PGN - EJECUCION PRESUPUESTAL - El presupuesto de ejecutó equilibradamente tanto en ingreso

Dependencia Delegada para la Economía y la Hacienda Pública Radicación 028-136589-06 Disciplinado Pablo Adriano Muñoz Parra Entidad y cargo Gobernador Departamento de Caquetá Quejoso Informe de funcionario Público Fecha de queja 11 diciembre 2004 Fecha hechos Vigencias 2001-2002 y 2003

Asunto FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Bogotá DC., 28 de junio de 2007 Conforme lo dispuesto por el artículo 169 de la Ley 734 de 2002, procede esta Delegada a proferir fallo de primera instancia dentro de la investigación disciplinaria, abierta en contra de PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA, en su condición de Gobernador del Departamento del Caquetá durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 a 31 de diciembre de 2003, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. ANTECEDENTES La Gerencia Departamental del Caquetá - Contraloría General de la República, mediante Formato de Hallazgo No. 002, envió a la Procuraduría Regional del Caquetá, los resultados del Informe de Auditoria practicado en la Gobernación de ese Departamento, relacionado con las vigencias fiscales 2001, 2002 y 2003, describiendo los hechos presuntamente irregulares, de la siguiente manera: “La Gobernación del Caquetá no ejecutó el presupuesto de gastos para inversiones en las vigencias 2001, 2002 y 2003, conforme a los Planes Operativos Anuales de Inversión, y en contravía a lo ordenado en la Ordenanza

23 de 1996, lo que ocasionó que en el último trimestre de la vigencia 2003 se realizara un cúmulo de contratos, sin seguir un plan ordenado, generando desorden en la administración y deficiencias en el control a la ejecución de los recursos y evidenciando una total improvisación para la distribución de los recursos”. “…Durante las vigencias 2001, 2002 y 2003 se ejecutó el presupuesto de inversión de manera desorganizada, en las dos primeras de manera reducida y en el 2003 dejando para el último trimestre un porcentaje elevadísimo de ejecución”. 1.2. Actuaciones Procesales 1.2.1 Con fundamento en este traslado, la Procuraduría Regional del Caquetá, el 16 de febrero de 2005 ordenó iniciar Indagación preliminar en contra del doctor Pablo Adriano Muñoz Parra, en su condición de Gobernador del Caquetá (Fls. 51 y 52), por: “Presunta irregularidad al no ejecutar el presupuesto de gastos para inversiones en las vigencias 2001, 2002 y 2003 conforme a los planes operativos anuales de inversión y en contravía a lo ordenado en la ordenanza 23 de 1996, lo que ocasionó que en el último trimestre de la vigencia 2003 se realizara un cúmulo de contratos, PU.14 1 Exp. 028-136589-06 sin seguir un plan ordenado”, y ordenó entre otras pruebas, escuchar en versión libre a los presuntos inculpados. 1.2.2 El 24 de mayo de 2005, la Procuraduría Regional de Caquetá ordenó remitir por competencia a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa las

presentes diligencias en razón a la calidad del implicado, sin haber cumplido lo ordenado en el numeral segundo, artículo segundo de la parte Resolutiva, valga decir sin escuchar en versión libre al Indagado. 1.2.3 El 6 de febrero de 2006, UN AÑO DESPUES este expediente es recibido en esta Delegada, quien por auto del 24 de marzo de 2002, resolvió devolver el expediente a la Procuraduría Regional del Caquetá, para que se practicara la prueba ordenada en auto de indagación, esto es, escuchar en versión libre al doctor Pablo Adriano Muñoz (Fl. 288). 1.2.4 El 13 de junio de 2006, es recibido nuevamente el expediente en esta Delegada, sin que se hubiera podido practicar la prueba ordenada, por cuanto, según manifestación del funcionario comisionado, el señor Pablo Adriano Muñoz no reside en esa ciudad. 1.2.5 El 16 de junio de 2006, este Despacho ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra del doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA, en calidad de Gobernador del Departamento del Caquetá, durante las vigencias 2001 a 2003, por los hechos investigados, y ordenó la práctica de pruebas. (Fls 294 a 296). 1.3 CARGOS Mediante auto del 12 de octubre de 2006, esta Delegada formuló al disciplinado, el siguiente cargo: “Usted como Gobernador del Departamento del Caquetá, con funciones de Ordenador del Gasto, durante los años 2001, 2002 y 2003, ejecuto el presupuesto de inversión , desconociendo los planes operativos anuales de

inversión, en contra vía de lo establecido en los artículos 2, 7, 12, 13 y 107 de la Ordenanza No. 23 del 6 de agosto de 1996 “Estatuto de Presupuesto del Departamento del Caquetá y sus Entidades descentralizadas”, lo que ocasionó que en el último semestre de 2003 ordenara un cúmulo de contratos, ordenes de prestación de servicios y convenios, por un valor aproximado de $9.861 millones, demostrando de esta manera desorden en su administración, deficiencias en el control de la ejecución presupuestal de los recursos y una total improvisación de su parte”.

