PGN - Documento 201605012126489

Concepto N° 137 Bogotá, D.C., 7 de junio de 2005

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente doctora: MARIA INES ORTIZ BARBOSA Referencia : 25000232700020019093201

Radicado : 15307

Asunto : ESTAMPILLAS DEPARTAMENTALES

Actor : UNIMAQ S.A.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 numeral 7 de la Constitución Política; en los artículos 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES 1.- El día 4 de octubre de 1.999, la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., CODETER, reclamó ante el Departamento de Cundinamarca, la devolución de valores descontados por el ente territorial en los períodos de julio 1 de 1997 a diciembre 9 de 1997 y de diciembre 9 de 1997 a octubre 4 de 1999, por concepto de estampillas Prodesarrollo, Proelectrificación Rural y Procultura, en virtud de los convenios interadministrativos suscritos por la Cooperativa y el Departamento, los cuales según la reclamante venían con beneficio de exención con ocasión de la Ordenanza N° 41 de 1994 y expuso que están determinados los descuentos

aproximadamente en DOSCIENTOS CUATRO MILLONES TRESCIENTOS

SETENTA MIL TRESCIENTOS PESOS ($204.370.300).

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado 6consejo@procuraduria.gov.co Carrera 10 N° 1682 Of. 803 Tel.: 3346076-2829266 Fax: 3423609 www.procuraduria.gov.co Expediente 15307 2 2.- El Departamento de Cundinamarca dio respuesta a la reclamación mediante Resolución N° 134 de 10 de febrero de 2000, con la cual reconoció derecho a la devolución a favor de CODETER, por la suma de CIENTO UN MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($101’493.327), por los descuentos de estampillas efectuados en las órdenes de pago relacionadas en el referido acto y negó el reconocimiento de lo descontado con anterioridad a la vigencia de la Ordenanza N° 30 de 1.997, al estimar su legalidad en virtud a que la Ordenanza 24 de 1997 no consideraba exención alguna.

3. Contra la anterior decisión CODETER interpuso recurso de reconsideración.

4. El 30 de Marzo de 2000, CODECOR suscribe con la Sociedad UNIMAQ S.A., la cesión de créditos y derechos litigiosos que se deriven de la reclamación efectuada el 4 de octubre de 1999, notificada al Departamento de Cundinamarca el 14 de abril y el 11 de mayo de 2000. 5.- El 11 de septiembre de 2000, mediante Resolución N° 747, el Departamento de

Cundinamarca decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 134 de 2000 y procedió a desconocer los efectos jurídicos de la cesión de los derechos de crédito y litigiosos antes mencionada y ordenó compensar la suma de CIENTO TRECE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS CON 92/100 ($113’388.344,92), con las obligaciones líquidas existentes entre el Departamento y la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., CODETER además, dispuso remitir a la Secretaría Jurídica del Departamento copia de la resolución para proceder al cobro de CUATROCIENTOS QUINCE MILLONES SETECIENTOS VEINTITRÉS DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($415’723.002,59), valor a favor del Departamento una vez efectuada la compensación de las obligaciones recíprocas existentes entre las partes. 6.- El Departamento mediante Resolución N° 1249 de 28 de diciembre de 2000, aclara la Resolución N° 747 de 11 de septiembre de 2000 y procede a indexar los saldos a favor de la Administración a 15 de septiembre de 2000, obteniendo un nuevo valor a favor de la entidad territorial por QUINIENTOS CATORCE MILLONES

CIENTO OCHENTA MIL CIENTO TREINTA Y CUATRO PESOS ($514’180.134).

Expediente 15307 3 7.- La Sociedad UNIMAQ S.A., por intermedio de apoderado especial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85

del Código Contencioso Administrativo, demandó al Departamento de Cundinamarca y solicitó se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 7.1.- Se declarara la nulidad parcial de la Resolución N° 134 de 10 de febrero de 2000, en lo atinente a la negativa a reconocer una devolución total de los valores ilegalmente retenidos. 7.2.- Se decretara la anulación de la Resolución N° 747 de 11 de septiembre de 2000. 7.3.- Se declarara nula la Resolución N° 1249 de 28 de diciembre de 2000. 7.4.- Que en virtud de la cesión se declarara que la Sociedad UNIMAQ S.A., es cesionaria legal de los derechos de crédito y litigiosos de CODETER LTDA., referidos en las pretensiones anteriores con todas las facultades inherentes a tal condición, oponible al Departamento de Cundinamarca. 7.5.- Como consecuencia, se declarara que el Departamento de Cundinamarca es responsable de los daños antijurídicos irrogados a la Sociedad demandante con ocasión de sus actos aquí demandados. 7.6.- Como corolario de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condenara al Departamento de Cundinamarca y a favor de UNIMAQ S.A., a pagar debidamente actualizado y con los intereses de ley los valores descontados con anterioridad a la vigencia de la Ordenanza 24 de 1997; los valores descontados con posterioridad a la vigencia de la Ordenanza 24 de 1997 no reconocidos; la actualización de los valores indebidamente retenidos y ordenados devolver por la resolución cuya nulidad parcial se demanda, así como el reconocimiento de sus

intereses de ley; la actualización de los valores indebidamente retenidos y no ordenados devolver por la resolución cuya nulidad parcial se demanda y el reconocimiento de sus intereses de ley y de los valores reconocidos e indebidamente compensados en la decisión que se impugna. Expediente 15307 4 7.7.- A título de reparación del daño solicitó se condenara al Departamento de Cundinamarca a favor de UNIMAQ S.A., a pagar los perjuicios causados y que resultaren probados en el proceso. 7.8.- En escrito de reforma de la demanda UNIMAQ S.A., adicionó las pretensiones y solicitó se declarara que la sociedad UNIMAQ S.A., es titular de los derechos de crédito y litigiosos de CODETER LTDA., referidos en las pretensiones anteriores, con todas las facultades inherentes a tal condición, oponible al Departamento de Cundinamarca, en virtud de los efectos jurídicos que produce el contrato de cesión de créditos y derechos litigiosos derivados de la reclamación de octubre 4 de 1999, firmado entre la Cooperativa CODETER y la sociedad UNIMAQ S.A., el 30 de marzo de 2000. 8.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 7 de diciembre de 2004, negó las súplicas de la demanda por considerar que la Sociedad UNIMAQ S.A., no resulta legitimada para actuar por activa, toda vez que la cesión de derechos de crédito no operó por falta del título exigido por el artículo 1959 del Código Civil, por cuanto a 30 de marzo de 2000, fecha de la cesión, la Resolución

N°. 00134 de 10 de febrero de 2000, suscrita por el Director de Rentas del Departamento de Cundinamarca no se encontraba en firme. 9.- La Sociedad UNIMAQ S.A., por intermedio de apoderado interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y fundamentó su inconformidad en los siguientes términos: 9.1.- El objeto de la cesión comprendía todos los derechos de crédito derivados de la reclamación de fecha 4 de octubre de 1999, es decir, los créditos que a futuro llegaren a producirse y los cuales se entendían incorporados en la citada cesión, por cuanto los derechos personales o créditos vistos como bienes incorporales pueden reclamarse de ciertas personas que han contraído obligaciones correlativas y en virtud de tales derechos quien tenga la calidad de acreedor puede disponer de su derecho personal y transferirlo a un tercero (cesión), quien en lo sucesivo será el único sujeto activo de la relación. Expediente 15307 5 Aduce que son objeto de enajenación a través de la cesión de créditos, no solo las cosas existentes ahora, sino también las cosas que se espera llegarán a existir, razón por la cual es lícita la cesión de crédito futuro de acuerdo con el contenido del artículo 1518 del Código Civil. 9.2.- Según el artículo 1959 del Código Civil, la cesión del crédito opera con la voluntad del titular del derecho y surte efectos entre las dos partes en virtud de la entrega del documento en el que conste el crédito o el elaborado para la cesión y otorgado por el cedente al cesionario, razón por la cual la cesión de derechos de

créditos realizada por CODETER LTDA a UNIMAQ S.A., sí cumplió las exigencias legales establecidas en el mencionado artículo, al tiempo que fue notificada conforme lo dispone dicha norma, sin que pueda afirmarse que al estar en curso la decisión de un recurso y no encontrarse en firme la Resolución N° 0134 de 2000, para la época de la cesión ésta no constituía título ejecutivo. Además sostiene la sociedad demandante que el deudor no hace parte de la cesión a la que no se puede oponer, por lo cual su asentamiento no agrega ni quita nada y con la que su único contacto es la notificación que ha de hacérsele para que le sea oponible, así como para darle oportunidad de hacer reserva de sus excepciones personales frente al cedente; cita en este sentido aparte de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 9 de mayo de 1914 que se refiere a que: “incumbe exclusivamente a quienes celebran el contrato, de modo que el deudor nada tiene que ver con el título que determina a los contratantes a realizar la cesión”. 9.3.- Acusa de extemporáneo el pronunciamiento sobre la cesión realizada el 11 de septiembre de 2000, mediante la Resolución N° 747, por cuanto siguiendo los lineamientos estipulados en el artículo 1.959 del Código Civil, la cesión fue notificada al Departamento de Cundinamarca el día 14 de abril, con la exhibición de título como lo ordenan los artículos 1959, 1960 y 1961 del Código civil y el artículo 326 del C. de

