PGN - Documento 201607091834580

Bogotá, D.C., PAD Doctora

GEORGINA HERNANDEZ LAMBRAÑO

Procuradora Provincial Carrera 10º Transversal 6-15 Piso 2 Barrancabermeja (Santander) Ref: Su oficio 4708 del 9 de diciembre de 2002, radicado en esta oficina el 21 de enero de 2003. En relación con una serie de casos de trabajadores de ECOPETROL, que fueron sancionados disciplinariamente por parte de la Empresa, pregunta usted: “... si a los mencionados extrabajadores de Ecopetrol se les debía aplicar o no el Código Único Disciplinario establecido en la Ley 200 de 1995 o por el contrario el procedimiento del Comité de Reclamos por normas del Código Laboral por los hechos que dieron cuenta dichas sanciones o si era posible aplicarle la medida que se impuso que correspondió a la terminación unilateral del contrato de trabajo sin adelantar proceso disciplinario. Qué pasaba con las faltas cometidas por estos servidores antes de la creación de la Oficina de Control Interno Disciplinario en Ecopetrol antes del 1 de agosto de 1998. Por que normatividad se regían si la Ley 200 de 1995 ya estaba en vigencia.” En primer lugar debo advertirle que en desarrollo de la función consultiva asignada a esta Procuraduría Auxiliar (artículo 9, numeral 3), no es posible absolver casos particulares o concretos, menos aún si los hechos son susceptibles de procesos disciplinarios; así lo ha manifestado el Procurador General en la Circular 038 del 13 de septiembre de 2001, al indicar: “... con el propósito de evitar que la participación en esos procesos decisorios puede

comprometer de alguna manera la autonomía de la entidad y limitar el ejercicio independiente de la potestad disciplinaria, frente a hechos u omisiones que posteriormente puedan llegar a ser objeto de investigación por parte de las instancias disciplinarias competentes. De igual manera y con idéntico propósito, quienes tengan a su cargo el ejercicio de funciones consultivas, deberán abstenerse de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones particulares, individuales y concretas que sean o puedan llegar a ser materia de investigación disciplinaria”. 2 Por lo tanto, las respuestas en estos casos se deben limitar a suministrar elementos de juicio de carácter general que sirvan para ilustrar el tema que interesa al peticionario. En las condiciones descritas será atendida su solicitud. En relación con el punto por el cual indaga, se estima que la aplicación de la Ley 200 de 1995 a los trabajadores oficiales, surge claramente del contenido mismo del artículo 20 de ese estatuto, al determinar que eran destinatarios de la ley disciplinaria los empleados y trabajadores del Estado, entendiendo por los primeros los vinculados por una relación legal y reglamentaria y por los segundos por un contrato de trabajo. No obstante la precisión de la norma, la Corte fijó el alcance de dicha disposición y en torno a los trabajadores oficiales, expresamente, señaló en sentencia C-280 de 1996: “...Esto significa que la potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral de

subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación se sujeción y supremacía especial debido a la situación particular en la cual se presenta el enlace entre la administración y la aludida persona. Por ello esta Corporación ya había señalado que el ‘régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, lo miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no originales)’ ... 7En ese orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como tiene relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios del un régimen disciplinario impuesto por el Estado en forma unilateral, por lo cual la Corte considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado ‘empleados y trabajadores’ del artículo 20 del CDU. Esta aplicación de la Ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen estas personas (CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal, es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho público ...”. De otra parte y sobre la observancia de este régimen frente a convenciones o

pactos colectivos, el Consejo de Estado también precisó: “...El Código Disciplinario Único, contenido en la Ley 200 de 1995, no es un estatuto disciplinario subsidiario que se aplique solamente en ausencia de pacto o convención colectiva sobre el particular, sino que dicho procedimiento como norma de orden público, es de obligatoria aplicación, y no es susceptible de dejar de ser aplicado ni 3 de ser modificado mediante pacto o convención colectiva, sino que dicho procedimiento prima sobre cualquier estipulación...” (Sala de lo Contencioso Administrativo.Sección Segunda). En consecuencia, debe colegirse sin lugar a dudas que los trabajadores oficiales, a la luz de lo consagrado en la Ley 200 de 1995, eran destinatarios del estatuto disciplinario, lo cual implicaba la sujeción a las normas sustantivas, procedimentales y procesales allí contempladas, entre las que se consagraba la obligación de constituir una oficina de control interno del más alto nivel encargada de conocer en primera instancia los procesos disciplinarios (artículo 48) y la competencia de determinados funcionarios para fallar los procesos (artículos 57 y 61); jurisprudencialmente se clarificó la competencia de estas autoridades (concepto 890 de 1996 del Consejo de Estado; sentencia C-044 del 25 de febrero de 1998 de la Corte Constitucional). También contemplaba la existencia de faltas graves, determinadas conforme a los criterios allí previstos y un catálogo de faltas gravísimas (artículos 24, 25, 26 y 27), un procedimiento específico para establecer la responsabilidad del acusado y unas sanciones que, de acuerdo con la naturaleza de la falta, oscilaban entre

