PGN - ECAES - El ejecutivo puede autorizar a universidades para establecer más requisitos

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., febrero 7 de 2006. Alegato No. 14 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera

Consejero Ponente: Doctor GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Radicado: 200500152 01

Actor: CESAR SEGUNDO ESCOBAR PINTO

Asunto: Acción de Nulidad.

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

I. ANTECEDENTES 1.1 La demanda La ciudadana Claudia Patricia Otalvaro Trejos, solicita que se declare la nulidad del Decreto 1373 de julio 2 de 2002, artículo 14 parcial, “por el cual se reglamentan los exámenes de calidad de la educación superior “ECES”, de los 2 estudiantes de los programas de pregrado de derecho”, expedido por el Presidente de la República. 1.2 Normas Violadas Concepto de la Violación El actor invoca como normas violadas los artículos 13, 26, y 69 de la Constitución Política, estructurando para el efecto el siguiente cargo: Cargo Unico.- Exigencia de requisitos ordenados a la formación de profesionales, la reserva de ley y los alcances de la autonomía universitaria.

No es dado que autoridades distintas al legislador puedan establecer requisitos para acceder a un título de idoneidad en aquellas profesiones que así lo exigen, como es la de abogado. El ejecutivo a través de un decreto no está facultado para habilitar a las universidades para establecer requisitos para optar al título de

abogado, además, el ejercicio de la autonomía universitaria está limitado por la ley, es decir que las universidades no están facultadas para fijar requisitos diferentes a los señalados por el legislador. El artículo 26 de la Carta Política, establece como regla general la libertad de profesión u oficio y como excepción a la misma, la exigencia de títulos de idoneidad, al afirmar que será la ley la que podrá hacer tal exigencia, lo que significa que por tratarse del ejercicio de una libertad, sus limitaciones tienen reserva de ley, que tienen por lo tanto carácter obligatorio, sin que puedan arrogársela otras autoridades. De acuerdo con la Corte Constitucional el único competente para establecer limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales, como lo es la libertad de escoger profesión u oficio, es el Congreso de la República, luego el ejecutivo no puede tomarse esta facultad, ni tampoco para permitirle a las universidades, en 3 uso de la autonomía universitaria, limitar el ejercicio de este derecho a través del establecimiento de requisitos adicionales a los impuestos por el legislador. Alrededor del artículo 13 Superior, una igualdad real y efectiva que garantice los derechos fundamentales es viable en la medida que el legislador establezca condiciones de igualdad para el ejercicio de una profesión u oficio. Luego según la reserva de ley a que se hizo referencia, sólo es posible alcanzar la igualdad en la medida en que la exigencia de títulos de idoneidad conlleve el cumplimiento de unos requisitos uniformes para cada profesión y no la sujeción al cumplimiento de requisitos que a bien tengan fijar las universidades, autorizadas en este caso por el ejecutivo a través de la norma acusada.

En estos términos, considera el actor que se encuentra objetivamente demostrado que la expresión para optar al título de abogado y, contenida en el artículo 14 del Decreto 1373 de 2002 contradice de manera flagrante los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 26 y 69.

2. Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Educación Nacional En defensa de la legalidad de la disposición acusada, hace un análisis de los antecedentes y el marco legal de los exámenes de calidad de la educación superior en Colombia, finalidad, marco legal y su denominación antes como “ECES” y actualmente denominados “ECAES”. En segundo lugar, en cuanto al concepto de violación, considera que la norma acusada no desconoce las normas invocadas sino que apunta a la calidad de la educación superior y a la calificación del profesional, no solamente de derecho sino también de cualquier área del saber.

4 En septiembre de 2003 fue expedido el decreto 2566 que establece las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior, que derogó los decretos expedidos entre 2001 y 2002 (art. 56) y dejó bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional con el apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de facultades o profesionales o de pares académicos, la definición de las características específicas de calidad para cada uno de los programas ofrecidos en el nivel nacional. Mediante Resolución 2768 de 2003 el Ministerio de Educación Nacional definió las características específicas de calidad para Derecho. Respecto a la reglamentación de los ECAES, ésta se inició con los decretos 1716 y 2233 de

2001, que establecieron los exámenes de medicina e ingeniería mecánica y en el año 2002 para Derecho con el Decreto 1373; actualmente es el Decreto 1781 de 2003 que reglamenta los ECAES para lo cual se puede apoyar en las comunidades académicas, científicas y profesionales del orden nacional o internacional y derogó en forma expresa el Decreto 1373 de 2002. Conforme a este último, los exámenes de calidad que se aplican a los estudiantes de último año de pregrado, son obligatorios y miden el conocimiento de los graduados de cada entidad, forman parte de un proceso de cambio impulsado por el Ministerio de Educación Nacional y permiten que las universidades sean evaluadas ante la sociedad con criterios claros y transparentes, para un reconocimiento explícito a la excelencia y unos requisitos de calidad mínima que las instituciones universitarias deberán cumplir. En relación con el cargo de violación de los artículos 13, 26 y 69, manifiesta que el concepto de violación esgrimido por el actor es equívoco en razón a que los ordenamientos relacionados con los exámenes de calidad de educación superior, además del fundamento constitucional previsto en los artículos 67, 189 numerales 11, 21 y 22 de la Constitución tiene desarrollo legal en la Ley 30 de 1992 mediante 5 la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, especialmente a través de los artículos 3, 6, 27, 31 hit. h, 32 y 33 en los que se hace referencia a la responsabilidad que tiene el Estado de velar por la calidad de la educación superior, su inspección y vigilancia.

La norma acusada fue expedida en ejercicio de la potestad reglamentaria, que es un derecho propio otorgado constitucionalmente al Presidente de la República, con miras a mejorar las condiciones de desarrollo y avance científico y académico del país. El Ejecutivo, a través del decreto acusado, lo que ha hecho es darle vida a la ley que pretende reglamentar. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines y la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, con garantía de la autonomía universitaria, así lo prevén el artículo 67 de la Carta y la Ley 30 de 1992, en cuanto señala como objetivo de la educación superior, prestar un servicio de calidad, referido a los resultado académicos, medios y procesos empleados, infraestructura, etc. No se desconoce la autonomía universitaria, puesto que si bien las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y período de sus directivos y administradores, reglas sobre su selección y nominación de profesores; programas internos de desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar, sobre la base de las exigencias mínimas los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan. Para el caso específico de quienes van a optar al título de abogado, el Gobierno Nacional mediante decreto 2802 de 2001 estableció unos componentes básicos

mínimos para los programas de derecho, permitiéndoles a las universidades exigir requisitos adicionales como previos para otorgar el título correspondiente. 6 De otra parte, agrega que el artículo 26 de la Carta, en cuanto que la ley podrá exigir títulos de idoneidad y que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones, que es precisamente lo que el Ministerio de Educación Nacional efectúa a través de los decretos reglamentarios de la Ley 30 de 1992, como el aquí demandado. El artículo 13 de la Carta Política tampoco se considera violado, primero porque el la actora no desarrolla el concepto de violación y se limita a manifestar que se deben establecer condiciones de igualdad para el ejercicio de una profesión u oficio.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO

1. Naturaleza de la presente acción.- La nulidad que se impetra de un aparte del artículo 14 del Decreto 1373 de 2002, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta cargos de violación de normas de rango legal, con las cuales, por consiguiente, se hace necesario cotejar las normas acusadas. La eventual violación de la Constitución por los decretos en mención es, entonces, mediata; de allí que su examen incumbe a esa Corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (sentencia de julio 23 de 1.996, proferida en el expediente núm. S - 612, con ponencia del Consejero doctor

Juan Alberto Polo Figueroa).

2. El acto demandado.

El Decreto 1373 de julio 2 de 2002, expedido por el Ministerio de Educación

Nacional, “por el cual se reglamentan los exámenes de estado de calidad de la educación superior, ECES, de los estudiantes de los programas de pregrado de derecho”, expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de 7 sus facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas en el artículo 67, 189 numerales 11, 21 y 22, de la Constitución Política y 3°, 6°, 27, 31 literal h), 32 y 33 de la Ley 30 de 1992. El artículo 14, señala: “Artículo 14. Las instituciones de educación superior podrán exigir como uno de los requisitos para optar al título de abogado y para el ingreso a los programas de postgrado en derecho, los resultados obtenidos por los estudiantes en los exámenes de calidad de educación superior, ECES”. (se destaca el aparte demandado). 3.- Sobre el fondo del asunto.- El problema jurídico planteado consiste en establecer si el ejecutivo tiene competencia para autorizar a las instituciones universitarias para establecer requisitos adicionales para obtener el título profesional de abogado o tal facultad está reservada al legislador. Frente al argumento de incompetencia del ejecutivo para establecer requisitos para otorgar títulos de idoneidad, estima esta Procuraduría Delegada que no le asiste razón al actor, dado que, en primer lugar, los ECAES son, antes que nada, un requisito exigido para la obtención del título de abogado, y, en segundo lugar, porque los exámenes de estado de calidad de la educación superior para los estudiantes de pregrado de derecho, deben entenderse como las pruebas que

permiten al estudiante (egresado) obtener el título de abogado. Como quiera que el cargo de violación del artículo 26 de la Carta Política (que se refiere a que toda persona puede escoger libremente profesión u oficio y a que la ley podrá exigir títulos de idoneidad) lo fundamenta el actor en la falta de competencia del Ejecutivo para regular la materia a la cual se contraen los actos demandados, esta Procuraduría desestima dicho cargo, con base en los siguientes argumentos: 8 1.- El artículo 69 de la Carta Política garantiza la autonomía universitaria, y dispone que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, éste precepto fue desarrollado por el artículo 28 de la ley 30 de 1992, que prescribe: “Artículo 28. - La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recurso para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. De la norma transcrita se evidencia que es permitido a las universidades darse su propio reglamento, dentro del cual se contemplará el sistema de pruebas académicas y de calificaciones. Pero la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado

regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67 C.P.); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (artículo 68 C.P.), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.N.). 2.- Esta norma del artículo 69 debe armonizarse con la del artículo 67 de la Constitución Política, según la cual la educación tiene una doble condición pues es al mismo tiempo un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Como servicio público es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La norma constitucional es 9 clara al señalar que “En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”. 3.- La Constitución Política en el artículo 189, numeral 21, asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley y el numeral 22 , ibídem, la de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Corresponde igualmente al Congreso, en los términos el artículo 150, numeral 8, la función de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. 4.- La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación

Superior, establece en el artículo 2 que la Educación Superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Reconoce también que el Estado garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior. De otra parte, el artículo 29, ibídem, precisa el alcance de la autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales. De conformidad con el artículo 16, ibídem, las instituciones de

Educación Superior son: a. Instituciones Técnicas Profesionales.

b. Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas c. Universidades. En el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, se consagra que la suprema inspección y vigilancia se ejerce indelegablemente para velar, entre otros, por la calidad de la Educación Superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las 1 0 libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. El último inciso de este artículo señala: “Artículo 32. (...) El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinente al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”. La autonomía universitaria tiene como contenido esencial “la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”, ya que su incidencia

en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos, esenciales: uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad. El establecimiento de requisitos para mejorar la calidad de los profesionales en el ejercicio de la abogacía, no implica una regulación al interior de las universidades sino que se orienta, única y exclusivamente, a garantizar una eficiente prestación del servicio público de educación y al cumplimiento de sus fines. Dentro de este contexto, el ejecutivo sí podía facultar a las instituciones universitarias para establecer los exámenes de calidad que se aplican a los estudiantes de último año de pregrado, con carácter obligatorio, en ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia y para orientar la calidad de los profesionales en derecho; además, porque forman parte del proceso impulsado por el Ministerio de Educación Nacional y unos requisitos de calidad mínima que las instituciones universitarias deben cumplir. 1 1 La norma acusada fue expedida en ejercicio de la potestad reglamentaria, con miras a mejorar las condiciones de desarrollo y avance científico y académico del país. El Ejecutivo a través del decreto acusado lo que ha hecho es hacer viable la ley que pretende reglamentar. Además porque corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines y la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, con garantía de la autonomía universitaria, conforme lo

prevén la Carta Política y la Ley 30 de 1992, en cuanto señala como objetivo de la educación superior, prestar un servicio de calidad, referido a los resultados académicos. El artículo 13 de la Carta Política tampoco se considera violado, porque el hecho que se otorgue una autorización a las instituciones universitarias no implica desconocimiento del derecho a la igualdad porque los estudiantes están obligados a sujetarse al reglamento universitario, dentro del cual se encuentran los requisitos exigidos para optar al título de abogado, con miras a garantizar su idoneidad. En estos términos, a juicio de esta Procuraduría Delegada no hay lugar a acceder a las súplicas de la demanda y así solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.-