PGN - EFECTOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD - Erga omnes

CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN-Canalización quebrada ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Corporación autónoma regional Determinado que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades del orden nacional, corresponde revisar si la ley ha señalado el sistema o método para fijar la tarifas con ocasión de la aplicación de contribuciones por valorización, pues es claro que la Ley 99 de 1993, en su artículo 31, sí otorgó la facultad a estas entidades para imponer, distribuir y recaudar las contribuciones por valorización con ocasión de la ejecución de obras publicas que adelante dichas entidades. EFECTOS DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Erga omnes En concordancia con lo anterior resulta pertinente mencionar que los efectos de las sentencias de Constitucionalidad son erga omnes por cuanto son definitivas y obligatorias para todos, funcionarios y particulares, a partir de su expedición; adicionalmente, surten efectos hacia el futuro. Para el presente caso, como la sentencia de la Corte Constitucional es de fecha 23 de febrero de 2003, sus efectos comienzan a partir de ese día. Así las cosas, teniendo en cuenta que los actos demandados -Resoluciones 640 del 16 de julio de 2003 y 000991 del 21 de octubre de 2003fueron proferidos con posterioridad a la Sentencia C-155 de 2003, resulta que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y su Director, carecían de competencia para distribuir la contribución por valorización del proyecto relacionado con la canalización de la Quebrada La Iglesia; por ello, debe darse razón al demandante y, en consecuencia, procede la nulidad de los actos

demandados. Concepto 0142010 - 407867 Bogotá D.C., 20 de enero de 2011 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor William Giraldo Giraldo Referencia: 680012331000200400882 01

Radicado: 18364

Asunto: Contribución por Valorización

Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado gbueno@procuraduria.gov.co Carrera 5 Nº 15-80 piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11932/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 18364 2 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1°, 3° y 7° de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y en la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General, dentro de la oportunidad legal esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de febrero de 2010.

ANTECEDENTES: 1.- Expone la parte demandante en el acápite de los ‘hechos de la demanda’ los siguientes hechos que se resumen: 1.1.- La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, profirió el Acuerdo No. 866 del 13 de julio de 1988, por

medio del cual decretó la contribución de valorización por la obra de canalización de la Quebrada La Iglesia. 1.2.- El 31 de mayo de 1999, el Director de la citada Corporación expidió la Resolución No. 456 por la cual distribuyó la valorización decretada. El 2 de Diciembre de 1999, mediante el Acuerdo No. 879 del Consejo Directivo de la entidad, se precisó que le corresponde al Director General de la entidad definir la oportunidad en que se debe distribuir y recaudar la contribución de valorización. Posteriormente, el Director General de la CDMB expidió la Resolución No. 1207 de 13 de diciembre de 1999, que dejó sin efectos la Resolución 456 de 31 de mayo de 1999. 1.3.- El 14 de abril de 2003 del Director de la Corporación profirió la Resolución No. 319 por medio de la cual se distribuye la contribución de valorización por el proyecto de canalización de la Quebrada La Iglesia. Expediente 18364 3 1.4.- El 16 de julio de 2003, el Director de la CDMB expidió la Resolución No. 000640 “Por medio de la cual se distribuye la Contribución por Valorización del proyecto de canalización Quebrada La Iglesia, Municipios de Bucaramanga y Girón, Departamento de Santander”, con la cual se impuso gravamen al SENA por la suma de $256.733.645, por concepto de valorización a los predios de propiedad de dicha entidad, distinguidos con los números catastrales 0104004020001000, 010400420010000 y 000000020172000. Contra el anterior acto, el Servicio Nacional de Aprendizaje interpuso recurso de

reposición, el cual fue desatado mediante la Resolución No. 000991 del 21 de diciembre de 2003, que confirmó el primer acto. 2.- El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, procedió a demandar la nulidad de las Resoluciones 640 del 16 de julio de 2003 y 000991 del 21 de octubre de 2003, expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB. Invoca como normas violadas los artículos 6 y 338 de la Constitución Política; La Ley 142 de 1994; Ley 143 de 1994; Ley 226 de 1995 y Ley 286 de 1996; el Decreto 1604 de 1966; y el Acuerdo 865 de 1998 del Consejo Directivo de la CDMB. Sustenta el concepto de violación afirmando que las Corporaciones Autónomas Regionales no pueden fijar una tarifa de contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale por ley el sistema y método para que dichas entidades puedan hacerlo. Como en la actualidad no existe una norma que permita a las entidades del orden nacional hacer uso de un sistema de valorización, los actos expedidos por la CDMB, por medio de los cuales distribuye la contribución de valorización del proyecto canalización Quebrada La Iglesia, deben ser anulados. Afirma que las leyes le atribuyen exclusivamente a los concejos municipales la facultad de diseñar esquemas de financiación de inversiones cuando se trata de

