PGN - Documento 201607100719590

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO ACCIÓN POPULAR-Por traslado de un puente peatonal perjudicando a los residentes del lugar por la distancia y la inseguridad DERECHOS COLECTIVOS-No se demostró la vulneración del derecho invocado En el presente caso, el actor popular alegó que la Sociedad Autopistas de Santander S.A., y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), realizó una construcción y desarrollo urbano sin dar prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, porque presuntamente el puente peatonal que antes se encontraba ubicado en el barrio Altos del Llanito de Girón-Santander sobre la autopista, se trasladó a una distancia lejana del lugar perjudicando a los residentes de lugar por la distancia y la inseguridad. El actor popular invocó un derecho e interés colectivo previsto en el artículo 4º de la citada ley: realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, en razón a que la actuación de los accionados es temeraria y de mala fe, al trasladar el puente peatonal de donde se encontraba anteriormente, afectando con ello a las personas minusválidas, niños y demás personas del sector denominado Altos del Llanito de Girón-Santander. De conformidad con las disposiciones legales expuestas en el marco teórico de este concepto, esta Delegada al igual que lo argumentó el Tribunal Administrativo de Santander, considera que no se demostró la existencia de vulneración del derecho colectivo invocado, así como tampoco en que radica tal conculcación, ya que para que se

configure el amparo de tal derecho debe existir una amenaza o peligro, requisitos que de las pruebas obrantes no se logra establecer. PRUEBAS-No se vislumbró peligro o amenaza de los derechos colectivos/DERECHOS COLECTIVOS-No se demostró cual era el fundamento del derecho invocado Para esta Delegada, es claro que en el presente caso en ningún momento se llevaron actuaciones de mala fe u omisiones que pusieran en peligro o amenacen los intereses de los usuarios de la vía, como lo manifiesta en la apelación el actor, pues al contrario según se desprende de todo el material obrante todas las acciones dirigidas por la Sociedad Autopistas de Santander, estaban encaminadas a salvaguardar los derechos de los ciudadanos y en especial de las personas con limitación física. Cabe precisar que en la actualidad el puente se encuentra construido y al servicio en su totalidad. En ese orden de ideas, las pretensiones del actor popular no están llamadas a prosperar, pues como ya se dijo no se demostró cual era el fundamento del derecho colectivo invocado, pues de las pruebas obrantes no se vislumbró peligro o amenaza de tales intereses, al contrario se observaron beneficios para ciudadanos que antes no contaban con dicho servicio, es decir población en condiciones de discapacidad. DERECHOS COLECTIVOS-Jurisprudencia del Consejo de Estado Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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CARGA DE LA PRUEBA-En las acciones populares según jurisprudencia del Consejo de Estado 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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CONCEPTO No. 049 / 2014

Bogotá, 18 de marzo de 2014

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCION A

Consejero Ponente: María Elizabeth García Gonzáles

E. S. D.

EXPEDIENTE: 680012331000201000825 01

Acción: Acción Popular

ACTOR: Bernardo de Jesús Barbosa Rey

DEMANDADO: Sociedad Autopista de Santander – Instituto Nacional

de Concesiones INCO.

Sentido del concepto: solicitud de CONFIRMAR sentencia. / No se cumplió con la carga probatoria. / No se vulneró el derecho colectivo relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la

Ley, además de la protección de los Derechos Humanos. 3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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1. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Bernardo de Jesus Barbosa Rey, Actuando por intermedio de apoderado, interpone acción en contra de la Sociedad Autopista de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones-INCO-, con el fin de que se protejan los derechos colectivos relacionados con las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Los hechos que expone el actor se resumen en que, la Sociedad Autopistas de Santander S.A., y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), realizan una construcción y desarrollo urbano sin dar prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, en lo referente al puente peatonal que se encuentra en el barrio Altos del Llanito de Girón-Santander, ya que al trasladar el puente a una distancia lejana del lugar donde se encontraba ubicado, los residentes del sector se ven perjudicados por la distancia y la inseguridad, toda vez que el nuevo puente quedará al frente de la bomba de gasolina.

