PGN - Documento 201607171118561

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto de consejo directivo que incrementa salario de gerente COMPETENCIA-Respecto a la regulación de salarios y prestaciones sociales a servidores territoriales COMPETENCIA-Del gobierno nacional sobre prestaciones sociales a servidores territoriales conforme a criterios fijados por la ley GASTO PÚBLICO-Su eficiencia y eficacia se traducen en la fijación de un límite máximo salarial burocrático COMPETENCIA-Las entidades territoriales no pueden disponer del régimen salarial y prestacional de servidores territoriales Debe, entonces, manifestarse que no le es dable desde el punto de vista constitucional, ni legal, que las entidades del orden territorial dispongan regímenes salariales y prestacionales para sus trabajadores, aun bajo la excusa del desarrollo de descentralización administrativa o de la autonomía administrativa, como lo entiende el recurrente, y, mucho menos que lo haga desbordando los límites que ordena la política macroeconómica estatal. PENSIÓN DE VEJEZ-Los requisitos deben ser fijados de manera exclusiva por el Congreso de la República ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de autonomía absoluta en la regulación sobre el régimen salarial y prestacional de sus servidores Así las cosas, ha de concluirse que la autonomía de las entidades territoriales, para estos menesteres de fijar y regular salarios y prestaciones a sus servidores, no es absoluta –de ahí que se hable de prerrogativa menguada - porque está precedida de las directivas, criterios y objetivos que determinan la ley marco, los que, para su aplicación real y

práctica, deben ser reglamentados por el ejecutivo nacional. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Como actividad constituye una función pública fijada por el ordenamiento jurídico La administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tanto la organización como la función o actividad reúnen, además, caracteres tecnicopolíticos, correspondientes a otros campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la ciencia política. Por lo tanto la noción de la administración pública dependerá de la disciplina o enfoques principales de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud de no existir, como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo objeto del conocimiento. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 19773 2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Estructura y funcionamiento ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Funciones de los consejos directivos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Las entidades descentralizadas se someten a las disposiciones superiores Se concluye que el ente demandado Infi-Manizales es sujeto de las disposiciones que se dicten para su referente jerárquico, alcalde municipal, por lo cual no puede sobrepasar los emolumentos y las prestacionales sociales de éste, y si así lo hiciere, como se hizo, los actos acusados ameritan desaparecer del mundo jurídico, para recuperar el imperio de la

ley, aunque no los dineros ha rato e indebidamente cancelados. 3 Expediente 19773

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO N° 183 – 2013

11VI - 13

SIAF. 2013 - 173966

S e ñ o r e s

CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”

CONSEJERA PONENTE: RAMÍREZ de PÁEZ

E. S. D.

REFERENCIA : EXP. No. 170012331000201000163 02 (R. I. No. 0350 –

2013)

ACTOR : CONTRALORÍA MUNICIPAL MANIZALES

DEMANDADO : INFIMALIZALES1

ACCIÓN : NULIDAD ACTO MUNICIPAL

ASUNTO : VISTA FISCAL 2ª INSTANCIA Tema : Incremento salarial

I. INTRODUCCIÓN En término oportuno, esta Agencia del Ministerio Público conceptúa en el referido expediente que conoce la Subsección “B”, Sección Segunda, del Consejo de Estado, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión anulatoria adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas, calendada al día doce (12) de julio de 2012, por intermedio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. (Folios 372 a 378).

II. ANTECEDENTES 2. 1. Petición de invalidez El organismo de control fiscal de la ciudad de Manizales en ejercicio de la acción contenciosa objetiva prevista en el artículo 84 del C. C. A., modificado por el

artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, solicitó de la citada corporación judicial, con expresa petición de suspensión provisional, la nulidad del múltiple acto administrativo contenido en las “Actas 0145 del 29 de febrero de 2008, 0158 del 24 de febrero de 2009 y 0170 del 28 de enero de 2010, y los actos administrativos subsiguientes”, todos ellos expedidos por el Consejo Directivo de INFI.MANIZALES, por intermedio de los cuales y por fuera de la preceptiva legal, se le aumentó el salario mensual al gerente general del citado Instituto. 1 Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales Expediente 19773 4 2. 2. Preceptiva infringida El actor consideró transgredidos los artículos 150 – 19, literal e) del Estatuto Superior; 12 de la Ley 4ª de 1992; 2° de la Ley 134 de 1994; 73 de la Ley 617 de 2000; y, de manera general los Decretos 666 y 667 de 2008; 731 y 732 de 2009; 1396 y 1397 de 2010, así como el Acuerdo Municipal No. 292 de 1997, relacionados con el límite salarial del jefe de la administración local, y, en cuanto que la entidad llamada a juicio, como autora del acto atacado, incurrió en ilegalidad directa y se extralimitó en sus funciones al decretar los mentados aumentos, pues tal facultad le correspondía al Congreso de la República, dado que: “...El artículo 12 de la ley 4 de 1992 en su parágrafo dijo que el Gobierno

