PGN - EFECTOS DIFERIDOS DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Concejos distritale

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Régimen de los Distritos Especiales con la creación de Fondos de Desarrollo Local PRINCIPIO DE AUTONOMÍA-Violación a los limites establecidos para las Entidades territoriales/PRINCIPIO DE AUTONOMÍA-De las entidades territoriales según regulación Constitucional Los artículos 1°, 286 y 287 de la Carta Política establecen que Colombia es un Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas), lo cual se manifiesta en que estas tienen las siguientes prerrogativas con los límites que establecen la Constitución y la ley: (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer las competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (d) participar en las rentas nacionales. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS-Legislador las sujeto a las leyes Organicas según regulación constitucional AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Protegida de las interferencias de otras entidades según jurisprudencia de la Corte Constitucional ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL-Determinación de la estructura organica es función del Consejo Municipal según regulación legal AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Se desconoce por el legislador cuando regula atribuciones propias de los Consejos Distritales Sobre el particular, en la jurisprudencia se ha considero que se desconoce la autonomía de las entidades territoriales, prevista en el artículo 287 de la Constitución, cuando el legislador ordena aspectos relacionados con fondos de desarrollo para financiar la

prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales, pues tal atribución le corresponde a los concejos distritales. En efecto, dichas corporaciones político-administrativas tienen “la competencia para determinar la estructura de la administración Distrital”, pues se trata de una prerrogativa del ente territorial “a través del cual puede lograr los fines que constitucional y legalmente le han sido asignados; esto es, la eficiente prestación de los servicios públicos y el desarrollo armónico e integrado” de la ciudad. AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Desconocimiento cuando el legislador ejerce intromision en la función En este orden de ideas, la Procuraduría considera que al expedir los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, el legislador desconoció la autonomía de los distritos especiales, puesto que al regular los fondos de desarrollo para financiar la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales, anuló la competencia para determinar la estructura de la administración distrital que ostentan los respectivos concejos, conforme lo dispone el artículo 313.6 de la Constitución en consonancia con el artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011. AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Desconocimiento de la distribución de competencias En concreto, en las disposiciones demandadas el Congreso de la República desconoció la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales fijada por el Constituyente y el legislador orgánico, quienes dispusieron que la regulación de la

estructura interna de los distritos especiales, incluida su división en localidades y la organización funcional de las mismas, es un asunto a cargo de los concejos respectivos. Ello, como una manifestación de su autonomía, la cual se refleja en la potestad normativa secundaria que ostentan dichas corporaciones político-administrativas elegidas popularmente. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación según regulación Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Debe demostrarse la inexistencia de una conexidad de la norma demandada A efectos de determinar la existencia de una violación al principio de unidad de materia, en la jurisprudencia constitucional se ha indicado que debe demostrarse la inexistencia de una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre el asunto principal ordenado en la ley y las disposiciones individualmente consideradas que hacen parte de la misma. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Regulación con objeto extraño al cuerpo normativo Así las cosas, para la Vista Fiscal los artículos 15 y 16, contenidos en el capítulo final de la Ley 2082 de 2021 denominado “otras disposiciones”, se evidencian como un objeto extraño en el cuerpo normativo, el cual en sus demás disposiciones ordena de forma armónica la creación de las ciudades capitales como un categoría municipal especial para “promover el desarrollo integral y regional”, así como los mecanismos de delegación de competencias y cooperación horizontal que las mismas pueden adoptar, aclarando incluso que no se pretende modificar “las reglas de creación y funcionamiento de los distritos en el caso de ser ciudad capital”. En suma, resulta extraño desde una perspectiva de técnica legislativa que los artículos 15

y 16 de la Ley 2082 de 2021 modifiquen los artículos 61 y 66 de la Ley 1617 de 2013 respectivamente, para establecer que ya no serán los alcaldes locales sino el alcalde distrital el representante legal de los fondos de desarrollo local y ordenador de sus gastos, puesto que ello en nada influye en la organización o desarrollo de la nueva categoría municipal de ciudades capitales o en los mecanismos de descentralización que se contemplan para su gestión, los cuales constituyen los asuntos centrales del cuerpo normativo y que, a su vez, fueron el eje de atención del debate parlamentario. 2 EFECTOS DIFERIDOS DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Concejos distritales expidan la reglamentación respectiva A partir de lo expuesto, la Procuraduría considera que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 son inconstitucionales, por lo cual se solicitará a la Corte Constitucional que declare su inexequibilidad. Sin embargo, a efectos de evitar que la falta de regulación pueda originar una alteración en la estabilidad financiera y administrativa de las localidades de los distritos especiales, se pedirá que los efectos de dicha determinación se difieran por el plazo de un año conforme lo permite el artículo 45 de la Ley 270 de

1996. Lo anterior, para que durante dicho lapso los concejos distritales expidan la reglamentación respectiva según sus competencias constitucionales y legales.

