PGN - Documento 201604171605490

Bogotá, D.C., septiembre 8 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, "por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código

Contencioso Administrativo".

Demandante: ENRIQUE GIL BOTERO

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5874 Concepto No. 3923 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano ENRIQUE GIL BOTERO, contra el ordinal primero del parágrafo del artículo1º de la Ley 954 de 2005, según el cual se establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos, mientras entran a operar los juzgados administrativos.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que la norma acusada vulnera los artículos 13, 29 y 31 de la Carta Política, los artículos 7 y 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 8º, numeral 1º y 2º literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 1º del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, referidos al principio de la doble instancia y los derechos de

igualdad y debido proceso. Para sustentar los cargos afirma que: 1.1. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos consagran a nivel internacional la garantía al debido proceso; tal derecho, que es violado por la Procurador General norma demandada, además, se encuentra reconocido por el artículo 29 de la Carta Política. 1.2. Cuando se impide el acceso a la doble instancia se coarta el principio de contradicción lo cual se refleja en las personas que han sufrido un daño, pues la cuantía que se establece en la norma demandada, no permite la interposición del recurso con lo cual se quebranta uno de los fundamentos de la democracia cual es la igualdad. Ni la norma acusada ni sus antecedentes justifican racional o razonadamente esa desigualdad. 1.3. La norma acusada no guarda proporcionalidad con el fin que se propuso el legislador cual es la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues afecta el derecho consagrado en el artículo 31 de la Carta Política. 1.4. Para efectos de establecer la cuantía como criterio regulador de las instancias hay que tomar en cuenta lo que ocurre en la práctica judicial ya que los topes o límites indemnizatorios que determinan que un proceso sea de única o de doble instancia, de una u otra manera están fijados por los criterios jurisprudenciales y, es a partir de allí, que se debe hacer el juicio de proporcionalidad que determinaría si tal la institución de la doble instancia se mantiene o no.

2. Problema jurídico

Corresponde al Ministerio Público determinar si el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, en cuanto determina la competencia de los Tribunales Administrativos, en razón de la cuantía, atribuyéndoles el conocimiento en única instancia de la mayor parte de los procesos que se tramitan en la jurisdicción especializada de lo Contencioso Administrativo, vulnera el derecho de igualdad de las partes, desconoce la aplicación de los principios del debido proceso y doble instancia y las garantías al derecho de defensa consagradas en la Carta Política. 2 Procurador General Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. La norma acusada no es violatoria de los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos, civiles y políticos suscritos por el Estado Colombiano porque la doble instancia judicial no constituye el único medio legal para garantizar la adecuada defensa, inherente al debido proceso 3.1. Se aduce por parte del ciudadano GIL BOTERO que el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, desconoce la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos, toda vez que dicha normativa regula, en su articulado, la garantía al debido proceso.

Al respecto, ha de decirse que si bien es cierto que los precitados pactos y convenios consagran la garantía al debido proceso, la doctrina constitucional y la jurisprudencia con suficiente fundamento ius filosófico han concluido que, salvo en

materia penal condenatoria y en los juicios de tutela, el principio de la doble instancia, aunque hace parte del debido proceso, no integra el núcleo esencial de dicho derecho, dado que aquél no tiene carácter absoluto; así, pues, el debido proceso, que tiene un nexo inescindible con el derecho de defensa, se garantiza en el Estado de Derecho, en la medida en que en un proceso, aún eliminada la posibilidad de impugnación de la sentencia adversa, se asegure a las partes, mediante regulación, el derecho a la debida defensa adecuada y oportuna que debe verse reflejado en el establecimiento de suficientes oportunidades de controversia. Así, habrá de demostrarse que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única instancia para que puedan entenderse violados los tratados internacionales sobre derechos humanos y, como dicho presupuesto no es de la esencia de la demanda, el cargo, en tal sentido no está llamado a prosperar. 3 Procurador General

4. El Constituyente consagró el principio de la doble instancia como regla general y defirió en la ley el establecimiento de las excepciones a dicha regla, dentro de los precisos límites establecidos por la Carta Política 4.1. El artículo 31 de la Carta Política establece que "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior, no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".

La Corte Constitucional, al interpretar el contenido del precitado artículo definió que nada se opone a que existan procesos de única instancia en la

Jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, fijó algunos derroteros para que constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a dicha garantía procesal. Así, estableció que, i) como el artículo 31 de la Carta establece que todos los procesos son de doble instancia, debe existir un elemento suficiente que garantice la limitación, pues, "Otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)"; ii) Que en atención a la consagración en la Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos humanos del debido proceso, debe haber suficientes garantías para el ejercicio del derecho de defensa, y iii) que como la carta Política en su artículo 13 establece el principio de igualdad, el cual se proyecta sobre la regulación de los procesos y los recursos, resulta obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias (sentencia C-040 de 2002). En el mismo pronunciamiento la Corte señaló: "7. Por lo anterior, aunque la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia (C.P. art. 31), sin embargo, ello no significa que cualquier exclusión sea constitucional, por ello, esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual

4 Procurador General correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende, violaba el principio de igualdad. Igualmente,, la sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues "mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado". Así, en términos jurisprudenciales, la exclusión por parte de la ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe aparecer caprichosa o carente de razón suficiente, ello es, desprovista de elementos que la justifiquen objetiva y razoblemente y, cuando ello fuere preciso, habrá de atenderse a los criterios decantados por la doctrina y la jurisprudencia en relación con la garantía a los derechos de igualdad y debido proceso. La norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que se

surten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4.2. El Ministerio Público encuentra que, contrario a lo argumentado en el trámite del expediente D-3608, que dio lugar a la sentencia C-040 de 2002, en esta oportunidad, existen claras violaciones al derecho de igualdad de las personas, de los contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la acusación, pues del texto de la norma cuestionada se evidencia, sólo a título de ejemplo, que, frente a los servidores públicos sólo tendrían derecho a un proceso de doble instancia originado en la nulidad de un acto administrativo de carácter laboral o en las acciones u omisiones de la administración aquellos funcionarios que ostenten los más altos ingresos laborales, los grandes contribuyentes y aquellos contratistas adjudicatarios de macroproyectos, lo cual, dentro del 5 Procurador General contexto de las acciones contenciosas, con las cuales se busca garantizar los derechos de los asociados, resulta ser una discriminación carente de justificación objetiva, máxime en un Estado Social de Derecho. 4.3. No existe duda, al tenor de lo consignado en la exposición de motivos del proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 954 de 2005, acerca de la buena intención de la medida, cual es el de la descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado; sin embargo, tal medida debe ser proporcional al fin perseguido y, de tal magnitud que no desconozca principios constitucionales de especial relevancia en el Estado Social de derecho, tales como la primacía del

interés general. En efecto, debe observarse que las acciones contenciosas consagradas en los artículos 84 a 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuyo ejercicio tiene incidencia capital el factor de las cuantías, apunta entre otras finalidades a la defensa de la legalidad de las actuaciones de la administración y al reconocimiento de las indemnizaciones y perjuicios ocasionados con la actividad del Estado en las tres ramas del poder público. Siendo ello así, debe mirarse la medida de descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en directa relación con el principio general de derecho de la primacía del interés general y con el de autonomía e independencia de los órganos de control que conlleva la asignación de funciones al Ministerio Público en la defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías de los ciudadanos y, especialmente de defensa del patrimonio público (artículo 277, numeral 7 de la Constitución Política). De igual manera, ha de proyectarse una medida de descongestión judicial que guarde relación con el respeto por las garantías procesales, desde la óptica de la razonabilidad, en cuanto tal postulado conlleva la observancia de las reglas relativas a los medios de control de los cuales hace parte el derecho a la impugnación de las decisiones adversas, ya sea que tal derecho sea ejercido por los particulares o por el propio Estado representado en las distintas personas de derecho público; no puede desconocerse que éstas son las partes en el proceso contencioso administrativo. 6 Procurador General Tal razonabilidad de la medida de descongestión, desconocida por el legislador al promulgar el artículo 1º de la Ley 954 de 2004, se ve reflejada en consecuencias

jurídicas que pueden resultar en extremo gravosas para el Estado, como quiera que con el establecimiento de la única instancia en los asuntos contenciosos, tal y como se halla consagrado en la norma en cita, en la cual no se previó siquiera el recurso de reposición contra las providencias de única instancia, conllevaría la convalidación de los errores judiciales que desembocan en vías de hecho. Ello, por cuanto, producida una sentencia de única instancia en la que se ha vedado tanto a la administración como al particular el derecho a controvertirla, se cierran para las partes todas las posibilidades ya que tal decisión hace tránsito a cosa juzgada de manera inmediata y, por consiguiente, al advertirse errores, o vulneración de los derechos de aquellas, la única acción procedente sería la acción de tutela, mecanismo que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas oportunidades ha sentenciado como improcedente contra sentencias ejecutoriadas, pero que será el único mecanismo al que pueda recurrirse, trasladando entonces el problema de congestión a otras instancias. Así, no cabe duda acerca de que la medida de descongestión, aunque necesaria, no resulta proporcional, adecuada, ni razonable, porque con ella se sacrifica el interés general que asiste a los particulares y a las autoridades públicas para defender, a través de medios legales idóneos, la legalidad de las normas (actos administrativos) y de velar por la protección y defensa del patrimonio público, elementos consustanciales del orden económico y social y, por ende, de relevado interés general. Cuando a criterio del Misterio Público existen

otros mecanismos para descongestionar, como poner en funcionamiento los jueces administrativos, recurso que algunos podían alegar como costoso en términos económicos, pero no de sacrificio de las garantías fundamentales, máxime cuando de unos años para acá vienen funcionando tribunales de descongestión, que a la postre pueden resultar más costosos, tanto en términos económicos como de seguridad jurídica, que el nombramiento y puesta en marcha de los mencionados jueces. 7 Procurador General A manera de conclusión, debe decir el Ministerio Público, que no es posible, dentro del marco constitucional que rige al Estado colombiano adoptar medidas de descongestión de despachos judiciales que conllevan el recorte de las garantías procesales existentes y, cuyo mantenimiento contribuye en la consolidación del Estado social, pues tales garantías reconocidas en el preámbulo y en el artículo 31 de la Cara Política, hacen parte de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional. Finalmente, dada la relación directa que existe entre el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 y sus incisos anterior y posteriores, toda vez que los mismos dicen relación con la readecuación de las competencias tanto en los Tribunales Administrativos como en el Consejo de Estado y, dado que la norma integra una sola proposición dentro del criterio jurídico de descongestión, la inexequibilidad que se solicitará por parte del Ministerio Público debe afectar a la totalidad del artículo 1º de la mencionada ley.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, declarar

INEXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, a efectos de garantizar el derecho a la igualdad de las partes en el proceso contencioso administrativo, la primacía del interés general, la defensa adecuada del patrimonio público y autonomía e independencia de la Procuraduría General de la Nación en la defensa de los intereses de la sociedad. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA

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