CALIFICACIÓN DE LA FALTA: La falta se calificó como grave a título de dolo, de conformidad con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, vigente para la época en que ocurrieron los hechos

2. DESCARGOS. 2.1 El doctor Pablo Adriano Muñoz, sustentó el memorial de descargos, de la

siguiente manera (Fl. 414): 2  Con relación al artículo 2 de la Ordenanza 23 del 6 de agosto de 1996, que instituye que la administración del patrimonio público corresponde a la Gobernador del Departamento, dice, que no existe prueba que demuestre que él haya evadido la responsabilidad de direccionar y administrar el Departamento del Caquetá, que esa responsabilidad nunca fue delegada a terceros, de manera dolosa.  Así mismo, con relación al artículo 7 de la misma Ordenanza, se aplicó permitiendo indicar las inversiones directas e indirectas y la entidad de los proyectos a beneficiar con sus respectivas clasificaciones por sectores, órganos,

entidades y programas, se identificaron los proyectos prioritarios, se identifico el valor de cada uno de ellos y se discutió ampliamente en la Asamblea Departamental, en donde se aprobó cada vigencia anual, expidiéndose la Ordenanza correspondiente a cada año , concordantes con el Plan de Desarrollo Departamental “Un nuevo amanecer por ti Caquetá”  En cuanto al artículo 13 que refiere a la anualidad, manifiesta que se respeto el año fiscal, que en ningún caso se adquirieron compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cerró y los saldos de apropiación no comprometidos igualmente caducaron sin excepción, no existe prueba procesal que diga lo contrario.  La función de ordenador del gasto se cumplió a cabalidad en su gobierno, que la gran mayoría de secretarios de despacho fueron delegados mediante acto administrativo, para desempeñar sus funciones durante su ausencia, legalmente soportado y ampliamente facultados.  Argumenta, que el recibió el Departamento, asfixiado por una deuda pública interna y externa y que su gobierno pagó mas de $22.000 millones de deuda ocasionada en administraciones anteriores, además de una condonación de un crédito financiero de $14.440.000.000.oo, por parte del Ministerio de Educación, por cumplimiento en el convenio. De otra parte, se amortizaron $5.047.000.000.oo de un crédito por US $3.650.000.oo, adquirido por administraciones anteriores.  Que en la vigencia 2003, el departamento generó un superávit, después de presentar un pasivo a cubrir de $3.671.000.000.oo. También, con recursos del

crédito por valor de $775.000.000.oo, se pudo cubrir un compromiso que el Comisionado de Paz había adquirido con 225 docentes, en otra administración diferente a la suya.  Expone que se le ha violado el debido proceso en cuanto a que, la indagación preliminar se inicio el 16 de febrero de 2005 y la investigación disciplinaria se ordenó el 16 de junio de 2006, transcurriendo un tiempo mayor a los 6 meses que la ley instituye entre estas dos actuaciones. Hace referencia a pronunciamientos de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, dentro de procesos disciplinarios, en los cuales se ha archivado por vencimiento de términos en la indagación preliminar. PU.14 3 Exp. 028-136589-06 2.2 El doctor DIEGO ANDRES VELANDIA, apoderado de oficio del doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA, sustento los descargos, de la siguiente manera: Mi defendido ejecutó el presupuesto para inversión de las vigencias 2001, 2002 y 2003 de la siguiente forma: a) Para la vigencia 2001, el total del presupuesto fue de $10.613582.537, ejecutándose el 62.5%, correspondiente a $6.634.791.929. b) Para la vigencia 2002, el total del presupuesto fue de $14.032.314.449 y se ejecutó el 61.9%, correspondiente a $8.683.811.720. c) En al vigencia 2003, lo apropiado fue de $10.020.136.099 y lo ejecutado, $7.448.443.048, correspondiente al 74.3%.

Además, los recursos de inversión no ejecutados, a 31 de diciembre de las vigencias 2001 y 2002, fueron adicionados en la vigencia siguiente, incrementando año a año, cada uno de los rubros y es así como en la vigencia 2003 se ejecutó gran parte de esas partidas presupuestales. El superávit de la vigencia 2003, se adicionó a la vigencia 2004. De otra parte, su defendido saneó la deuda que el departamento tenía con la Banca Oficial y se logró la conversión de una deuda dejada en dólares por el gobierno anterior, a pesos colombianos, ahorrándose el Departamento un monto considerable por el pago de intereses. Que por lo anterior, su defendido esta exento de responsabilidad disciplinaria, al encontrarse incurso en la causal 4, artículo 28 de la ley 734 de 2002, sobre exclusión de responsabilidad

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.1 El doctor DIEGO ANDRES VELANDIA, defensor del doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ, presentó alegatos de conclusión y los sustentó de la misma forma que los alegatos de conclusión, agregando: Que tal como lo establece el artículo 2 de la Ordenanza 23 del 6 de agosto de 1996, en ningún momento su defendido, siendo Gobernador haya ido en contravía de lo allí establecido, pues no existe prueba alguna que demuestre que haya evadido tal responsabilidad.