3 Bogotá, D.C., 1° de junio de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Cuidad

Expediente: D-14179 (Acumulado)

Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, “Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos

Concepto No.: 6960

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Germán Alberto Sánchez Arregocés (D-14179), Milton José Pereira Blanco (D-14184), así como Alejandro Carlos Chacón Camargo y Sebastián Sánchez Gallo (D-14198), presentaron sendas demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, cuyo textos se transcriben a continuación: “Artículo 15. Modifíquese el artículo 61 de la Ley 1617 de 2013, por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales. El cual quedará así: Artículo 61. Naturaleza. En cada una de las localidades habrá un Fondo de Desarrollo Local, que tendrá un patrimonio autónomo, personería jurídica, cuyo ordenador del gasto será el alcalde distrital. Con cargo a los Fondos de Desarrollo Local se financiarán la prestación de los servicios, la construcción de las obras de competencia de las Juntas Administradoras Locales, las erogaciones que se generen por asistencia de los ediles a sesiones Plenarias y comisiones permanentes en el periodo de sesiones

ordinarias y extraordinarias. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 4 Parágrafo. Por cada sesión que concurran los ediles su remuneración será igual a la del alcalde local dividida entre 20, en ningún caso podrán exceder la remuneración del alcalde local. Artículo 16. Modifíquese el artículo 66 de la Ley 1617 de 2013, por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales. El cual quedará así: Artículo 66. Representación legal. El alcalde distrital será el representante legal de los fondos de Desarrollo Local y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dichas funciones en los alcaldes locales. El alcalde distrital expedirá el reglamento de los fondos. La vigilancia fiscal de dichos fondos corresponde a la contraloría distrital”. Los accionantes solicitan que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de las normas demandadas por desconocer los principios superiores de: (a) Autonomía de las entidades territoriales2, ya que el legislador no tenía competencia para crear y regular los fondos de desarrollo local con personería jurídica en los distritos especiales, en tanto dicha facultad está reservada a los concejos3, máxime cuando ordenación afecta las relaciones administrativas y presupuestales entre las autoridades internas de las entidades territoriales (juntas administradoras locales, alcaldes locales y alcalde distrital); y (b) Unidad de materia4, porque no existe un vínculo de conexidad entre: (i) los

asuntos regulados en la Ley 2082 de 2021, que principalmente se refieren a las ciudades capitales; y (ii) las reglas que contemplan las normas acusadas, consistentes en regular aspectos puntuales de los fondos locales de desarrollo propios del régimen de los distritos especiales, que en nada influyen en la nueva categoría de municipio que crea dicho cuerpo normativo.

II. Concepto del Ministerio Público a) Violación del principio de autonomía de las entidades territoriales Los artículos 1°, 286 y 287 de la Carta Política establecen que Colombia es un Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas), lo cual se manifiesta en que estas tienen las siguientes prerrogativas con los límites que establecen la Constitución y la ley: (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer las competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (d) participar en las rentas nacionales.

A su vez, los artículos 151 y 288 superiores disponen que en “el ejercicio de la actividad legislativa” el Congreso de la República estará sujeto a lo dispuesto en 2 Cfr. Artículos 1°, 286 y 287 de la Constitución Política. 3 Cfr. Artículo 313.6 de la Constitución Política. 4 Cfr. Artículos 158 y 169 de la Constitución Política. 5 las leyes orgánicas, así como que “la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Al respecto, en la Sentencia C-1051 de 20015, la Corte Constitucional explicó que

“la autonomía de las entidades territoriales implica pues, que éstas tienen derechos y competencias que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial, de la Nación, teniendo en cuenta que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la región que tienen a su cargo, por tener contacto directo con la comunidad. En consecuencia, el legislador no puede establecer reglas que vacíen la competencia de las entidades territoriales consagrada en el artículo 287 superior”. En la presente oportunidad, el Ministerio Público resalta que en el artículo 313.6 de la Constitución se estipula que corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. En concordancia con lo anterior, en el artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 20116, en torno a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, se señala que constituye una atribución de los distritos especiales “dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas”. Sobre el particular, en la jurisprudencia se ha considero que se desconoce la autonomía de las entidades territoriales, prevista en el artículo 287 de la Constitución, cuando el legislador ordena aspectos relacionados con fondos de desarrollo para financiar la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales, pues tal atribución le corresponde a los concejos distritales.

En efecto, dichas corporaciones político-administrativas tienen “la competencia para determinar la estructura de la administración Distrital”, pues se trata de una prerrogativa del ente territorial “a través del cual puede lograr los fines que constitucional y legalmente le han sido asignados; esto es, la eficiente prestación de los servicios públicos y el desarrollo armónico e integrado” de la ciudad7. En este orden de ideas, la Procuraduría considera que al expedir los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, el legislador desconoció la autonomía de los distritos especiales, puesto que al regular los fondos de desarrollo para financiar la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las 5 M.P. Jaime Araújo Rentería. 6 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de junio de 2018 (C.P. Oswaldo Giraldo López). Radicación: 11001031500020080125500. En dicha providencia, se resolvió una acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra de los artículos 87, 88, 90, 92 y 94 del Decreto Ley 1421 de 1993, en los cuales se regulaban los Fondos de Desarrollo Local en el Distrito Capital. 6 juntas administradoras locales, anuló la competencia para determinar la estructura de la administración distrital que ostentan los respectivos concejos, conforme lo dispone el artículo 313.6 de la Constitución en consonancia con el artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011.