Como fundamentos de hecho de sus pretensiones, expone el actor se ordene no trasladar el puente peatonal al lugar que dicen manifestar los demandados por cuanto afecta el tránsito de los residentes del barrio Altos del Llanito de GirónSantander. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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680012331000201000825 01 I.J.C.B. 1.2. Contestación 1.2.1. Sociedad Autopistas de Santander. (Folios 47 a 57 del cuaderno principal). Manifestó que se opone a todas y cada una de las pretensiones, ya que la sociedad ha dado estricto cumplimiento a los derechos colectivos y por tal razón no le asiste fundamento al demandante, toda vez que la entidad cuenta con la suficiente previsión en el cronograma de obra para la reconstrucción del puente y el cumplimiento de los términos establecidos para la etapa de construcción, beneficiando la calidad de vida de los habitantes del sector. Aseveró que el puente se demolió porque no cumplía con las normas técnicas de diseño de construcción, ni tampoco contaba con rampas de acceso para personas con movilidad restringida, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 361 de 1997, ya que el acceso se hacía por escaleras y la estructura se encontraba deteriorada y en mal estado, por lo que en el marco de la políticas de mejoramiento de la red

vial de integración nacional , el día 29 de diciembre de 2006, se celebró el contrato de concesión N° 002 de 2006, suscrito entre el Instituto Nacional de Concesiones INCO y la Sociedad Autopistas de Santander. Concluyó que no existe prueba de que el traslado y construcción de un nuevo puente peatonal que se ubicará a tan sólo 242 mts aproximadamente de su ubicación actual en un punto del sector más amplio y seguro para el actor, genere daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio del derecho colectivo. Propuso las excepciones de inepta demanda por carencia de objeto, inexistencia del daño, inexistencia de la prueba del daño, abuso de las acciones populares. 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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1.2.2. Instituto Nacional de Concesiones. No presentó escrito de contestación de la demanda. 1.2. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 26 de septiembre de 2013, resolvió negar las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos:  Según como se encontró probado dentro del plenario, específicamente con la inspección judicial, el puente demolido no contaba con las características y elementos necesarios para suplir las necesidades de los peatones con

limitaciones físicas, se encontraba deteriorado; así mismo, la nueva estructura cuenta con las normas de sismo resistencia.  Determinó que el actor popular no aportó el material probatorio suficiente para demostrar la existencia de vulneración de los derechos colectivos invocados, al contrario, quedó demostrado dentro del plenario que el nuevo puente peatonal se encuentra construido en su totalidad y al servicio de las personas con movilidad reducida y en excelente estado. 1.4. Argumentos de la apelación El Actor Popular presentó recurso de apelación contra la providencia del 26 de septiembre de 2013 con los siguientes argumentos:  Reiteró la solicitud de reubicar y reconstruir el puente peatonal antiguo, ubicado en la Autopista, sector el llanito, tramo N°1, vía a Lebrija, en razón 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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680012331000201000825 01 I.J.C.B. a los daños sufridos con la medida imprudente y negligente de los accionados, ya que se está lesionando también los derechos a los minusválidos y niños que transitan para los colegios.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico: 2.1.1. ¿Existió violación del derecho colectivo relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones

jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, invocado por el actor contra la Sociedad Autopistas de Santander y el Instituto Nacional de Concesiones-INCO-, teniendo en cuenta que el puente peatonal ubicado sobre la autopista que de Bucaramanga conduce a Girón, a la altura del barrio Altos del llanito se trasladó a una distancia más lejana, del anterior? 2.1.2. ¿Se cumplió con la carga de la prueba que tiene el accionante? 2.2. Marco teórico Pueden ser tenidos como referentes teóricos los siguientes aspectos que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.2.1. Acción Popular Se encuentra consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, por medio de la cual se expresó que por medio de la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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680012331000201000825 01 I.J.C.B. relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza. En ese orden de ideas, por medio de la Ley 472 de 1998, se reguló todo lo relativo a la acción, definición, competencia y el procedimiento aplicable, allí se dispuso la

acción popular como un medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, es decir instituida para evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de un derecho o interés colectivo para restituir las cosas a su estado anterior siempre que sea posible. 2.2.2. Derecho colectivo conculcado. Según el estudio del caso se trata de la “realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes”, al respecto el Consejo de Estado, ha explicado que “No cualquier actuación que presente alguna relación con un bien inmueble o que tenga lugar en el espacio urbano o rural que disciplinan las normas urbanísticas pueda calificarse como atentatoria del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes;” y más adelante concluyó “Esto, por cuanto el solo hecho de aludir la reclamación y sus pretensiones a un inmueble no hace procedente llevar automáticamente la reclamación al plano del derecho proclamado por el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Es preciso, para ello, que los hechos que sirven de base a la demanda tengan la virtualidad de afectar o amenazar el ámbito protegido por este derecho.”1 1 Sentencia del 23 de mayo de 2013. Radicado N° 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). Consejero ponente: Guillermo

