PGN - Documento 201908141530580

ACCION DE REPARACION DIRECTA-Responsabilidad del estado por perjuicios causados por desplazamiento forzado RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Encuentra su sustento en el artículo 90 de la constitución política CAUSALES DE EXONERACION DE RESPONSABILIDAD-Por el hecho exclusivo de un tercero DESPLAZAMIENTO FORZADO-Obligaciones básicas en relación con el Estado REGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA-Falla del servicio En lo que corresponde al régimen de responsabilidad subjetiva, se impone el conocido como la falla del servicio, cuando en la producción del hecho dañoso interviene la administración, bien sea por una acción o una omisión de parte de sus agentes. REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Daño especial según jurisprudencia del consejo de estado … Y en el ámbito del régimen de responsabilidad objetiva, entre otros, se ha construido el título conocido como daño especial, que se materializa cuando el Estado, en cumplimiento de funciones legítimas, ocasiona a los administrados un daño con el cual se rompe el equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todas las personas y los bienes, haciendo más gravosa la situación de unos frente a los otros. REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Riesgo excepcional …Igualmente, ha manifestado el Consejo de Estado que, dentro del campo de la responsabilidad objetiva, cabe predicar la existencia del título de imputación denominado riesgo excepcional, que se estructura cuando el individuo es expuesto a un riesgo mayor del que están obligados a aceptar todas las personas y con el cual se genera la ruptura del equilibrio de las cargas públicas; por manera que, al ocurrir el

siniestro derivado del riesgo potencial creado por el Estado, se produce un daño a una persona o a sus bienes, lo cual origina para el Estado el deber de responder por los perjuicios que con la concreción del mismo se pudieran producir. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADOElementos, el daño antijurídico y la imputación

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IUS-2019-152281 LIBERTAD DE LOCOMOCION–Derecho fundamental 2

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IUS-2019-152281

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 15 de Marzo de 2019

Doctor

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Consejero Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 19–34

Acción: Reparación Directa Radicado: 050012331000201200653 01 (62866) Actor: Armando Trujillo Barrientos y otros Demandado: Nación – Presidencia de la Republica y otros.

Honorable Señor Consejero: Estando dentro término del traslado especial, procede esta Procuraduría

Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, mediante el cual solicita la revocatoria del fallo de primera instancia, con base en las argumentaciones que a continuación se exponen:

I. ANTECEDENTES

 La Demanda 3

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IUS-2019-152281 En ejercicio de la acción de reparación directa, por intermedio de apoderado judicial, el señor ARMANDO TRUJILLO BARRIENTOS y su grupo familiar solicitaron al Tribunal Administrativo de Antioquia que se declare administrativamente responsable a la NACIÓN – Presidencia de la Republica– Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa, Policía y Ejército Nacional por las acciones, omisiones, y extralimitaciones de los integrantes de las entidades demandadas que dieron lugar al desplazamiento forzado de los demandantes de su domicilio habitual donde tenían su residencia y derivaban el sustento económico el corregimiento la Caucana – Municipio de Tarazá- Antioquia Como consecuencia de lo anterior, solicitaron la condena al pago de los perjuicios materiales e inmateriales que se ocasionaron por los hechos objeto de demanda. Contestación El Ministerio del Interior. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerar que no participó de manera activa ni pasiva

en los hechos objeto de la demanda, y que en el caso concurren las causales de exoneración de la responsabilidad, como que el hecho lo produjo un tercero, como fue el grupo paramilitar. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Se opuso igualmente a las pretensiones señalando que no es la autoridad responsable de lo endilgado, dado que no tiene dentro de sus funciones la protección y seguridad de los ciudadanos. Propuso como excepción el hecho de un tercero. El Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al señalar que la parte demandante no aportó al proceso las pruebas que demuestren su participación en los hechos objeto de la demanda. Además, alegó que en el caso aparece 4

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Social haya reconocido la calidad de desplazados de los demandantes, porque no denunciaron los hechos materia de desplazamiento dentro del año siguiente a su consumación, esto de conformidad con lo informado en la resolución 5001103082 del 23 de julio de 2007. Propuso como excepción que el hecho lo cometió un tercero como fueron los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia con incidencia en la zona lo que rompe cualquier nexo de causalidad con esa entidad. Departamento de Antioquia. Alega que esa Entidad no está llamada a responder por que no tiene dentro de sus funciones la protección y seguridad de los habitantes función que recae en otras entidades. El Municipio de Tarazá (Antioquia): No dio contestación a la demanda Sentencia Por sentencia del 24 de agosto de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, teniendo como presupuesto las consideraciones de mayor relevancia que pasan a indicarse: 5

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IUS-2019-152281 “(…) De lo expuesto, se evidencia que los daños cometidos por grupos armados al margen de la ley, como el desplazamiento forzado perpetrado por el Bloque Mineros de las AUC a los demandantes, solo puede ser de cargo del Estado cuando éste asume la posición de garante luego de existir solicitud de medidas de protección, o cuando la administración conocía de la situación de riesgo o peligro y a pesar

de ello no actúa existiendo posibilidades razonables de impedir el hecho punible, en tanto los deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Conforme a lo anterior, y siguiendo con la valoración probatoria que debe hacerse, la Sala encuentra que el desplazamiento forzado de la referencia, sucedió o se cometió sin que las propias víctimas supieran de las causas que lo motivaron, en tanto los testigos sólo refieren rumores por una supuesta envidia; y nada sobre el hecho punible cometido se declaró en su momento por los damnificados ante las autoridades públicas, lo que denota que se trató de un hecho aislado que se mantuvo en privado, por cuanto los demandantes no comunicaron, notificaron, avisaron o requirieron protección después de lo ocurrido. Además tampoco se desprende que el desplazamiento haya sido consecuencia de actos violentos cometidos en contra del señor Trujillo y su familia o por grave alteración del orden público a para la fecha que hiciera necesaria medidas de protección a favor de los demandantes, muy a pesar de la presencia de un grupo ilegal armado en el corregimiento la Caucana de Tarazá. Y es que destaca la Sala que las pruebas sugieren que el señor Trujillo tenía entre sus clientes al propio ex comandante del Bloque Mineros, Ramiro Alias “Cuco Vanoy”, al cual le vendía productos agroquímicos y ofrecía sus servicios veterinarios sin encontrar ningún tipo de peligro o amenaza en la Caucana por la influencia de este

grupo de autodefensas antes de su desplazamiento, pues tal y como se puede leer de todas las declaraciones rendidas en el proceso, era algo normal que sus integrantes se pasearan por el corregimiento sin impedimento alguno y que impusieran sus reglas sin encontrar resistencia, de tal suerte que convivían en una aparente tranquilidad dentro del excepcionalidad que tal hecho amerita para septiembre del año 2000, en la región del bajo Cauca. Por lo expuesto, a juicio de esta instancia judicial, el daño antijurídico no resulta atribuible al Estado por omisión o incumplimiento en el 6

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 050012331000201200653 01 (62866) 5aCdeE/AMV/CHP IUS-2019-152281 deber de protección, si se tiene en cuenta que el ente demandado no fue enterado del desplazamiento forzado por el que hoy se reclama, ni tampoco conoció de una situación extraordinaria de riesgo real e inmediato para los demandantes que le fuera previsible y le hubiere obligado a desplegar una conducta positiva a favor de los mismos, todo lo cual comporta la ausencia de responsabilidad. (…)” Apelación El apoderado de la parte actora indicó que, contrario a lo estimado por el a quo, las pruebas recaudadas revelan que en el corregimiento de La Caucana, en el municipio de Tarazá se produjo el desplazamiento forzado de Armando Antonio Trujillo Barrientos y su familia por cuenta

de las acciones desarrolladas por las Autodefensas Unidas de Colombia Comandado por Ramiro Vanoy alias “Cuco Vanoy”, quien tenía total control y hegemonía en la zona, lo que le permitió al grupo armado ejercer la presión para la salida de Trujillo Barrientos, siendo ésta la causa para que se viera obligado a salir casi de inmediato de su vivienda dejando a su familia y a sus bienes para proteger su vida y no ser asesinado por los integrantes de ese grupo. Señaló que si bien no existió denuncia o solicitud de protección realizada por los demandantes, se debe dejar claro que esta no se realizó, fue por la total hegemonía y control que tenía el grupo Bloque Mineros sobre la región del municipio de Tarazá y el corregimiento de La Caucana, y que así mismo se evidencia la connivencia y el beneplácito existente entre el Bloque Mineros de las Autodefensas con las autoridades administrativas y Militares. Por lo anterior considera que las demandadas deben ser condenadas por estos hechos antijurídicos causantes de graves daños a los familiares, 7

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 050012331000201200653 01 (62866) 5aCdeE/AMV/CHP IUS-2019-152281 los cuales de conformidad con lo establecido en el artículo 90 deben ser indemnizados.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. Problema Jurídico  ¿Se encuentra acreditado que el desplazamiento forzado de la parte actora obedece a las acciones u omisiones de las entidades

accionadas?

