, no solo desatiende las preceptivas señaladas, sino que pretende innovar un trámite no contemplado legalmente, como es el de tratar de acreditar el mencionado requisito, de manera futurista, dentro de la misma vigencia; procedimiento que para efectos presupuestales y contractuales no existe. Con tal comportamiento JORGE ALBERTO ORTÌZ ARANGO, incurrió en falta disciplinaria, por cuanto su actuación no se ciñó a lo preestablecido en la ley, al omitir La obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, previo a la asunción del compromiso, cuya responsabilidad se radica en cabeza del jefe o representante de la entidad, la dirección y manejo de la actividad contractual. En efecto, de conformidad con el contenido de la mencionada disposición, ORTÌZ ARANGO, incurrió en falta disciplinaria, la cual se deriva del desconocimiento de la información básica, de los elementos sustanciales del régimen de la contratación estatal y presupuestal, cuyo manejo se exige de la condición de los representantes legales de las entidades estatales y que sustenta la atribución de responsabilidad que la ley ha asignado sobre los mismos (Ley 80 de 1993, art. 26 num. 5º).

Es decir, desconoció los deberes funcionales contenidos en los artículos 23 y 34 numerales 1,2 y 21; 42 y 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002, que establece la garantía de la función pública para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe observar el servidor público. FUNDAMENTOS DE CALIFICACIÓN DE LA FALTA De acuerdo con lo previsto en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se calificó la falta como GRAVÍSIMA, por haber participado el vinculado, en la etapa precontractual, con desconocimiento de los principios que regulan la actividad contractual y la función administrativa, contemplados en la Constitución y en la Ley. En efecto, al no contar con las disponibilidades previas y, por ende, garantizar la cobertura financiera del contrato, se infringió el principio de Economía, reglado para el caso, en las citadas disposiciones de la Ley 80 de 1993, en consonancia con el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Expediente 165-102016 8

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Sin embargo, y habida consideración que en el caso bajo estudio, no reposa prueba alguna que acredite la intención del disciplinado, orientada a conseguir el resultado obtenido, no se puede inferir la conducta como de tipo dolosa, pero sí se pudo demostrar la omisión y la desatención en el cumplimiento del artículo 71 del Decreto 111 de 1993 y el descuido en el ejercicio de las funciones que el cargo le imponía,

como jefe máximo del ente en liquidación. Por lo tanto, se modifica la calificación efectuada en el pliego de cargos, por la de culpa grave, al tenor de lo estipulado en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, el cual establece que, será grave “cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”. SUSTENTO DE LA SANCIÓN No obstante, la determinación inicial de gravísima, pero el hecho de cometer la falta con culpa grave, nos ubica en el numeral 9 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, que establece, que la realización de una falta gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave, lo que hace aplicable la sanción establecida en el numeral 3 del artículo 44 ibídem, que corresponde a suspensión en el ejercicio del cargo, la cual, de acuerdo con lo previsto en el normado 46 ibídem, se dosifica de uno a doce meses. En el caso materia de estudio, este despacho impondrá la suspensión del cargo por el término de un (1) mes, en atención a la mínima cuantía del contrato, $358.000.00, a que el servicio efectivamente se prestó y que no obra en el expediente cuestionamiento acerca de la labores desempeñadas por el contratista. En mérito de lo expuesto EL PROCURADOR SEGUNDO DELEGADO PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL, en uso de sus facultades legales, RESUELVE PRIMERO.- DECLARAR disciplinariamente responsable a JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, portador de la C. de C. Nº 17’117.944, en su calidad

de GERENTE LIQUIDADOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA ““INCORA” EN LIQUIDACIÓN”, para la época de los hechos, con fundamento en los presupuestos fácticos y legales, señalados en la parte motiva de este proveído. Expediente 165-102016 9

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SEGUNDO.-SANCIONAR a JORGE ALBERTO ORTIZ ARANGO, portador de la C. de C. Nº 17’117.944, en su calidad de GERENTE LIQUIDADOR DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA “INCORA” EN LIQUIDACIÓN, para la época de los hechos, conforme se expuso en la parte motiva de este proveído, con sanción principal consistente en SUSPENSION en el ejercicio del cargo, por el término de un (1) mes, sin derecho a remuneración. En el evento que el disciplinado, al momento de hacer efectiva la sanción, no estuviese ejerciendo el cargo, se deberá dar aplicación a lo dispuesto en el mencionado normado, en el sentido que, si no es posible ejecutar la sanción, el término de la suspensión o el que faltare, se convertirá en salarios, de acuerdo con el monto devengado para la época de la comisión de la falta. TERCERO.- NOTIFÍQUESE en legal forma esta decisión al disciplinado, quien se localiza en la Calle 97 Nº 11-B–17 y/o a su apoderado en la Transversal 43 A Nº 137 A – 21, Casa 60 de esta ciudad, con la

advertencia que, procede el recurso de apelación, ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. CUARTO.- REALIZAR por la Unidad Coordinadora de Contratación, las anotaciones y comunicaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARIO ROBERTO MOLANO LÓPEZ

Procurador Delegado

MRML/C.C.R.

Exp 165-102016 1 cuad. 69 fls. Expediente 165-102016 10

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