Nacional establecerá el límite máximo de los salarios de los servidores públicos del nivel territorial, es así, como anualmente mediante Decreto, el Gobierno Nacional establece dichos límites, señalando además que ningún servidor público del nivel territorial podrá devengar un salario mensual superior al del Alcalde respectivo, así mismo en forma expresa el artículo 73 de la Ley 617 de 2000, mediante la cual se sanearon las finanzas territoriales, ordenó:”...”. La Ley 136 de 1994, al establecer el régimen de los municipios en su artículo 2 expresó: “...”, es decir, en forma perentoria indicó la obligatoriedad de cumplir en el nivel municipal, con todo lo relacionado con el régimen salarial que establezca el Gobierno Nacional, para los funcionarios municipales, tal competencia ha venido siendo ejercida, conforme lo ordenado por la ley, al establecer los límites salariales, al imperio de la ley al cual se deben someter no sólo las administraciones centrales de las alcaldías, sino también sus establecimientos públicos, como sus institutos descentralizados, sin que haya lugar a excepción alguna...”. Igualmente y de manera expresa, deprecó, como ya se dijo, respecto del citado acto administrativo acusado, la suspensión provisional, con el mismo argumento de ilicitud directa de toda la preceptiva jurídica y reglamentaria esbozada arriba. 2. 3. Cuestión fáctica Sólo se tiene de relieve en este punto, la expedición, por parte de la junta directiva de la demandada, del múltiple acto acusado (Folios 2 a 39).

Con el mismo criterio, resumidamente, registró escrito de cierre (Folios 325 a 328).

III. ADMISIÓN LIBELO – DECISIÓN MEDIDA CAUTELAR A folios 227 a 240, corre el proveído calendado al 15 de diciembre de 2010, a través del cual el juzgador de primera instancia admite la demanda y decreta, parcialmente, la suspensión provisional, bajo el criterio de: “…2. Existiendo certeza respecto a la condición de empleado público del Gerente, encuentra la Sala, del simple cotejo de los documentos aportados con la demanda, probada de manera ostensible la violación de las normas citadas en la solicitud de suspensión provisional, con la decisión contenida en el Acta 0145 del Consejo Directivo. Es así como al comparar el contenido de la citada Acta 0145 del 29 de febrero de 2008, con lo consagrado en el artículo 1° del Decreto 667 de 2008, se advierte con toda claridad el desconocimiento de los límites salariales establecidos para los empleados públicos del orden territorial, al haberse fijado un salario para el Gerente de la entidad demandada en el año 2008 ($ 11.950.000.oo), muy superior

5 Expediente 19773 a la máxima prevista por el Gobierno Nacional para los empleos del nivel directivo ($ 8. 205.178), e incluso, por encima de la remuneración mensual que correspondió al alcalde del municipio de Manizales para esta misma anualidad ($

8. 200.000-oo)....”.

IV. APELACIÓN AUTO El interviniente pasivo impugnó la anterior decisión y la Sala de Conocimiento del

máximo organismo judicial de lo contencioso administrativo juzgó lo pertinente confirmando, por auto del 22 de agosto de 2012, la parcial decisión suspensiva provisional, esencialmente, con base en que: “…En el caso sub judice, el Acta No. 0145 de 29 de febrero de 2008 mediante la cual el Consejo Directivo de la entidad demandada aprobó el salario del Gerente General en cuantía de $ 11.950.000.oo, contraría el artículo 1° del Decreto 667 de ese año, el cual establece el límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales, que para el nivel jerárquico del sistema general “Directivo” corresponde un salario de % 8. 205. 178. oo. Adicionalmente el régimen salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con bas en las normas, criterios y objetivos contenidos en la Constitución y la Ley 4ª de 1992 –artículo 12.- ...” (Folios 306 a 315 C. 2.).

V. CONTESTACIÓN DEMANDA La entidad descentralizada municipal citada a controversia acudió al proceso y contestó el libelo introductorio oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de invalidez, manifestando, a tal propósito, que: “...La autonomía de las entidades descentralizadas cobró tal preponderancia institucional para la materialización de los cometidos del Estado, que la Asamblea Nacional Constituyente optó por conservar íntegramente dicho concepto, sin sujeción a los límites establecidos para las entidades territoriales como pretendo hacerlo el demandante, quien

desconociendo la naturaleza jurídica de Infimanizales al solicitar la aplicación de normas impropias, desconociendo incluso los preceptos del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, que expresamente señala que las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en dicha Ley, en las normas y actos que las creen y determinan su estructura orgánica, y a sus propios reglamentos. Fue la misma Carta la que fijó en términos de jerarquía institucional cuáles son las entidades territoriales, entendiendo por tales a los departamentos, distritos, los municipios y los territorios indígneas, estableciendo además a cuáles otras entidades la ley puede reconocerles ese alcance jurídico, en tratándose de regiones y provincias. Así las cosas, no es posible entonces que el legislador, por lo menos en la vía ordinaria, le atribuya la condición de entidad territorial a otra categoría de persona de derecho público, pues ello contravendría tajantemente la definición adoptada por el Constituyente. Lo anotado evidencia que el núcleo duro de la discusión lo representa el alcance del concepto “entidad territorial”, cuyo contenido está delimitado por la misma Constitución. En dicho sentido, la remisión normativa que hace el accionante del parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, y del artículo 73 de la Ley 617 de 2000, no resulta aplicable al caso Expediente 19773 6 concreto, por cuanto de manera taxativa hace alusión a las entidades territoriales, y la Constitución no incorporó en dicha esfera de dominio a las entidades

descentralizadas...” (Folios 289 a 302). Lo mismo adujo a tiempo de alegar de conclusión, como se lee a las páginas 329 a 355.

VI. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Accediendo a las súplicas, y adoptada unánimemente por el Tribunal Administrativo de Caldas, se basó la providencia de mérito de primera instancia en que el beneficiario del irregular emolumento era un servidor público municipal, por lo que le era aplicable el artículo 73 de la Ley 617 de 2000, el cual resultó transgredido, a través del cuestionado acto, al superar los límites reglamentarios salariales impuestos por el gobierno nacional.

Señaló, en lo pertinente, el a quo: “...esta claro que el Gerente de Infi-Manizales es un servidor público del nivel directivo, por estar al frente de una entidad descentralizada del nivel municipal, adscrita a la alcaldía de Manizales, así como que Infi-Manizales, está sujeta al control político y dirección de la respectiva alcaldía, y a las reglas señaladas en la Constitución y en la ley. Así pues, puede decirse que aunque Infi-Manizales tiene personalidad jurídica propia y constituye una entidad descentralizada del orden municipal, debe entenderse que la prohibición de la ley 617 cobija también a los servidores de todas las entidades que forman parte de la estructura administrativa propia de la entidad territorial considerada tanto de su sector central como descentralizado por servicios, razón para llegar a concluir que la prohibición es clara, y no existe duda respecto de de que al gerente de dicha entidad se le aplica dicha restricción...Obran en el expediente los decretos números 0242 de 2007, 02932 de 2008 y 0415 de 2009,

mediante los cuales se clasificó al municipio de Manizales en categoría 1ª. Con base en lo anterior, se tendrán presentes los Decretos 666 y 667 de 2009, 731 y 732 de 2009; y 1396 y 1397 de 2010, del orden nacional, mediante los cuales se fijaron los límites máximos salariales de gobernadores y alcaldes, así como los de los empleados públicos de las entidades territoriales para los años 2008, 2009 y 2010...De acuerdo con la anterior reseña, se tiene que efectivamente para los años 2008, 2009 y 2010, el salario del gerente de Infi-Manizales, superó tanto el límite máximo salarial mensual del alcalde, así como el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, contraviniendo de esta manera, lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley 617, de tal manera que se encuentra configurada la causal de nulidad invocada por la demandante...” (Folios 372 a 378).