Vargas Ayala 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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680012331000201000825 01 I.J.C.B. 2.2.3. Carga de la prueba en las acciones populares. Al respecto, ha puntualizado el Consejo de Estado, que teniendo en cuenta la naturaleza constitucional de la acción popular y que mediante su ejercicio se procura la protección de derechos colectivos, “…al demandante le corresponde la carga de la prueba, obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas, sin perjuicio de la facultad probatoria oficiosa que asiste al juez popular por mandato del artículo 28 de la Ley 472 de 1998.” 2 2.3. Análisis del caso concreto Teniendo en cuenta el problema jurídico a resolver se precisa:  En el presente caso, el actor popular alegó que la Sociedad Autopistas de Santander S.A., y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), realizó una construcción y desarrollo urbano sin dar prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, porque presuntamente el puente peatonal que antes se encontraba ubicado en el barrio Altos del Llanito de GirónSantander sobre la autopista, se trasladó a una distancia lejana del lugar perjudicando a los residentes de lugar por la distancia y la inseguridad.  El actor popular invocó un derecho e interés colectivo previsto en el artículo

4º de la citada ley: realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, en razón a que la actuación de los accionados es temeraria y de mala fe, al 2 Sentencia del 22 de enero de 2009. Radicado N° 68001-23-15-000-2003-00521-01(AP). Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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680012331000201000825 01 I.J.C.B. trasladar el puente peatonal de donde se encontraba anteriormente, afectando con ello a las personas minusválidas, niños y demás personas del sector denominado Altos del Llanito de Girón-Santander.  De conformidad con las disposiciones legales expuestas en el marco teórico de este concepto, esta Delegada al igual que lo argumentó el Tribunal Administrativo de Santander, considera que no se demostró la existencia de vulneración del derecho colectivo invocado, así como tampoco en que radica tal conculcación, ya que para que se configure el amparo de tal derecho debe existir una amenaza o peligro, requisitos que de las pruebas obrantes no se logra establecer. Al contrario, como se puede observar de la inspección judicial de fecha 8 de

octubre de 2011, visible a folios 101 a 104, practicada en el lugar donde estaba ubicado el puente peatonal, sobre la autopista que de Bucaramanga conduce al municipio de Girón, a la altura del barrio Altos del llanito de dicha municipalidad, se cita lo siguiente: “…la ingeniera de Autopistas de Santander María Margarita Gómez, quien manifiesta, dará un informe sobre los antecedentes y circunstancias que llevaron a la decisión de demoler el puente peatonal existente en este punto y su posterior traslado a 200 metros en sentido sur–norte, para tal efecto señala se tuvieron en cuenta varios factores, primero el terreno, segundo la bahía que debe ser de 90 metros lineales y un promedio de 11 metros de profundidad…”, de igual forma se extrae del informe lo relacionado también con las características técnicas que tampoco cumplía el puente antiguo, siendo necesario demoler y reubicarlo “…tomándose la decisión de demoler el puente peatonal antiguo dado que no cumplía con ninguna de las normas técnicas, impedía el acceso a las personas con limitaciones físicas, la escalera no permitía el paso de personas con movilidad reducida…”. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Se observó también el estudio que elaboró la Sociedad Autopistas de

Santander, denominado “Estudio peatonal para la implementación de puentes peatonales en el sector conocido como el Llanito tramo 1”, visible a folios 127 a 136, cumpliendo con ello con las exigencias de la ley 80 de 1993.  Para esta Delegada, es claro que en el presente caso en ningún momento se llevaron actuaciones de mala fe u omisiones que pusieran en peligro o amenacen los intereses de los usuarios de la vía, como lo manifiesta en la apelación el actor, pues al contrario según se desprende de todo el material obrante todas las acciones dirigidas por la Sociedad Autopistas de Santander, estaban encaminadas a salvaguardar los derechos de los ciudadanos y en especial de las personas con limitación física. Cabe precisar que en la actualidad el puente se encuentra construido y al servicio en su totalidad.  En ese orden de ideas, las pretensiones del actor popular no están llamadas a prosperar, pues como ya se dijo no se demostró cual era el fundamento del derecho colectivo invocado, pues de la pruebas obrantes no se vislumbró peligro o amenaza de tales intereses, al contrario se observaron beneficios para ciudadanos que antes no contaban con dicho servicio, es decir población en condiciones de discapacidad.  En criterio del Ministerio Público la providencia de primera instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander se deberá confirmar en todos los términos analizados. 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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III. CONCLUSIÓN En este orden de ideas, esta Delegada del Ministerio Público solicita al Honorable Consejo de Estado CONFIRMAR en su totalidad la Providencia proferida en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander de fecha veintiséis (26) de septiembre de 2013.

De los Honorables Magistrados.

MARÍA PATRICIA ARIZA VELASCO

Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado 12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co