2. Análisis Jurídico El constituyente de 1.991 estableció en el artículo 90 de la Constitución Política que el Estado respondería patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

Como consecuencia de ello, la responsabilidad en general descansa en dos elementos: el daño antijurídico y la imputación. A pesar de la claridad de la existencia de estos dos únicos elementos estructuradores de la responsabilidad patrimonial del Estado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha persistido en la tendencia de aplicar a los casos en estudio una de las dos teorías que tradicionalmente se venían aplicando hasta antes de la Constitución de 1991: la teoría de la responsabilidad subjetiva y la teoría de la responsabilidad objetiva, que descansa en el riesgo creado. Todo ello para efectos probatorios, de las cuales se han construido distintos títulos de imputación que el Juez, en ejercicio del principio iura novit curia, aplica en cada caso en concreto. 8

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IUS-2019-152281 El Consejo de Estado, por vía de evolución jurisprudencial, ha hecho diversas manifestaciones en lo que se refiere a los dos regímenes de responsabilidad administrativa, deduciendo de cada uno de ellos distintos títulos de imputación. En lo que corresponde al régimen de responsabilidad subjetiva, se

impone el conocido como la falla del servicio1, cuando en la producción del hecho dañoso interviene la administración, bien sea por una acción o una omisión de parte de sus agentes. Y en el ámbito del régimen de responsabilidad objetiva, entre otros, se ha construido el título conocido como daño especial2, que se materializa cuando el Estado, en cumplimiento de funciones legítimas, ocasiona a los administrados un daño con el cual se rompe el equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todas las personas y los bienes, haciendo más gravosa la situación de unos frente a los otros. Igualmente, ha manifestado el Consejo de Estado que, dentro del campo de la responsabilidad objetiva, cabe predicar la existencia del título de imputación denominado riesgo excepcional3, que se estructura cuando el individuo es expuesto a un riesgo mayor del que están obligados a aceptar todas las personas y con el cual se genera la ruptura del equilibrio de las cargas públicas; por manera que, al ocurrir el siniestro derivado del riesgo potencial creado por el Estado, se produce un daño a una persona o a sus bienes, lo cual origina para el Estado el deber de responder por los perjuicios que con la concreción del mismo se pudieran producir. En lo legal, el artículo 1o de la Ley 387 de 1997 "por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, 1 Al respecto de este tema pueden consultarse sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, tales como: Sentencia del 13 de mayo de 1996, expediente 10627; Sentencia del 5 de septiembre de 1996, expediente 10654;

Sentencia del 3 de abril de 1997, expediente 12378; Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 14787; Sentencia del 2 de mayo de 2002, expediente, 13251; Sentencia del 23 de Octubre de 2003. 2 Pueden tenerse como referencia las siguientes sentencias emitidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado: Sentencia del 8 de febrero de 1999, expediente 10731; Sentencia del 29 de abril de 1994, expediente 7136; Sentencia del 9 de febrero de 1995, expediente 9550. 3 En consideración de la aplicación del tema se relacionan las siguientes sentencias: Sentencia del 19 de abril de 2001, expediente 12179; Sentencia del 4 de diciembre de 2006, expediente 15571; Sentencia del 28 de junio de 2006, expediente 1995-00196. 9

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 050012331000201200653 01 (62866) 5aCdeE/AMV/CHP IUS-2019-152281 protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia", considera como desplazados a quienes se encuentren en la siguiente situación: "Toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes

situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público -artículo 1°-". El Decreto 2569 de 2000 creó, además, el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-, a cargo de la Red de Solidaridad Social, como un instrumento "que busca identificar a la población afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia". En lo concerniente al contenido obligacional, el artículo 24 de la Constitución, que erigió como derecho fundamental a la locomoción, fue desarrollado por la Ley 387 de 1997, la cual introdujo dos obligaciones básicas en relación con el Estado: una, de orden negativo o de no hacer -el deber de no violar el derecho a "no ser desplazado forzadamente" (artículo 2°)-; otra, de orden positivo o de hacer -"formular políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socio económica de los desplazados por la violencia”. A nivel internacional, las obligaciones no solo incluyen deberes de abstención, con los cuales los Estados están 10

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050012331000201200653 01 (62866) 5aCdeE/AMV/CHP IUS-2019-152281 obligados a respetar tales garantías -obligación de no hacer-4, en los términos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos5, sino además, les corresponden deberes de intervención sobre la conducta de terceros -obligación de hacer-, en tanto y en cuanto les exigió la adopción de las medidas a su alcance para garantizarlos6. En la misma línea, la Convención Interamericana de Derechos Humanos también prevé esa dualidad de obligaciones a cargo de los Estados, pues se obligan no solo a no trasgredir la libertad de locomoción mediante su actuación, sino además, a adoptar las medidas necesarias para su protección. Los Principios Rectores de los Desplazamientos recogen tanto la obligación de respeto -obligación de no hacercomo de garantíaobligación de haceren cuatro obligaciones básicas estatales: i) la obligación de prevenir el desplazamiento; ii) la obligación de proteger a los desplazados durante el desplazamiento; iii) la obligación de prestar y facilitar la asistencia humanitaria; y iv) la obligación de facilitar el retorno, reasentamiento y reubicación de los desplazados. De acuerdo con la base conceptual anterior, no cabe duda que cuando se producen daños consistentes en desplazamiento forzado imputable a las autoridades públicas porque infringen su contenido obligacional, se debe declarar la responsabilidad del Estado, siempre y cuando se 4 Ley 74 de 1968 por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966": "1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia". 5 "Artículo 2, numeral 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social." 6 "2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter." 11