VII. IMPUGNACIÓN Con la peregrina teoría de que la preceptiva jurídica aducida por la parte demandante, así como la analizada por el a quo, que viene a ser la misma, no es aplicable al gerente del ente descentralizado demandado, se recurrió la anterior providencia (Folios 382 a 389).

7 Expediente 19773

VIII. OPINIÓN MINISTERIO PÚBLICO 8. 1. Concepto genérico Es criterio de esta Procuraduría Delegada que el asunto sometido a decisión de esta instancia, debe ser CONFIRMADO, en atención a las razones que adelante

se esbozarán. 8. 2. El debate Se circunscribe a determinar, en acatamiento al contenido de la alzada, sí el acto acusado no es nulo o inválido, por no ser sujeto, el ente descentralizado accionado2, de las disposiciones dictadas por el gobierno nacional para regular los emolumentos y las prestaciones sociales y demás adehalas laborales a los servidores territoriales, toda vez que, en sentir del censor, aquél no es un ente territorial. 8. 3. Análisis 8. 3. 1. Competencia territorial menguada En primer lugar se dejará explicado que las entidades territoriales se someten al marco que, sobre la materia salarial y prestacional, le impone la competencia dual y concurrente del legislativo y el ejecutivo. El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 establece: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, será fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo.- El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. Esta norma fue declarada exequible por sentencia del 19 de julio de 1995 con ponencia del CIFUENTES MUÑOZ, bajo los siguientes y pertinentes criterios: “… “Para resolver el interrogante formulado, se debe precisar sí la medida legislativa –limitación máxima salarial – afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial. Si se comprueba que el Congreso carece de competencia en el asunto tratado o que, aún teniéndola, la decisión

general adoptada es injustificada, irracional, irrazonable o desproporcionada, no habría alternativa diferente de la declaratoria de inexequibilidad. 2 “Entidad descentralizada creada por el Acuerdo 004 de 1962 del Concejo de Manizales y modificado, entre otros, por el Decreto Extraordinario No. 007 de enero 8 de 1987 de la Alcaldía de Manizales, en adelante se denominará “Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales”, seguirá funcionando sin solución de continuidad como establecimiento público del orden municipal, adscrito a la Alcaldía, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio propio e independiente. Dicho establecimiento se distinguirá con la sigla “INFI-MANIZALES”. Artículo 1° Acuerdo No. 292 de 1997 Concejo Manizales, pág. 43 C. 1. Expediente 19773 8 No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C. P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C. P. arts. 150 – 5 – 19 – e, f). Del artículo 150 – 19 de la Carta Política, se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegada a las corporaciones públicas

territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o vaciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas. “La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta. “La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional, y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público, y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales de mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

“La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta el patrón de referencia –los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionada. “Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible. “…”. Debe, entonces, manifestarse que no le es dable desde el punto de vista constitucional, ni legal, que las entidades del orden territorial dispongan regímenes 9 Expediente 19773 salariales y prestacionales para sus trabajadores, aun bajo la excusa del desarrollo de descentralización administrativa o de la autonomía administrativa, como lo entiende el recurrente, y, mucho menos que lo haga desbordando los límites que ordena la política macroeconómica estatal. Abundando en este tema de la incompetencia del autor del acto atacado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa, unívoca y prolija, hasta ahora, en pronunciarse que, desde la Constitución de 1886, la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es del resorte concurrente y complementario del legislativo y del ejecutivo, pues también se responde, en esta situación, además del cuidado de las finanzas públicas, con el concepto centralista de la organización estatal. Así tenemos, como prototipo de esa clase de pronunciamientos, el consignado en la sentencia dictada el día 18 de mayo de 2006, dentro de la radicación No. 76001-23-31-000-2001-01113-02, en el proceso de la Universidad del Valle Vs.