Expediente 18364 4 servicios públicos; por tanto, le correspondía al Concejo de Bucaramanga autorizar a la Corporación, si pretendía establecer el sistema y método de costos y beneficios y la forma de hacer el reparto de la citada Contribución por Valorización. Explica que se violó el artículo 9° del Decreto 1604 de 1966, porque no se determinó la capacidad de pago de los contribuyentes, requisito necesario para hacer la evaluación económica del proyecto, ya que los montos distribuibles como contribución deben estar restringidos a la capacidad de pago de los propietarios gravados, lo cual también fue señalado en el Acuerdo 865 de 1998 del Consejo Directivo de la CDMB. Aduce que en el caso objeto de estudio, los recaudos generados por la valorización deben destinarse a la financiación del proyecto; a pesar de esto, la obra se financia con los recursos de las tarifas que pagan los usuarios por el servicio de alcantarillado, con lo cual se estaría pagando dos veces por el mismo proyecto. 3.- El Tribunal Administrativo del Santander, mediante sentencia de 11 de febrero de 2010, declaró la nulidad de los actos demandados de acuerdo con las siguientes consideraciones: El principio de legalidad consiste en la predeterminación de los elementos del tributo en una ley ordenanza o un acuerdo; por tanto, las contribuciones no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política. Afirma el Tribunal que de acuerdo al análisis realizado en la Sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2003, con la cual se determinó la constitucionalidad de los artículos 2° y 5° (parciales) del Decreto No. 1604 de 1966, “Por el cual se dictan

normas sobre valorización”, se puede concluir que en la medida que el Decreto 1604 no señaló el sistema ni el método para que las entidades del orden nacional fijen las tarifas de contribución por valorización, dichas tarifas no se pueden fijar. Expediente 18364 5 Por tanto, a partir del 23 de febrero de 2003, fecha de la sentencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar tarifas de contribución por valorización, hasta tanto el Congreso expida una norma que señale el sistema y método para que esas entidades puedan hacerlo. Resalta que de acuerdo con los artículos 1° y 2° del Decreto 1768 de 1994 y la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 9 de junio de 2005, radicación 17478, las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas públicas del orden nacional, a las cuales resulta aplicable la sentencia C155 de 2003. Expone la Sala a quo que en el caso concreto -de acuerdo con el análisis del marco normativo y jurisprudencia y la comparación entre la Ley 99 de 1993 y el artículo 338 de la Constitución Políticase advierte que la corporación autónoma no tenia competencia para expedir los actos demandados, por cuanto la CDMB es una entidad publica del orden nacional, de conformidad con la sentencia C155 de 2003; por tanto, no tiene competencia para fijar la tarifa de contribución por valorización hasta que no se expida una ley para fijar el sistema y método con el cual pueda hacerlo. En igual forma, se aclara que el Decreto 1604 de 2003 es una norma habilitante

para fijar la contribución de valorización, pero sólo para las entidades del nivel departamental y municipal, porque en estos casos se trata de una competencia compartida entre el Congreso, las Asambleas y Concejos Municipales, lo cual faculta a las entidades territoriales para señalar el sistema y método para fijar la tarifa de contribución por valorización a través de Ordenanzas o Acuerdos. Resalta que las resoluciones demandadas se expidieron a partir del 16 de julio de 2003, fecha en que se tenía plenos efectos la sentencia C-155 del 23 de febrero del mismo año; por tanto, el Director de la CDMB carecía de competencia para distribuir la contribución de valorización del proyecto de canalización Quebrada La Iglesia, razón por la cual se anulan dichos actos. Expediente 18364 6 4.- La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB., por medio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y expuso como motivos de inconformidad los siguientes: Reitera la entidad recurrente que existen normas de carácter superior que habilitan la capacidad y competencia de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para haber procedido a decretar, imponer y distribuir la contribución por valorización cuestionada. Insiste en que la Corporación obró en ejercicio de la función legal que le fue atribuida mediante el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que señala entre otras: “Promover y ejecutar las obras de irrigación, avenimiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua y de recuperación de

tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción…” Asimismo, explica que la imposición distribución y recaudo de la de contribución obedecen a la función reglada y parámetros contenidos en el Estatuto del Sistema de Valorización de la CDMB, Acuerdo 865 de 1998, el se encuentra acorde con el artículo 317 del Constitución Política y la Ley 99 de 1993. Adicionalmente, el Consejo de Estado decidió, mediante sentencia del 29 de agosto de 2002, el proceso de nulidad contra el Acuerdo 865 de 1998, declarando que el Estatuto del Sistema de Contribución de Valorización de la CDMB, era un acto administrativo perfectamente válido y como tal, la CDMB, lo había proferido de acuerdo a su competencia. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Considerando los motivos de inconformidad con la decisión de primera instancia expuestos por la sociedad apelante, el problema jurídico se concreta en Expediente 18364 7 determinar si la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, tiene competencia para expedir las Resoluciones Nos. 0640, 0939 y 940, por medio de las cuales se estableció la contribución por valorización del proyecto de canalización Quebrada La Iglesia. En principio, procede exponer que la Ley 99 de 1993 se encargó de definir la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, de acuerdo con el artículo 23 de dicho ordenamiento. “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones

Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Exceptúase del régimen jurídico aplicable por esta Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley. Por su parte el Decreto 1768 de 1994 reglamentario de la anterior ley señaló: “ARTÍCULO 1°. NATURALEZA JURIDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

PARAGRAFO. Para los efectos del presente Decreto las Corporaciones Autónomas Regionales y a las de Desarrollo Sostenible, se denominarán Corporaciones. Expediente 18364 8 “ARTÍCULO 2o. NORMAS APLICABLES. Las Corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente Decreto y las que las sustituyan o reglamenten. En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional.” A partir de lo expresado en las normas precedentes, el Consejo de Estado ha concluido que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden público nacional, que cumple fines públicos de interés del Estado, conforme lo explica en sentencia citada por el a quo del 9 de junio de 2005 radicación 17478, con ponencia de la doctora Ruth Stella Correa Palacio. Determinado que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades del orden nacional, corresponde revisar si la ley ha señalado el sistema o método para fijar la tarifas con ocasión de la aplicación de contribuciones por valorización, pues es claro que la Ley 99 de 1993, en su artículo 31, sí otorgó la facultad a estas entidades para imponer, distribuir y recaudar las contribuciones por valorización con ocasión de la ejecución de obras publicas que adelante dichas entidades. Para tal efecto, conviene traer a colación lo expuesto en la sentencia de la Corte Constitucional C-155 de 2003, que se refirió al tema de las normas sobre valorización señaladas en el Decreto 1604 de 1966, en la siguiente forma:

“Ahora bien, frente a los “impuestos”, y sin importar si ellos son de carácter nacional o territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos. Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales , es posible que las autoridades administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto. (…) 16.-… Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. (…) 25.- De conformidad con los planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y el método para que las Expediente 18364 9 autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribución especial de valorización. (…) 29.- De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de

valorización, la Corte considera que la expresión “ nacional ”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo. No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas. Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria”. (Subrayados por la Delegada). En concordancia con lo anterior resulta pertinente mencionar que los efectos de las sentencias de Constitucionalidad son erga omnes por cuanto son definitivas y obligatorias para todos, funcionarios y particulares, a partir de su expedición1; adicionalmente, surten efectos hacia el futuro2. Para el presente caso, como la sentencia de la Corte Constitucional es de fecha 23 de febrero de 2003, sus

efectos comienzan a partir de ese día. Así las cosas, teniendo en cuenta que los actos demandados -Resoluciones 640 del 16 de julio de 2003 y 000991 del 21 de octubre de 2003fueron proferidos con posterioridad a la Sentencia C-155 de 2003, resulta que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y su Director, carecían de competencia para distribuir la contribución por valorización del proyecto 1 Ley 270 de 1996, ARTICULO 48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. 2 Ley 270 de 1996, ARTÍCULO 45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario. Expediente 18364 10 relacionado con la canalización de la Quebrada La Iglesia; por ello, debe darse razón al demandante y, en consecuencia, procede la nulidad de los actos demandados. Sobre el análisis precedente, esta Procuraduría Delegada solicita a la Honorable Sala se sirva confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos demandados. De los Señores Consejeros,

GUILLERMO BUENO MIRANDA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado