PGN - EDIFICACIONES INDISPENSABLES - Definición

ACCIÓN POPULAR-Protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles CONSTITUCIÓN POLÍTICA-Protege las acciones populares ACCIONES POPULARES-Definición ACCIÓN POPULAR-Alcance …, la acción popular no solamente se ejerce en los casos de daños consumados y consolidados, sino también en aquellos en donde existe una amenaza de lesión definitiva de derechos como lo precisa el tratadista Juan Carlos Henao en el libro “El Daño”. Amenaza de lesión que en el caso de éste medio de control hace referencia a su procedencia para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro o la amenaza producida como la alteración al goce pacífico de algún derecho de índole colectiva. CAUSALES DE NULIDAD-Son taxativas/DEMANDANTE-No fundamenta su petición en ninguna de las causales de nulidad Acordémonos que las causales de nulidad son taxativas, se encuentran debidamente señaladas y consagradas por el Legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, así como la genérica de que trata el artículo 29 de la Carta Fundamental. Por lo tanto, se reitera, la nulidad peticionada se encuentra llamada al fracaso dado que el apelante no precisó cuál era la causal de nulidad propuesta en que fundaba su solicitud, es decir, el demandante no fundamenta su petición en ninguna de las causales de nulidad contenidas los preceptos indicados, ni tampoco la edificó en la causal general contenida en el artículo 29 constitucional referente a la vulneración al debido proceso. Así pues, al no haberse precisado la causal de nulidad de la sentencia este cargo debe

ser denegado, pues el fundamento de ella no puede partir de la indeterminación para que sea el Juez correspondiente quien, dentro de los lineamientos generales dados, encause la causal de nulidad alegada. Ahora, cosa diferente es que el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 señale que, el auto admisorio de la demanda ordenará informar a los miembros de la comunidad a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier medio eficaz para que puedan intervenir en el trámite de la acción, situación que no es la planteada por el actor, ni mucho menos se observa esta vulneración. PROCESO-El deber de informar a la comunidad de la existencia de este aplica solamente cuando se admite la demanda/AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO-No existía obligación por parte del Juez de Instancia de citar o informar a la comunidad de la realización de esta Luego entonces, el deber de informar a la comunidad de la existencia del proceso aplica solamente cuando se admite la demanda para efectos de que los interesados intervengan dentro del término de traslado de ella y, solamente en los casos en los cuales personas

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citar o informar a la comunidad de la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, pues esa no es imposición que se haga en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual ha de denegarse la nulidad peticionada. DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRESNo ha sido conculcado Respecto del asunto de fondo debemos solicitar que el fallo de instancia sea confirmado en atención a que, además de que el actor no argumenta el porqué de la prosperidad de las pretensiones de la demanda, está Agencia del Ministerio Público concluye en la misma línea que el Tribunal Administrativo de Caldas en el sentido observar que el derecho colectivo invocado no ha sido conculcado. FINES ESENCIALES DEL ESDADO-servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes Para entender el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, preciso es recordar que conforme al artículo 2 de la Carta Política, son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, precisando que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. ZONAS DE AMENAZA SÍSMICA-Se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos de ley/EDIFICACIONES DE ATENCIÓN A LA

COMUNIDAD-Son las edificaciones necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas/ EDIFICACIONES INDISPENSABLES-Definición Sobre el tema específico planteado por el actor, tenemos que este refiere que la entidad accionada no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997 que a la letra reza: Es decir, según la norma transcrita, a las construcciones ya hechas y cuyo uso las califique como indispensables y de atención a la comunidad, que se encuentren en zonas de amenaza sísmica alta o intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica dentro del lapso allí indicado. Por su parte el artículo 4° de la norma en comento que establece las definiciones aplicables a la regulación allí contenida, señala que las “edificaciones de atención a la comunidad” son las edificaciones necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc. Así mismo, el Legislador definió las “edificaciones indispensables” como aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas

vitales. Por lo tanto, el edificio donde funcionan las dependencias de la Rama Judicial, tampoco puede ser considerado como una “edificación indispensable” pues allí no funcionan centros de atención a la comunidad durante o después de un sismo, ni es un hospital o una central de operación y control de líneas vitales. En efecto, a los Juzgados que funcionen en determinado municipio les corresponde ejercer de manera desconcentrada la magna función de administrar justicia, pero no aquellas necesarias para atender emergencias, preservar la salud o la seguridad de las personas, ni mucho menos aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo. Dicho de otra manera, las edificaciones donde funcionan dependencias judiciales no son “edificaciones de atención a la comunidad” ni mucho menos “edificaciones indispensables”. FALLO APELADO-Se debe confirmar Por lo indicado el fallo apelado debe ser confirmado en atención a que el actor no probó que la construcción donde funcionan los Juzgados del municipio de la Merced—Caldas, sean de aquellas a las cuales les correspondía cumplir la exigencia de que trata el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, todo lo contrario, probado está dentro del expediente que a ellas no se les obliga a cumplir tal requerimiento.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Bogotá D.C. Agosto 02 de 2016 Concepto No. 0086

Doctora

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

H. Consejera Ponente

Sección Primera Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Proceso número: 17001-23-33-000-2013-00312-03

Radicado interno número: 2013-00312

Actor: Javier Elías Arias Idarraga.

Accionado: Municipio de la Merced-Caldas.

Asunto: Impugnación de la providencia del 18 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negó las súplicas de la demanda.

Respetada Señora Consejera: De la manera más atenta procedo a descorrer el traslado para alegar de conclusión, ordenado mediante auto del 11 de julio del corriente año.

IAntecedentes

1. La demanda El ciudadano Javier Elías Arias Idarraga en nombre propio y en ejercicio de la acción popular demandó al municipio de La Merced-Caldas y a la Nación-Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en busca de la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de que trata el literal i) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

 Pretensiones

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Las pretensiones que planteó el demandante en su demanda fueron precisadas en

el fallo de instancia así: «Solicita, entonces que se protejan los intereses y derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y en consecuencia se ordene a la demandada adoptar medidas administrativas y operativas para la realización de dichos estudios. Requiere así mismo el incentivo que concede la Ley y la condena en costas a su favor.»  Hechos de la demanda Señala el accionante que la Ley 400 de 1997 en su artículo 54 determinó un plazo de 3 años para evaluar la vulnerabilidad sísmica de las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia. Precisa que al inmueble donde opera el palacio de justicia del municipio de la Merced-Caldas no se le han efectuado los estudios de vulnerabilidad sísmica y por lo tanto el término vencido para el efecto; manifiesta que ese municipio como entidad territorial tampoco ha cumplido con su deber de velar por la seguridad de los ciudadanos.  Derechos e intereses colectivos amenazados y concepto de la amenaza Señaló como derecho e interés colectivo amenazado el siguiente:  El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. El derecho colectivo invocado como amenazado se encuentra contemplado en el literal l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.  Sentencia de primera instancia

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Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co El Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas mediante providencia del 18 de noviembre de 2015 negó las súplicas de la demanda. Señaló el Tribunal de Instancia que para proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, se crearon normas para que las construcciones cumplieran ciertos estándares y con ello se garantizara la calidad de vida de los habitantes, en razón de ello, asegura, se expidió la Ley 400 de 1997 que reguló no solamente los estándares a seguir en las construcciones, sino que fijó las reglas para determinar si las edificaciones ya construidas cumplían o no dichos estándares. Indicó que frente a las edificaciones preexistentes, el artículo 54 Ibídem impuso la obligación de evaluar la vulnerabilidad solamente de aquellas catalogadas como indispensables y que se encuentren ubicados en zonas de amenaza sísmica, es decir, dicha obligatoriedad no aplica a todas las construcciones catalogadas como indispensables, sino, reitera, aquellas ubicadas en zonas de riesgo. Precisó el A Quo que si bien dentro del proceso no se probó que la entidad accionada hubiere hecho dichos estudios de vulnerabilidad de la edificación donde funciona el Juzgado del municipio de la Merced-Caldas, también lo es que dicha edificación no hace parte de las consideradas como de uso indispensable o de atención a la comunidad, razón por la cual no existe amenaza o vulneración al derecho invocado por el actor popular.  Recurso de apelación. El accionante interpuso recurso de apelación contra el fallo de instancia,

solicitando que se decrete la nulidad de todo lo actuado por cuanto no se informó debidamente a la comunidad tal como lo exige el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Señaló, así mismo, que se ampare su acción en atención a que está llamada a prosperar por ser pedimentos en derecho.

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co  Admisión del recurso de apelación La Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto del 23 de mayo del corriente año admitió el recurso de apelación interpuesto por el actor popular contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

II. Consideraciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de

Estado. Verificados los presupuestos procesales no se observa ningún vicio que afecte de nulidad la actuación que se ha surtido; se procede enseguida a rendir el concepto de rigor por parte de esta Delegada. El artículo 88 de la Constitución Política dispone: «Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones

particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos». En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Artículo 2. Las acciones populares son los medios procésales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Conforme lo anterior, la acción popular no solamente se ejerce en los casos de daños consumados y consolidados, sino también en aquellos en donde existe una amenaza de lesión definitiva de derechos como lo precisa el tratadista Juan Carlos Henao en el libro “El Daño”. Amenaza de lesión que en el caso de éste medio de control hace referencia a su procedencia para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro o la amenaza producida como la alteración al goce pacífico de algún derecho de índole colectiva. Sea lo primero señalar, entonces, que la razón por la cual el apelante considera que se debe decretar nulidad de todo lo actuado, debe ser despachada de manera desfavorable toda vez que éste no indica cual es la causal de nulidad que impetra

en el sub lite. Acordémonos que las causales de nulidad son taxativas, se encuentran debidamente señaladas y consagradas por el Legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, así como la genérica de que trata el artículo 29 de la Carta Fundamental. Por lo tanto, se reitera, la nulidad peticionada se encuentra llamada al fracaso dado que el apelante no precisó cuál era la causal de nulidad propuesta en que fundaba su solicitud, es decir, el demandante no fundamenta su petición en ninguna de las causales de nulidad contenidas los preceptos indicados, ni tampoco la edificó en la causal general contenida en el artículo 29 constitucional referente a la vulneración al debido proceso. Así pues, al no haberse precisado la causal de nulidad de la sentencia este cargo debe ser denegado, pues el fundamento de ella no puede partir de la indeterminación para que sea el Juez correspondiente quien, dentro de los lineamientos generales dados, encause la causal de nulidad alegada. Adicionalmente a lo que se ha precisado, no es cierto como lo indica el apelante que se debe decretar “nulidad” por no haber informado en debida forma a la