GILMA MATALLANA DE VIZCAÍNO, con ponencia de CÁCERES TORO, que señaló: “… “2. El régimen pensional en las Universidades oficiales y en la Universidad del Valle “2. 1. El régimen pensional de los servidores públicos en general y de las Universidades oficiales “Los servidores públicos, antes denominados de diversas maneras, han gozado de prestaciones sociales, una de las cuales la pensión de jubilación, bajo diferentes disposiciones y legales y sus reglamentaciones… “… “Veamos, someramente, la evolución legislativa en el campo prestacional “A nivel constitucional se destacan: “La Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, en su art. 63 estableció que la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público y el presidente de la república, los gobernadores, los alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido. Por lo tanto, las demás autoridades no tienen competencia para regular materias pensionales. Expediente 19773 10 El Plebiscito de 1957, en efecto, dispuso: “Art. 5°.- El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan la facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla, sino dentro de

las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido”: “En consecuencia, a partir del 1° de diciembre de 1957, conforme al Art. 62 de la Constitución, se entiende que las normas prestacionales (v. gr. Adoptadas a través de ordenanzas, etc) devinieron contrarias al mandato constitucional que reservó esa material al Legislador, facultad que no podía ser delegada ni atribuida a ninguna otra autoridad, máxime si se advierte que el Congreso, de tiempo atrás, había expedido normas en ese campo del derecho (V. gr. Ley 6ª/45) con lo cual, AL MENOS RESULTARON INAPLICABLES, habida cuenta que si una misma materia se encuentra regulada en la ley y en otra disposición de jerarquía normativa inferior, deberá preferirse en su aplicación la primera. “En este orden de ideas, conforme a la citada Constitución, no se otorgó a otras autoridades distintas al Legislativo la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales; por lo tanto, era de competencia exclusiva del Congreso, salvo cuando se expide ley de facultades en la materia. Por lo tanto, expedir normas que fijen los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación del personal vinculado con la administración pública en sus diversas ramas y niveles, por autoridades diferentes al Legislador, bajo la normatividad señalada, resulta contraria al mandato constitucional. Claro está, cuando se trata de trabajadores oficiales se autorizó el mejoramiento de sus prestaciones por la vía convencional y los laudos arbitrales. En

consecuencia, las normas nacio0nales y las territoriales o locales (v. gr. Ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos del orden departamental) que regule la materia contrariaban el régimen constitucional. “La Reforma Constitucional de 1968. No atribuyó a otras autoridades la facultad de expedir normas en materia prestacional de los empleados del Estado en sus diferentes niveles. “La Constitución Política de 1991, en lo pertinente, manda: “Art. 150 Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1…19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: a)…e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública…” 11 Expediente 19773 “Nótese que nuestra Carta Constitucional vigente determinó con claridad las competencias del Congreso en las mencionadas materias. “…”. Así las cosas, ha de concluirse que la autonomía de las entidades territoriales, para estos menesteres de fijar y regular salarios y prestaciones a sus servidores, no es absoluta –de ahí que se hable de prerrogativa menguada - porque está precedida de las directivas, criterios y objetivos que determinan la ley marco, los que, para su aplicación real y práctica, deben ser reglamentados por el ejecutivo nacional. 8. 3. 2. El alcance y la envergadura política – jurídica del concepto ente

territorial Conceptos de administración pública Es la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos y a resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Es el conjunto de organismos encargados de cumplir esta función La administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tanto la organización como la función o actividad reúnen, además, caracteres tecnicopolíticos, correspondientes a otros campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la ciencia política. Por lo tanto la noción de la administración pública dependerá de la disciplina o enfoques principales de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud de no existir, como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo objeto del conocimiento. La administración pública es la organización que tiene a su cargo la dirección y la gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias de la técnica y –last but not leastuna orientación política. En los términos de la clásica definición de CharlesJean Bonnin, formulada a inicios del siglo XIX, la Administración Pública es “la que tiene la gestión de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público”. Años después, se ha dicho, y con razón, que la administración pública es parte del

Poder Ejecutivo y se ve regulada por el derecho administrativo, tanto en su estructura y organización como en su actividad o funcionamiento. Expediente 19773 12 Ahora bien, el ordenamiento jurídico, bajo la clásica división kelseniana, ha desarrollado las competencias de la administración pública, por órganos, por lo cual debe entenderse, además, con competencia, con facultad, con poder, y, al punto de la materia objeto de atención, el CE, en sentencia del 18 de julio de 2002, dictada dentro de la radicación 1393, con ponencia del consejero RODRÍGUEZ ARCE, sostuvo: “... “A partir de la Constitución de 1991 se derivan las siguientes consecuencias: “a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas. De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93). c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los

empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos. d) El régimen salarial de los empleados públicos de la administración central del Distrito se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el gobierno nacional, el concejo distrital y el alcalde mayor. Así, el concejo tiene facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las dis