la amonestación escrita y la destitución o terminación del contrato tratándose de este tipo de relacionas laborales (artículos 28 y ss). Al respecto, la Procuraduría General se pronunció sobre la obligatoriedad de crear las oficinas y de que éstas, una vez organizadas asumieran el conocimiento de las investigaciones, salvo los casos de única instancia que correspondía al jefe inmediato en caso de faltas leves (Concepto 29 de septiembre de 1997, ante la Corte Constitucional). En esa oportunidad. Indicó además: “En las entidades u organismos donde no se haya constituido la mencionada oficina, o en los eventos que el conocimiento de la acción se haya relevado en razón a un impedimento o recusación, o por cualquier otra circunstancia, el competente en primera instancia para conocer de los procesos que se promuevan por faltas graves o gravísimas, será el jefe de la dependencia en el nivel central o el jefe de la seccional o regional, para el nivel descentralizado y la segunda instancia se asigna al nominados” Conforme a lo expuesto, se colige que una vez expedida la Ley 200 de 1995, vigente a partir del 4 de octubre de ese año, en materia disciplinaria se imponía para las entidades y organismos del Estado no sólo la constitución de las oficinas de control interno, sino también las demás competencias allí establecidas, así como la obligación de que una vez implementadas éstas (las oficinas), las mismas asumieran las investigaciones de acuerdo, como ya se dijo, con procedimiento y demás normas contempladas en el estatuto, sin que pudieran excluirse de su aplicación ninguno de los servidores públicos.

En cuanto a la terminación de los contratos de trabajo, se considera que son diferentes las facultades que tiene el patrono para fenecer la relación laboral conforme a las normas que regulan éstas para los trabajadores oficiales y las que ostentan las autoridades disciplinarias que, conforme al estatuto en cita, 4 podían imponer al finalizar del proceso respectivo como una de las sanciones por la comisión de faltas gravísimas, la terminación del contrato (artículos 29 y 32). En efecto, unas son las atribuciones que se otorgan al Estado como patrono, y que como tal le está permitido poner fin al contrato según unas causales especificas determinadas para el efecto (Decreto 2127 de 1945) y que en principio no están sometidas a reglamentación distinta de las que puedan establecer los reglamentos internos o el mismo contrato. Mientras otras son las que se asignan a las autoridades disciplinarias, que están sujetas al cumplimiento de unos trámites y procedimientos señalados por el mismo legislador. Sin embargo, esta diferenciación no puede tomarse en forma absoluta ya que en determinados casos es menester cumplir el procedimiento previo disciplinario para dar por terminado el contrato como decisión administrativa, independientemente de la sanción que conlleve dicho proceso. Es el caso de las violaciones graves a las obligaciones y prohibiciones o la comisión de faltas graves, prevista en el artículo 48-8 del Decreto 2127 de 1945, norma que regula las relaciones de los trabajadores oficiales, como una de las causales para terminar el contrato sin previo aviso, evento en el que mismo legislador determina que se constituye como justa causa “siempre que el hecho esté

debidamente comprobado y que en la aplicación de la sanción se sigan las correspondientes normas de ley, la convención o el reglamento interno”. En tales circunstancias, jurisprudencialmente se ha indicado que el justo despido de un trabajador no depende solo de la motivación en la causal reconocida por la ley, sino también en el cumplimiento de las formalidades que exigen las normas para la comprobación de las faltas graves, casos en los cuales debe mediar la investigación respectiva (sentencias del 30 de julio de 1976 y del 13 de julio de 1989-Sala de Casación Laboral. Cita del tratadista LUIS A. BUITRAGO en su libro Régimen Jurídico de los Empleados OficialesCuarta Edición-1994). Para mayor claridad sobre el punto, resulta conveniente traer a colación los señalado por la Corte Suprema de Justicia-Casación Sentencia del 4 de diciembre de 1995-Radicación 7551, conforme a la cual, previo al despido, deben agotarse los procedimientos disciplinarios que garanticen el derecho de defensa del servidor, ya que para los trabajadores oficiales en este aspecto rige lo dispuesto en el Decreto 2127 de 1995, que así lo impone y no lo previsto en el Decreto 2351 de 1965, que nada dice sobre el particular. El texto del pronunciamiento es el siguiente: “Advierte la Sala que evidentemente los trabajadores oficiales están regidos, en lo atinente a las relaciones individuales, por disposiciones laborales distintas a las previstas para los particulares, a los cuales se les aplica el Código Sustantivo de

Trabajo (ver, CST arts. 4º y 492). 5 Significa lo antes expuesto que el numeral 6 del artículo 7º del literal a), del Decreto 2351 de 1965, referente a una de las justas causas que tiene el empleador para dar por terminada una relación individual de trabajo, no es aplicable a los trabajadores oficiales, como equivocadamente lo entendió el Tribunal, pues este decreto, convertido en legislación permanente por la ley 48 de 1968, fue dictado para introducir reformas únicamente al Código Sustantivo del Trabajo en su parte individual y colectiva. Y si bien el precepto aludido es similar al numeral 8º del artículo 48 del decreto 2127 de 1945, que establece como justa causa de terminación del contrato de trabajo por parte del empleador la violación grave de una de las obligaciones y prohibiciones señaladas en los artículos 28 y 29, o cualquier otra falta calificada como tal en las convenciones colectivas, en los contratos individuales o en los reglamentos internos de trabajo, esta última disposición a diferencia de la prevista en el CST marca una distinción fundamental al asimilar el despido a una sanción y al exigir que, previa su determinación se sigan los trámites previstos para imponer las sanciones. La disparidad de los textos legales citados se observa más claramente al confrontar su contenido, en la siguiente transcripción que de ellos se hace. ‘Articulo 7º del Decreto 2351 de 1965. Son justas causas para dar por terminado unilateralmente el contrato de trabajo: a) Por parte del Patrono (...)

6. Cualquier violación grave de las obligaciones o prohibiciones especiales que

incumben al trabajador de acuerdo con los artículos 58 y 60 del Código Sustantivo de trabajo, o cualquier falta grave calificada como tal en pactos o convenciones colectivas, fallos arbitrales, contratos individuales o reglamentos’ ‘Artículo 48 del Decreto 2127 del 1945. Son justas causas para dar por terminado unilateralmente el contrato de trabajo, sin previo aviso: Por parte del patrono (...).

8. Cualquier violación grave de las obligaciones y prohibiciones consignadas en los artículos 28 y 29, o cualquier falta grave calificada como tal en las convenciones colectivas, en los contratos individuales o en los reglamentos internos aprobados por las autoridades del ramo, siempre que el hecho esté debidamente comprobado y que en la aplicación de la sanción se sigan las correspondientes normas de la ley, la convención o el reglamento interno’ (la parte de los textos subrayados y resaltados son de la Corte).

Aparece entonces evidente que la segunda disposición transcrita, aplicable a los trabajadores oficiales, contempla una garantía excepcional dentro de las justas causas que tiene el empleador para dar por terminada la relación laboral, consistente en la obligatoriedad de seguir el trámite parta la imposición de sanciones. El procedimiento sancionatorio aludido bien puede corresponder, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 31 (numeral 10) y 32 del Decreto 2127, al trámite disciplinario previsto en el reglamento interno de trabajo de la entidad o, dado el caso, al ordenado en la convención colectiva de trabajo, o también al dispuesto

específicamente para el despido en tales estatutos particulares del organismo oficial, siendo lo importante, en todo evento, que se encuentren protegidos los derechos del trabajador a ser oído y de tener oportunidad de presentar descargos, prerrogativas contempladas en el artículo 35 del Decreto antes mencionado. 6 Es preciso destacar que si bien se pueden señalar en el reglamento interno de trabajo o en la convención colectiva otras faltas graves como justas causas de terminación del contrato de trabajo, o aun copiar las previstas para los trabajadores particulares en el numeral 6º del artículo 7 del Decreto 2351 de 1965, no es factible prescindir de la garantía de defensa dispuesta en el numeral 8º del artículo 48 del Decreto 2127 de 1945 dada su condición de norma de orden público y su carácter mínimo inviolable de protección al trabajador” Ahora bien, siendo aplicable a los trabajadores en mención el estatuto disciplinario, que prima sobre pactos o convenciones colectivas, en concepto de esta oficina habría que concluir entonces que para los fines indicados debía acatarse el procedimiento disciplinario establecido en la ley y así debía cumplirse a partir de la vigencia de la misma y de la implementación del control interno que allí se ordenaba. Presupuestos que igualmente podrían predicarse frente a los mandatos de la Ley 734 de 2002, por cuanto dicha norma también cobija a los trabajadores oficiales (artículo 25 del estatuto en concordancia con el artículo 123 de la Constitución Política) y establece competencias y procedimiento para el establecimiento de las faltas y la imposición de las sanciones

correspondientes, entre las que se cuentan igualmente las graves y gravísimas (artículos 42 y ss, en concordancia con el 48 y ss) y la terminación del contrato de trabajo para faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima (artículos 44 y 45). Esta oficina estima que las pautas que se han dejado expuestas permitirán absolver las dudas planteadas por usted en el caso que le interesa, no sin antes advertir que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5º de la Ley 153 de 1887 y 25 del decreto 01 de 1984. Con toda atención,

SILVANO GÓMEZ STRAUCH

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios C-015/2003

SGS-JB-MPCM