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co comunidad “tal como lo exige la Ley 472 de 1998, art. 27” ya que dicha normativa

no impone una notificación específica a la comunidad, solamente se precisa que a ella pueden asistir e intervenir las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. Ahora, cosa diferente es que el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 señale que, el auto admisorio de la demanda ordenará informar a los miembros de la comunidad a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier medio eficaz para que puedan intervenir en el trámite de la acción, situación que no es la planteada por el actor, ni mucho menos se observa esta vulneración. Luego entonces, el deber de informar a la comunidad de la existencia del proceso aplica solamente cuando se admite la demanda para efectos de que los interesados intervengan dentro del término de traslado de ella y, solamente en los casos en los cuales personas naturales o jurídicas hayan intervenido en el momento oportuno registrando sus comentarios, podrán asistir e intervenir en la audiencia de pacto de cumplimiento. Conforme lo señalado, no existía obligación por parte del Juez de Instancia de citar o informar a la comunidad de la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, pues esa no es imposición que se haga en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, razón por la cual ha de denegarse la nulidad peticionada. Respecto del asunto de fondo debemos solicitar que el fallo de instancia sea confirmado en atención a que, además de que el actor no argumenta el porqué de la prosperidad de las pretensiones de la demanda, está Agencia del Ministerio Público concluye en la misma línea que el Tribunal Administrativo de Caldas en el sentido observar que el derecho colectivo invocado no ha sido conculcado.

Refiere el actor en su demanda que al inmueble donde funcionan los despachos judiciales del municipio de la Merced-Caldas, no se le han realizado los estudios de vulnerabilidad sísmica que impone la Ley 400 de 1997 y por ello se vulnera el

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Para entender el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, preciso es recordar que conforme al artículo 2 de la Carta Política, son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, precisando que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Del precepto previamente enunciado, se concluye la imposición a todas las entidades públicas de actuar de manera efectiva para la protección de las garantías mínimas de los asociados y con ello, prevenir por ejemplo la ocurrencia de desastres. Sobre el tema específico planteado por el actor, tenemos que este refiere que la entidad accionada no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 54 de la

Ley 400 de 1997 que a la letra reza: «Artículo 54º.- Actualización de las edificaciones indispensables A las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley.» Es decir, según la norma transcrita, a las construcciones ya hechas y cuyo uso las califique como indispensables y de atención a la comunidad, que se encuentren en zonas de amenaza sísmica alta o intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica dentro del lapso allí indicado. Por su parte el artículo 4° de la norma en comento que establece las definiciones aplicables a la regulación allí contenida, señala que las “edificaciones de atención a la comunidad” son las edificaciones necesarias para atender emergencia,

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Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc. Así, conforme la definición mencionada, la construcción en donde funcionan los juzgados del municipio de la Merced-Caldas, no es de aquellas denominada como

“edificaciones de atención a la comunidad”, por lo tanto, desde este punto de vita no tendría que cumplirse con la obligación de que trata el artículo 54 de la Ley 400 de 1997. Así mismo, el Legislador definió las “edificaciones indispensables” como aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales. Por lo tanto, el edificio donde funcionan las dependencias de la Rama Judicial, tampoco puede ser considerado como una “edificación indispensable” pues allí no funcionan centros de atención a la comunidad durante o después de un sismo, ni es un hospital o una central de operación y control de líneas vitales. En efecto, a los Juzgados que funcionen en determinado municipio les corresponde ejercer de manera desconcentrada la magna función de administrar justicia, pero no aquellas necesarias para atender emergencias, preservar la salud o la seguridad de las personas, ni mucho menos aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo. Dicho de otra manera, las edificaciones donde funcionan dependencias judiciales no son “edificaciones de atención a la comunidad” ni mucho menos “edificaciones indispensables”. Por lo indicado el fallo apelado debe ser confirmado en atención a que el actor no probó que la construcción donde funcionan los Juzgados del municipio de la

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Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Merced—Caldas, sean de aquellas a las cuales les correspondía cumplir la exigencia de que trata el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, todo lo contrario, probado está dentro del expediente que a ellas no se les obliga a cumplir tal requerimiento.

III. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo antes expuesto esta Agencia del Ministerio Público, respetuosamente solicita a la H. Sección Primera del Consejo de Estado que confirme el fallo del 18 de noviembre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y deniegue la nulidad solicitada por el apelante.

De los Honorables Consejeros,

JUAN CLÍMACO JIMÉNEZ CASTRO

Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado

JCJC/JAPF.

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