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de residencia habitual o asiento de desarrollo de su actividad económica; la existencia de amenazas extraordinarias -siguiendo lo dicho por la Corte Constitucionalo la vulneración de los derechos fundamentales -vida, integridad física, seguridad y libertad personal-; y iv) la existencia de hechos determinantes -conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público (Corte Constitucional, sentencia C-372 del 27 de mayo de 2009). En relación a casos de responsabilidad del Estado por omisión derivada del incumplimiento de obligaciones en materia de desplazamiento forzado, como el que ahora nos ocupa, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado que el título de imputación aplicable es el de falla del servicio18, atendiendo el mandato constitucional de preservar los derechos de toda persona a no ser desplazado, desarraigado y despojado de sus bienes como consecuencia del conflicto armado interno, o de violaciones sistemáticas de los derechos humanos o, del derecho internacional humanitario. Frente al juicio de imputación, la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 30 de noviembre de 2017, explica en los siguientes términos cómo debe realizarse: (...) Así, en relación con la responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución de hechos punibles a cargo de personas al margen de la ley, la jurisprudencia de esta jurisdicción ha

señalado que aunque el deber de protección de los asociados a cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga prevenir cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando ha incumplido el ejercicio de sus competencias específicas en ese ámbito38. En efecto, se ha aceptado que en aquellos casos en que el administrado ha solicitado de manera expresa la adopción de medidas 12

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no obstante lo cual se mantuvo indiferente pese a sus acreditadas posibilidades de prevenirla o precaverla. Ello opera en aquellos casos en que aún sin que se haya elevado una solicitud expresa de protección, se demuestra que las autoridades tenían conocimiento de la situación de peligro, por ejemplo, en aquellos en que el contexto de violencia hace palmario el conocimiento del nivel de peligro para los ciudadanos, pese a lo cual las fuerzas del Estado no actúan. Reitera la Sala que la responsabilidad del Estado en este tipo de eventos no surge de manera automática ni a título de una garantía omnímoda de los derechos de los asociados, sino que se configura como un tipo de responsabilidad por omisión frente al incumplimiento de competencias precisas y preexistentes en materia de protección y seguridad, que solo puede predicarse en la medida en que se acredite que el riesgo era conocido y existían posibilidades razonables de impedir su materialización. Tal ha sido la línea trazada al respecto por la Corporación, en consonancia con el entendimiento que sobre el particular se ha aceptado en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Para la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos

determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a ¡as circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía. (...) Para la Sala es claro que el accionar de grupos armados irregulares en el contexto del conflicto armado se ha constituido en una situación que 13

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Caso concreto Los hechos en que la parte actora se sustentó para intentar la presente acción fueron sintetizados por el a quo en los siguientes términos: “(…) El señor Armando Trujillo Barrientos vivía con su esposa e hijos en el corregimiento la Caucana del Municipio de Tarazá (Antioquia), donde era propietario de un negocio denominado CAUCANAGRO de uso veterinario y venta de productos agroquímicos; además de una cantina llamada el Rosal de las Diosas ubicada a una cuadra del parque principal; y de 172 cabezas de ganado. Que en el mes de septiembre del año 2000, estando el señor ARMANDO TRUJILLO en casa de una hermana en el municipio de YarumalAntioquia, recibió una llamada de un amigo, quien le advirtió que había sido declarado objetivo militar por el bloque Minero de las AUC, por lo que no debía ir a la CaucanaTarazá, ya que había problemas de orden público. Tan pronto como fue confirmada la noticia, indica que la familia del señor ARMANDO TRUJILLO salió del corregimiento La Caucana y se trasladó a la ciudad de Medellín, y que los miembros de las AUC tomaron posesión de sus negocios, bienes y propiedades, aunque el ganado tuvo que venderlo a muy bajo precio para no perderlo. Que al finalizar el mes de septiembre de ese año, la familia decidió radicarse en el Municipio de YarumalAntioquia donde trataron de reorganizar sus vidas, por lo que el señor TRUJILLO compró el 50% de un almacén en ese municipio del cual derivaba el sustento, pero que a

mediados del año 2001 se fue a montar un negocio veterinario en el municipio de San Pedro de Urabá que no funcionó y que le embargaron. Refiere que en el año 2007 el señor TRUJILLO fue citado en el municipio de Caucasia a una confrontación con el jefe paramilitar 14

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