PGN - Documento 201604231612225

Bogotá, D.C. 28 de Julio de 2006 PAD

C-219-06

Doctor

NELSON ARMANDO RODRIGUEZ G.

Procurador Regional Carrera 8 No. 5-10 Barrio El Centro Mocoa Ref: Su oficio D-1551 del 10 de mayo de 2006, radicado en esta oficina el 7 de julio del presente año. En el oficio de la referencia y dado que ese Despacho ejerce vigilancia preventiva sobre el cumplimiento de los aportes parafiscales del 3% por parte de las entidades oficiales al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, solicita concepto sobre si las Cajas de Compensación Familiar, encargadas de hacer las transferencias de dichos aportes al Instituto en mención, son o no sujetos disciplinables en caso de demorar el traslado de esos recursos, aportados dentro del término legal por las entidades obligadas a ello. Sea lo primero advertir que en desarrollo de la función consultiva no es posible absolver casos particulares o concretos; es así porque la resolución de tales asuntos corresponde única y exclusivamente a los respectivos competentes, quienes deben realizar las valoraciones sobre los supuestos fácticos y las normas aplicables para efectos de adoptar la decisión que resulte pertinente. Además, el Procurador General de la Nación en Circular 038 de 2001, a fin de evitar que se comprometa la autonomía de la entidad o se limite el ejercicio independiente de la función disciplinaria, señaló: “...quienes tengan a su cargo el ejercicio de funciones consultivas, deberán abstenerse de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones particulares, individuales y concretos que sean o puedan llegar a ser materia de investigación disciplinaria”.

Por lo tanto, en estos casos las respuestas se deben limitar a suministrar elementos de juicio de carácter general, condiciones en las cuales se atenderá su petición. Para efectos de establecer si en los casos como el planteado se está ante sujetos disciplinables, se estima que es necesario considerar, de una parte, la naturaleza de los aportes parafiscales y, de otra, la de las cajas de compensación familiar y la actividad que éstas cumplen en relación con dichos recursos. - En cuanto al primer aspecto, se tiene que el Decreto 111 de 1996, o estatuto orgánico del presupuesto, establece que los recursos parafiscales “Son… los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio fiscal”. En repetidas oportunidades la Corte Constitucional se ha referido a estas contribuciones y ha precisado la viabilidad de las mismas, sus condiciones y características; pronunciamientos entre los cuales figuran la C-040 de 1993, C711 de 2001 y C-1067 de 2002. Conforme a lo expuesto por la alta Corporación, los recursos parafiscales son un gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas, que se pueden imponer a entidades públicas o privadas y pueden ser administrados por unas u otras; que tienen carácter obligatorio y afecta sólo a un grupo determinado de

personas con intereses comunes, cuyas necesidades se satisfacen con el mismo recaudo; que no hacen parte del presupuesto nacional y tienen destinación concreta y especifica. En la última de las sentencias mencionada, la Corte, acerca del tema, concluyó: “De acuerdo con lo anterior, las contribuciones parafiscales se caracterizan básicamente por su obligatoriedad, toda vez que los sujetos pasivos no pueden sustraerse al compromiso de pagarlas; su singularidad, en tanto afectan un grupo determinado de personas; su destinación específica, lo que significa que los recursos que se extraen de un sector determinado se revierten en beneficio de ese mismo sector y finalmente porque tales recursos son públicos aunque sólo beneficien a ciertas personas”. Del aparte transcrito se destaca el hecho de que la Corte clasifica estos dineros como recursos públicos y, en esa medida su administración o manejo determinaría la condición de sujeto disciplinable de quien los tenga a su cargo, tal como lo impone el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, en la que al determinar los destinatarios de la ley disciplinaria, contempla, entre otros, a quienes administren recursos del Estado, salvo que se trate de empresas de economía mixta que se rijan por el Derecho privado. - El segundo punto es el atinente a la categoría de las Cajas de Compensación Familiar y su intervención respecto de los dineros que a través de ellas se trasladan al Instituto de Bienestar Familiar, los cuales tienen el carácter de recursos parafiscales. Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se

encuentran sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Su función es el pago del subsidio familiar y es el 2 intermediario entre los empleadores, sean públicos o privados, y el trabajador, su función, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-1173 del 2001, no es pública sino social. Los recursos que manejan tienen la naturaleza de rentas parafiscales, tal como lo ha precisado la Corte en sentencia C-449 de 1992, en la que se indicó “Las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el artículo 150 numeral 12 y en el 338 ídem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectación especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. Como ya lo tiene establecido esta Corporación, ‘la parafiscalidad hace relación a unos recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad’. … No obstante habría que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación sectorial, toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de un determinado grupo socio económico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-económico supera la noción de sector, y debe entenderse en el sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de

cobijar a quienes directa y exclusivamente la han pagado, sino que puede extenderse a quienes en razón de los vínculo jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones. … Por lo tanto, lo esencial no es que el beneficiario del subsidio familiar individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al momento de su contribución, como lo plantea equivocadamente el actor, sino que los recursos captados de los empleadores, dada su naturaleza pública, sean reinvertidos en beneficio de todos los trabajadores, entendidos éstos como una sola colectividad. …” De otra parte, la misma corporación en sentencia C-041 de 2006, se refirió a su actividad como pública o social, al determinar: “En efecto las Cajas de Compensación Familiar ejercen, entre otras actividades, unas primordiales que tienen el carácter de función pública o social, como ya lo ha reconocido esta Corporación, las cuales pueden enmarcarse en dos grandes grupos a saber: servicios que prestan en calidad de entidades que desarrollan diversos programas para la prestación de la seguridad social; y, la que cumplen en calidad de entidades pagadoras del subsidio dinerario, y el otorgamiento de vivienda de interés social. Es decir, las cajas de Compensación familiar cubren el subsidio familiar a los trabajadores, desarrollan actividades en el ámbito de la recreación y el deporte, asignan subsidios de vivienda de interés social, y participan del sistema de seguridad social integral, creado y organizado por la Ley 100 de 1993, para administrar recursos del régimen subsidiario de salud, y actúan en la administración y prestación de

3 servicios en el sistema de protección social en beneficio de los desempleados, adelantando programas de micro crédito.”. Ahora bien, dados los datos de la consulta, se considera que no se trata de establecer si estas Cajas, entes de naturaleza eminentemente privada, son disciplinables por el manejo de los recursos correspondientes al subsidio familiar que se le entregan para los fines ya enunciados, sino por el traslado de los dineros que las entidades le traspasan para que a su vez éstas los transfieran al Instituto de Bienestar Familiar; actividad en la que se estima no hay ninguna disposición de esos recursos por parte de las Cajas, sino sólo el traspaso a su destinatario, el Instituto. Así las cosas, tampoco podría señalarse que en esos eventos las cajas de compensación son disciplinables a la luz de la Ley 734 de 2002, las que, como ya se vio, sólo lo serían en los casos contemplados por el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, que limita el control disciplinario de los particulares a circunstancias específicas que, en concepto de esta oficina, no se presentarían en el caso analizado. Le informo que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5 de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984. Con toda atención,

MARIA LEONOR RUEDA RUEDA

Procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios C-219/2006

MLRR-MPCM

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