Con respecto al artículo 7 de la misma Ordenanza, dice que en las inversiones realizadas, se identificaron por sectores, órganos, entidades y programas , se identificaron los proyectos prioritarios, se identificó el valor de cada uno de ellos y se

discutió ampliamente en la Asamblea del Caquetá. Siendo de esta manera concordantes con el Plan de Desarrollo Departamental “Un Nuevo Amanecer Por Ti Caquetá” En aplicación del artículo 13 de la mencionada ordenanza, manifestó que su defendido respetó el año fiscal, que en ningún caso se adquirieron compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cerró y los saldos de aprobación no comprometidos igualmente caducaron sin excepción. 4 Con relación al mandato del artículo 107 de la misma norma, se cumplió a cabalidad en el gobierno de su defendido, pues ejerció como ordenador del gasto. Que la no ejecución de la totalidad del presupuesto obedeció a políticas de priorización, como ya se explicó. Que no había razón jurídica para que se hubiera abierto investigación disciplinaria, teniendo en cuenta que la misma se abrió transcurridos más de los seis meses establecidos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002. Termina solicitando la Exoneración de su defendido. 3.2 El doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA, expuso los alegatos de conclusión de la siguiente forma: La vaguedad de la queja y en la formulación del cargo, impiden el ejercicio del derecho de defensa y resultan violatorias al debido proceso. No se entiende como puede decirse que se violaron los artículos 2, 7 13 y 107 de la Ordenanza 23 del 6 de agosto de 1996, pues el expediente no existe prueba que demuestre que él se sustrajo a la responsabilidad de dirigir y administrar los fondos y bienes públicos del Departamento, pues al contrario, administró con eficiencia los

recursos y bienes, lo que se demuestra con la sanación de las finanzas del departamentales. No se dice en que consistió la violación a este artículo. En cuanto al artículo 7, es imposible que se haya violado, pues este es una guía que debe seguirse para la elaboración del presupuesto, y sirve para orientar el gasto de inversión. Debe tenerse en cuenta que el presupuesto tiene una vigencia de un año y no se pueden acumular saldos de apropiación de gastos para las próximas. Se pregunta, si se puede violar este artículo que señala una forma de elaborar el presupuesto y no la forma de ejecutarlo? La respuesta debe ser negativa por cuanto el presupuesto se elaboró, ejecutó y liquidó de acuerdo con la ley en cada vigencia. En que consiste la violación al artículo 7º?, se pregunta. Esta norma no pudo ser violada, ni se violó, pues no existe prueba que demuestre que la anualidad se extendió más de los límites fijados o que se hubieran adquirido compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cerraba. Al contrario, de los decretos de liquidación anual del presupuesto, se deduce todo lo contrario. Con respecto al artículo 107 de la misma ordenanza, es imposible que se haya violado, pues solo realicé la función de ordenar el gasto, que es una función Constitucional, legal y reglamentaria. En cuanto a que se celebro “Un cúmulo de contratos”, estos se celebraron porque existían los recursos, eran necesarios y convenientes, que es lo que exige la Ley 80 de 1993. Y ni la Constitución ni la ley ni la ordenanza 23 de 1996, le ponen límite al número de contratos que se pueden celebrar en cada vigencia.

PU.14 5 Exp. 028-136589-06 No puede hablarse de desorden por cuanto el presupuesto se ejecutó con plena observancia de las normas legales y priorizar el gasto no es desorden Termina diciendo que dentro del proceso se violó el debido proceso y que por lo tanto solicita se archive el expediente en su contra, por todo lo expuesto.

4. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA.

La queja presentada por la Contraloría General Departamental Caquetá, consistió en (Fl. 4): “La Gobernación del Caquetá no ejecutó el presupuesto de gastos para inversiones en las vigencias 2001, 2002 y 2003, conforme a los Planes Operativos Anuales de Inversión, y en contravía a lo ordenado en la Ordenanza 23 de 1996, lo que ocasionó que en el último trimestre de la vigencia 2003 se realizara un cúmulo de contratos, sin seguir un plan ordenado, generando desorden en la administración y deficiencias en el control a la ejecución de los recursos y evidenciando una total improvisación para la distribución de los recursos”. Ahora bien, esa misma entidad presenta dos matrices en las que muestra la ejecución presupuestal de ingresos y gastos del Departamento del Caquetá, en las vigencias 2001, 2002 y 2003, (Fls. 6 y 7), y del estudio de las mismas se observa, que la ejecución de gastos corresponde casi al 100% de la ejecución de ingresos,