P. C., de la cesión de los derechos de crédito y litigiosos derivados de la reclamación y como el Departamento no propuso o antepuso excepciones o reservas personales

al acto, como lo disponen los artículos 1718 del Código Civil, 331 y 326 del C. de P. C., dentro de los tres días siguientes a la notificación, se realizó una segunda notificación el 11 de mayo de 2000. Expediente 15307 6 El Departamento manifestó tener conocimiento de la referida cesión, en oficios donde la tacha de misteriosa y afirmó estar estudiando su viabilidad jurídica. Por lo anterior solicita se revoque la sentencia proferida y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto refiriéndose a los puntos materia de inconformidad planteados por la Sociedad UNIMAQ S.A., teniendo en cuenta que es materia de definición en esta oportunidad, lo considerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para negar las súplicas de la demanda por la falta de legitimación en la causa por activa, como consecuencia del no cumplimiento de requisitos legales de la cesión de créditos y derechos litigiosos realizada por CODETER a UNIMAQ S.A., relacionados con la reclamación que CODETER hizo al Departamento de Cundinamarca tendiente a obtener la devolución de los valores descontados por estampillas de Prodesarrollo, Proelectrificación Rural y Procultura que realizó el Departamento, sobre pagos efectuados en virtud de convenios interinstitucionales celebrados por la reclamante y la entidad territorial.

Para tal efecto, se pronuncia el Ministerio Público frente a los argumentos del recurso, a saber: 1.- Observa esta Procuraduría Delegada que el escrito de apelación encaminado a

desvirtuar los fundamentos del Tribunal de primera instancia y que lo llevaron a concluir la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante, está soportado básicamente en las normas del Código Civil que regula la cesión de créditos. El a quo consideró que no opera la cesión de derechos de crédito por incumplir lo preceptuado en el artículo 1959 del Código Civil, por cuanto no se aportó por el cedente del crédito al cesionario, el respectivo título. Al respecto es oportuno precisar en primer lugar, que el artículo 1959 del Código Civil, se refiere a la cesión de créditos personales y, en segundo lugar, que el Expediente 15307 7 requisito mencionado de la entrega del título es para que la cesión del crédito tenga efecto entre el cedente y el cesionario, es decir, entre CODETER y UNIMAQ S.A., aspecto que no se debate en la presente acción.

2. El apelante insiste en la legalidad de la cesión por cumplir lo preceptuado en los artículos 1959, 1960 y 1961, entre otros.

Sobre este aspecto es importante traer a colación la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, expediente número 4902, sentencia de 19 de agosto de 1994, que sobre la cesión de créditos consignó: “Por último la Sala reitera lo expuesto en la sentencia del 30 de mayo de 1988, expediente No. 1424, Actora: La Nación vs. Automotora Grancolombiana S.A. Consejero Ponente: Dr. Hernán Guillermo Aldana Duque, en la cual en lo que concierne con las normas del Código

Civil relativas a la cesión de créditos entre particulares, estimó que éstas no son aplicables a la Administración Pública, pues de una parte el citado Código Civil de la Nación no regula las relaciones jurídicas de la Administración del Estado con los particulares, y de otra parte, las facultades y potestades administrativas, se someten a las leyes especiales sobre la materia. Se precisó que las disposiciones del Código Civil aplicables en ciertas formas a la Administración son aquellas que se refieren al estado civil de las personas, sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles, pero no las administrativas, ni el régimen de los créditos del Estado en favor de los particulares. Sobre el mismo punto, reciente jurisprudencia, como la expuesta en la sentencia inicialmente citada, puntualiza: "3o. Si bien los pactos o convenios privados están destinados, naturalmente, a producir efectos "interpartes" por el principio de la normatividad de las cláusulas contractuales de que trata el artículo 1.602 del Código Civil, no es previsible que tales convenciones le sean oponibles a la Administración Tributaria, en su condición de tercero ajeno a éstas, ni menos que deba responder por las consecuencias funestas de las mismas,…”. Este Despacho comparte el criterio expuesto por el Consejo de Estado y por tal razón considera que en el caso que nos ocupa, no tiene cabida la aplicación de las mencionadas normas del Código Civil en las relaciones jurídicas del Departamento de Cundinamarca con la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Ltda., “CODETER”. Por lo tanto, no es atendible la pretensión de oponer a la Administración el convenio suscrito entre CODETER y UNIMAQ S.A.

Así las cosas, se estima que la sociedad demandante no se encuentra legitimada en la causa para demandar los actos administrativos expedidos por la Administración, Expediente 15307 8 producto de la reclamación y de las relaciones jurídicas que en virtud de los convenios interadministrativos suscritos, han surgido entre la Cooperativa CODETER y el Departamento de Cundinamarca. En virtud de lo acotado en precedencia esta Procuraduría Delegada conceptúa que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, más no por falta de requisitos consignados en el código civil, que en últimas regulan los efectos del convenio entre las partes que lo suscriben, sino por la inaplicación de éstas normas y la consecuente inoponibilidad del convenio frente al Departamento de cundinamarca. Además, en la parte resolutiva se debe declarar probada la excepción propuesta por la entidad demandada de falta de legitimación en la causa por activa, pues quien debió ejercitar la acción contenciosa es CODETER. Señores consejeros, con toda atención,

LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO

Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

L.B.S.M/C.I.M.