PGN - Documento 201604171146150

Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública Radicación 085-11746-05

Implicado: Juan Carlos Rueda Cortés

Cargo: Alcalde

Entidad: Municipio de Barbacoas - Nariño

Quejoso: De Oficio Fecha hechos: 2004

Asunto: Auto que resuelve la solicitud de Nulidad

Bogotá, D. C., 28 de septiembre de 2007 ANTECEDENTES 1 El 28 de febrero de 2006, la Procuradora Regional de Nariño formuló pliego de cargos al señor JUAN CARLOS RUEDA CORTÉS, y mediante la providencia N° 006 del 12 de marzo de 2007 decidió sancionarlo con Destitución del cargo e Inhabilidad para ocupar cargos públicos por el término de diez (10). (Folios 183 a 227 del cuaderno 1 y 688 a 754 del cuaderno 2) 2 Contra lo decidido por la Procuradora Regional, el implicado a través de apoderada, doctora Ruth Amalfy Ramírez Muñoz, presentó recurso de apelación dentro del término legal. En el acápite “II. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA”, solicitó la nulidad del pliego de cargos con los siguientes argumentos, mediante los cuales se pretende demostrar la existencia de la causal referida a la violación del derecho de defensa: (Folios 758 a 794 del cuaderno 3) 2.1 Manifestó que de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución política “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (…) las personas sólo puede ser juzgadas conforme a las leyes preexistentes al acto

que se le imputa y con observancia de todas las formas propias de cada proceso”. 2.2 “(…) cualquier actuación que reproche la conducta de un servidor público, sólo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza de la falta y de la responsabilidad del disciplinado, QUE EXISTA CONFRONTACIÓN PROBATORIA, que para el caso no se demuestra (…) que mi poderdante haya violado los principios de la Función Pública. 2.3 “(…) se observa en el plenario, que existe en la administración municipal (…) dependencias de tesorería y presupuesto y Asesoría Financiera, que en forma expresa, determinante y clara exponen la legalidad de la actuación administrativa. Ello implica que se revise la ilicitud sustancial que se exige para la imposición de una sanción disciplinaria al presunto infractor”, al respecto citó partes de una Sentencia de la Corte Constitucional: “(…) las normas disciplinarias tienen como finalidad encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública”. “El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, (…) es la infracción sustancial de dicho deber, es decir, el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que da origen a la antijuridicidad de la

conducta”. Así, ha podido señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben, como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria. Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines” De lo anterior dedujo que: “la antijuridicidad está en la infracción sustancial del deber impuesto, es decir, aquel que atente contra el funcionamiento del Estado y sus fines. En este contexto, revisada la conducta de mi poderdante (…) no existe vulneración de la finalidad constitucional o legal, es decir, al no determinarse la ilicitud sustancial exigida, debe ser relevado de sanción disciplinaria alguna”. 2.4 Resaltó que “Con la prueba documental, pericial y testimonial que obra en el expediente, se puede establecer que mi poderdante no ha incurrido en conducta susceptible de reproche disciplinario (…). Es (…) necesario que se analice en todo su contexto la prueba que obra en el expediente, teniendo en cuenta tanto las circunstancias favorables como desfavorables, y calificar cada conducta investigada, teniendo en cuenta lo previsto en el Código Único Disciplinario, en su artículo 163, teniendo en cuenta que es necesario la calificación de las mismas, en forma individual; como exigencia del debido proceso (…)”. 2.5 Insistió en que “el investigador dentro del desarrollo del presente disciplinario

incurrió en violación de las disposiciones legales sobre el debido proceso, derecho de defensa y contradicción, no calificó cada una de las conductas (…) teniendo en cuenta los criterios previstos en el artículo 43 del CDU, y por otro lado de acuerdo a la enumeración taxativa de las faltas gravísimas se puede establecer que las conductas investigadas no se encuentran catalogadas como tales. (Artículo 48 de la Ley 734 de 2002), dando lugar a la nulidad procesal, de conformidad con el artículo 143 del CDU y la cual debe ser analizada por Segunda Instancia, con el fin de decretarla; y al verificarse la existencia de la causal consagrada en el numeral 2° del mismo, por cuanto en el pliego de cargos y aún en el fallo de primera instancia existe una vaguedad que afecta el derecho de defensa al no ser perfecta la adecuación típica de la conducta, toda vez que si bien se señalan las normas generales presuntamente violadas por el implicado, se omitió señalar de manera precisa cuales son los deberes o prohibiciones con las que queda configurada cada falta. “ 2.6 También recordó que con fundamento en el artículo 128 de la Ley 734 de 2002 “no puede haber en materia disciplinaria decisión, auto o providencia interlocutoria que no esté soportada, fundamentada o reapeladada en pruebas, debidamente sustentadas y estudiada en su contexto integral, sin sesgo o inclinación subjetiva, buscando siempre un responsable, sin revisar todas las circunstancias que rodean el servicio público”. Resaltó que “el Investigador, no analizó en todo su contexto las pruebas allegadas al proceso, tanto documental como testimonial, pericial y la versión libre de mi

poderdante. Analizar (…) tanto lo favorable como lo desfavorable 2.7 Resaltó que el “principio del indubio por disciplinado, se debe aplicar en todas las etapas de la valoración probatoria (…). Este principio debe ser tenido en cuenta en la prueba para sancionar, de conformidad con el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, el cual establece que para que sea procedente una sanción disciplinaria debe hacerse sobre los elementos probatorios que conduzcan a la certeza de la falta y a la responsabilidad del disciplinado” Insistió en que “de acuerdo con los Artículos 142 y 143 de la Ley 734 de 2002; en los procesos disciplinarios las pruebas deben apreciarse conjuntamente de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y la sanción solo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. Si analizamos detenidamente el Proceso Disciplinario que nos ocupa, las pruebas que se aportaron, imprescindiblemente, hemos de concluir, que el cargo imputado, no está fehacientemente demostrado, mucho menos que fue probada la responsabilidad. 3 Mediante escrito del 20 de junio de 2007, el implicado señor JUAN CARLOS RUEDA CORTÉS, presentó solicitud de NULIDAD de la actuación disciplinaria, a partir del auto investigación disciplinaria, con los siguientes argumentos mediante los cuales pretende estructurar la causal tercera del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, definida como “Existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”, dado que en el fallo de primera instancia se violaron los artículos 21 y 29

de la Constitución Política: 3.1 “ A). Art. 21. Es deber del Estado Garantizar el derecho a la honra. Se infringió este precepto supralegal, consolidado como derecho fundamental, por cuanto al proceder La falladora de primera instancia a sancionar con mi destitución como Alcalde del Municipio de Barbacoa Nariño, se mancilla mi honor y buen nombre de manera injusta, ya que al darse la no culminación en forma vulnerada de mi período para el cual fui elegido popularmente, está lesionando mi buen nombre ante la ciudadanía que depositó sus votos electorales y de confianza para la dirección, manejo y destino del Municipio que regento. 3.2 B). Art. 29. Se quebrantó este precepto constitucional por cuanto no se precisaron los cargos concretos en mi contra, trasgresión que se hace extensiva al Art., 170 de la Ley 734 de febrero 5 de 2002, en su ordinal 4°. Al disponer expresamente que todo fallo disciplinario, además de ser motivado, deberá contener: “… El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y las alegaciones que hubieren sido presentadas…”, en concordancia, ibídem con el numeral 2° del Art. 163, que determina “… las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta…” En consecuencia, el citado proveído al no precisar la norma vulnerada, en su tipicidad específica, conduce a pensar - por vía de la adivinanza – que lo calificado fue la conducta contenida en e numeral 3° del Art., 48 de la Ley 734 de 2002; que de

hecho no la infringí. Manifestó que el Fallo de primera instancia desconoció el contenido del numeral 4° del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, dado que en la providencia no se especificó los numerales del artículo 48 que habían sido infringidos 3.3 Expresó que en la formulación de los cargos también se vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto, en el pliego de cargos no se señaló el numeral o numerales que tipifican la falta, aspecto que dificulta el derecho a la defensa, que es un factor clave del debido proceso conducta, dado que las normas citadas como infringidas contenían diversos numerales, aspecto analizado por el Consejo de Estado en la sentencia N° 5903 del 25 de febrero de 1996, Consejero Ponente, doctor Digo Yunes Moreno. 3.4 Insistió en que “los cargos (…) no fueron demostrados, y mucho menos /su/ responsabilidad. Entonces, jamás podrá proclamarse que las pruebas fueron apreciadas en cuanto a su objetividad y real función, (…). No se percibe legalmente que las pruebas aportadas proporcionen el convencimiento sobre mi responsabilidad disciplinaria y mucho menos que le den validez a los actos proferidos. (…) lo que están corroborando las pruebas es mi inocencia, con relación a los hechos investigados, ya que (…) todas y cada una de las probanzas compiladas (...) demostré que los rubros del Municipio de Barbacoas - Nariño, destinados a diferentes gestiones presupuestales, fueron debidamente aplicados, al no presentarse detrimento al erario público como erróneamente me endilgó la funcionaria de primera instancia; pues como se podrá determinar del acervo

probatorio, de la gestión realizada (…) no hubo vulneración constitucional ni legal, en la finalidad de la contratación encomendada”. CONSIDERACIONES 1 Competencia De conformidad con el artículo 25 del Decreto 262 del 2000, esta Delegada es competente para conocer y decidir en segunda instancia, sin embargo se abstendrá, puesto que del estudio y análisis de la legalidad de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Regional de Nariño, lo procedente es declarar la nulidad de lo actuado a partir del Auto de Cargos del 28 de febrero de 2006, y ordenará subsanar la actuación afectada, en orden a garantizar los derechos al debido proceso, de contradicción y defensa del investigado.

2. Causales de Nulidad La Ley 734 del 2002, Código Disciplinario, establece: “Artículo 143. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes:

(…)

1. La violación del derecho de defensa del investigado.

2. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. (…)” 2.1 Derechos de defensa y al debido proceso que encuentra esta Delegada le fueron violados al Investigado, a partir de la formulación de cargos disciplinarios, al no haberse determinado en forma clara y concreta la responsabilidad disciplinaria respecto a cada uno de los cargos formulados, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizaron las conductas; ni los criterios tenidos en cuenta en cada caso, para establecer la gravedad o levedad de la falta y así determinar la forma de culpabilidad que le permitiese seguridad y certeza en su

defensa material, y en general, con desconocimiento de los artículos 43 y 163 de la Ley 734 del 2002. Al respecto, en Sentencia T-418 del 28 de agosto de 1997, la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, precisó: “El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa.” 2.2 Del análisis de los cargos, origen de la providencia de fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional de Nariño, se estableció que: 2.2.1 Mediante el Acuerdo 027 de 1997, del 12 de noviembre de 1997 se expidió el Estatuto de Presupuesto del Municipio de Barbacoas y sus entidades descentralizadas, sin embargo, en los cargos distinguidos como “SEGUNDO”; “QUINTO – 4”, “QUINTO – 8”, y “QUINTO – 10”, se citaron como normas violadas los artículos 12, 13; 89; 15, 71 y 15, 17, 71 del Decreto 111 de 1996. 2.2.2 Como sustento legal de la conducta reprochada en el cargo distinguido como “QUINTO – 5”, se citaron los artículos 5 y 6 del Decreto 2209, por el cual se

modificaron parcialmente los Decretos 1737 y 1738 de 1998, al respecto es importante recordar que de acuerdo con el artículo 2° del Decreto 1737 de 1998, “Por el cual se expiden medidas de austeridad y eficiencia y se establecen condiciones especiales para la asunción de compromisos por parte de las entidades públicas que manejan recursos del Tesoro Público”, las entidades territoriales adoptarán medidas y condiciones equivalentes. Razón por la cual, previo a la formulación de cargos se debió verificar esta situación y así efectuar el análisis de la Tipicidad. 2.2.3. El cargo TERCERO es ambiguo e impreciso, puesto que la cifra $1.679.208.927, corresponde a saldos de apropiación no comprometidos y el objeto de reproche se describió como “(…) no se tiene certeza de la ubicación de los recursos que no se comprometieron ni ejecutaron en la vigencia de 2004, (…)”, esta afirmación desconoce que las apropiaciones presupuéstales por su naturaleza, son autorizaciones, a diferencia de los recursos recaudados en forma efectiva, respecto de los cuales se efectúan, entre otros, el análisis de saldos y verificación de su destinación. Si el reproche se refiere a los recursos de efectivo, la cifra a indagar sería $1.654.025.953, que es la diferencia ente los recaudos y los pagos efectuados durante la vigencia. Por tanto, dichos aspectos dificultan la defensa 2.2.4. En los cargos distinguidos como “QUINTO – 6” y “QUINTO – 7” se le reprocha al Alcalde no efectuar los descuentos para las cotizaciones a los sistemas de

seguridad social y pensiones, sin el correspondiente análisis funcional que constitucional y legalmente está asignado al alcalde. Por lo anterior es claro que se desconoció el artículo 29 de la Carta Política, toda vez que la providencia mediante la cual se formularon cargos al señor Juan Carlos Rueda Cortés, soporta la decisión sin realizar un completo y exhaustivo análisis de las pruebas, o sin la debida valoración del material probatorio allegado y además sin aportar los documentos que demuestren la existencia de la conducta que se reprocha, por tanto, se encuentra vulnerado el debido proceso puesto que los cargos carecen de fundamento probatorio que demuestre los cuestionamientos formulados. Adicionalmente, se citaron normas que no son aplicables a los Entes Territoriales, como se mencionó anteriormente. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, RESUELVE: PRIMERO: Decretar la Nulidad de lo actuado por la Procuraduría Regional de Nariño, a partir del pliego de cargos del 28 de febrero de 2006, formulado en contra del servidor público JUAN CARLOS RUEDA CORTÉS, en calidad de alcalde Municipal de Barbacoas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este auto, y del artículo 143 de la Ley 734 de 2002

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior revocar el fallo de primera instancia proferido el 12 de marzo de 2007, por el cual la Procuradora Regional de Nariño sancionó disciplinariamente al señor JUAN CARLOS RUEDA

CORTÉS.

TERCERO: Se ordena reponer la actuación, las pruebas allegadas al proceso legal

y oportunamente conservarán su validez y alcance.

CUARTO: Por la Unidad Coordinadora devuélvase el expediente a la Procuraduría Regional de Nariño, para que se efectúen las diligencias pertinentes para notificar en legal forma el contenido de la presente decisión a los sujetos procesales, a quienes se les advertirá que contra esta decisión no procede recurso alguno y reponga la actuación anulada.

QUINTO: Por la Unidad Coordinadora líbrense las comunicaciones de rigor y déjense las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada Expediente 085-11746-05 PU 08