En concreto, en las disposiciones demandadas el Congreso de la República desconoció la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales fijada por el Constituyente y el legislador orgánico, quienes dispusieron que la regulación de la estructura interna de los distritos especiales, incluida su división en localidades y la organización funcional de las mismas, es un asunto a cargo de los concejos respectivos. Ello, como una manifestación de su autonomía, la cual se refleja en la potestad normativa secundaria que ostentan dichas corporaciones político-administrativas elegidas popularmente8. b) Violación del principio de unidad de materia El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, en los cuales se establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho mandato busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”9. A efectos de determinar la existencia de una violación al principio de unidad de materia, en la jurisprudencia constitucional se ha indicado que debe demostrarse la inexistencia de una conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre

el asunto principal ordenado en la ley y las disposiciones individualmente consideradas que hacen parte de la misma10. En la presente oportunidad, el Ministerio Público considera que al expedir las disposiciones demandadas el legislador desconoció principio de unidad de materia, porque: (i) La finalidad de la Ley 2082 de 2021, según su propio título y en los términos de su artículo 1°, es crear una categoría municipal especial denominada “ciudades capitales”, así como adoptar un conjunto de mecanismos específicos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa. 8 Cfr. Artículo 312 de la Constitución. 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa). 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-933 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa). 7 (ii) Empero, sin ninguna conexión concreta con lo anterior, los artículos 15 y 16 de la referida ley regulan aspectos como la naturaleza jurídica y la representación legal de los fondos de desarrollo destinados para financiar la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales en los distritos especiales; lo cual, además de constituir una ordenación específica del régimen de los distritos especiales, no guarda mayor concordancia con la creación de la categoría de ciudades capitales y las medidas de descentralización. En concreto, por un lado, la mayoría de ciudades capitales no son distritos especiales11 y, en todo caso, estos últimos no ostentan siempre dicha calidad, como ocurre con los distritos de Barrancabermeja, Buenaventura y Tumaco12; y,

por otro lado, la disposición de que los alcaldes distritales sean los ordenadores del gasto y los representantes legales de los referidos fondos en lugar de los alcaldes locales, como estaba previsto en la Ley 1617 de 2013 que se modifica, no parece tener la vocación de contribuir a la descentralización administrativa. Así las cosas, para la Vista Fiscal los artículos 15 y 16, contenidos en el capítulo final de la Ley 2082 de 2021 denominado “otras disposiciones”, se evidencian como un objeto extraño en el cuerpo normativo, el cual en sus demás disposiciones ordena de forma armónica la creación de las ciudades capitales como un categoría municipal especial para “promover el desarrollo integral y regional”, así como los mecanismos de delegación de competencias y cooperación horizontal que las mismas pueden adoptar, aclarando incluso que no se pretende modificar “las reglas de creación y funcionamiento de los distritos en el caso de ser ciudad capital”. En suma, resulta extraño desde una perspectiva de técnica legislativa que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 modifiquen los artículos 61 y 66 de la Ley 1617 de 2013 respectivamente, para establecer que ya no serán los alcaldes locales sino el alcalde distrital el representante legal de los fondos de desarrollo local y ordenador de sus gastos, puesto que ello en nada influye en la organización o desarrollo de la nueva categoría municipal de ciudades capitales o en los mecanismos de descentralización que se contemplan para su gestión, los cuales constituyen los asuntos centrales del cuerpo normativo y que, a su vez, fueron el eje de atención del debate parlamentario.

c) Inexequibilidad con efectos diferidos A partir de lo expuesto, la Procuraduría considera que los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 son inconstitucionales, por lo cual se solicitará a la Corte Constitucional que declare su inexequibilidad. Sin embargo, a efectos de evitar que la falta de regulación pueda originar una alteración en la estabilidad financiera y administrativa de las localidades de los distritos especiales, se pedirá que los 11 De las 32 ciudades capitales de departamento sólo cuatro ostentan la calidad de distritos: Bogotá, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. 12 Cfr. Artículo 328 de la Constitución. 8 efectos de dicha determinación se difieran por el plazo de un año conforme lo permite el artículo 45 de la Ley 270 de 1996. Lo anterior, para que durante dicho lapso los concejos distritales expidan la reglamentación respectiva según sus competencias constitucionales y legales13.

III. Solitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare, con efectos diferidos por el plazo de un año, la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021, “Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Jorge Hernando Valencia Rodríguez – Asesor.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

13 En relación con los efectos diferidos de las sentencias de la Corte Constitucional, puede consultarse las Sentencias C-280 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y SU-037 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 9