así: VIEGENCIA INGRESOS % GASTOS % 2001 92.32 95.1 2002 89.25 85.5 2003 93.75 90.3

Lo anterior significa, que todos los gastos realizados, tuvieron su respaldo en los ingresos presupuestados, o mejor, se guardo la equivalencia entre ingresos y gastos, a parte que la ejecución tanto de ingresos y gastos fue del 100% aproximadamente. En cuanto a los gastos de inversión, la misma entidad de control fiscal manifiesta que la ejecución de recursos en este numeral fue: vigencia 2001, 62.5%; vigencia 2002, 61.9% y vigencia 2003, 74. 3% (Fl. 6). Ahora bien, de la ejecución presupuestal que aparece a folios 169 y ss, se infiere: Para la vigencia 2001, se apropió como presupuesto definitivo de ingresos por la suma de $103.220.353,855, logrando una ejecución de los mismos, correspondiente al 92.32%. (Fl. 169) y se apropió en el presupuesto de gastos, la misma cifra, ejecutando el 85.08%, lo que se traduce en que el presupuesto se presentó equilibradamente, y su ejecución tanto en ingresos como en egresos, fue buena. Similar situación se presentó en la vigencia 2002, en la que se proyecto recaudar la suma de $92.212.062.691, logrando un porcentaje en la ejecución de los mismos, de un 89.25%. (Fl. 175). En lo correspondiente a Gastos, se proyectó ejecutar la suma de $96.212.082.691, lográndose una ejecución de los mismos de 85.51%. (fl. 181). 6 En cuanto a la vigencia 2003, se apropió en el presupuesto de ingresos la suma de $74.200.430.487.16, ejecutando el 93% de la misma (Fl.185); y para gastos, se

apropió la misma suma, logrando una ejecución del 90.28%. Haciendo un paralelo entre los gastos ejecutados en las vigencias 2001, 2002 y 2003, se observa que la diferencia en el porcentaje de ejecución de los mismos: 85.08%, 85.51% y 90.28%, no es tan marcada como para afirmar que en los dos primeros años la ejecución fue prácticamente ninguna y que en el último, se presentó un gran cúmulo de contratos, que generó desorden en la ejecución del mismo. Así, encuentra el Despacho, que la Contraloría Departamental del Caquetá presenta una ambivalencia en su apreciación, en el sentido de cuestionar al señor Gobernador, primero, porque supuestamente en las vigencias 2001 y 2002, la ejecución presupuestal fue baja y segundo, porque en el año 2003, se presentó un gran cúmulo de contratos. Pues no se puede condenar porque lo hizo y también porque lo dejo de hacer. De otra parte, como lo manifiesta el investigado en sus alegatos de descargos y conclusión, su defensor de oficio y las pruebas existentes a folios 488 y ss, el doctor Pablo Adriano Muñoz Parra, en su condición de Gobernador del Departamento del Caquetá durante las vigencias 2001 a 2003, adelanto las acciones pertinentes para sanear las finanzas de la entidad territorial, logrando entre otras, la conversión de la deuda que la administración anterior había adquirido en dólares, a pesos colombianos, favoreciendo a la entidad en el pago de los intereses y el tiempo para su cancelación. Ahondando en otro aspecto de la ejecución presupuestal se observa también que,

los saldos de recursos propios de libre destinación quedaron sin vigencia para el año 2002 y 2003, y con respecto a los recursos propios de destinación específica, los saldos de tesorería se incorporaron mediante decreto al presupuesto de la vigencia siguiente; igual sucedió con los recursos especiales. (Fls. 483; 559 a 590). Lo anterior demuestra que sobre los saldos de apropiación no comprometidos en las vigencias 2001 a 2003, no se afectaron compromisos una vez hecho el cierre del respectivo año, sino que se adicionaron a la vigencia siguiente, como lo ordena la normatividad que regula dicho manejo. Ahora bien, en cuanto a la defensa esgrimida por el implicado y su defensor de oficio frente a las normas presuntamente violadas, son de recibo por parte de esta Delegada los argumentos allí expuestos, toda vez que en sana crítica y haciendo un análisis del material probatorio existente en el proceso, el Despacho no encuentra prueba en que demuestre una mala administración por parte del Dr. Pablo Adriano Muñoz Parra, ni desorden en la ejecución presupuestal y menos, hechos que hayan afectado la buena marcha del departamento, durante el periodo que fungió como máxima autoridad departamental. Al contrario, se establece que el departamento adelantó un proceso de saneamiento fiscal durante ese período, lo cual le permitió una estabilidad en sus finanzas. PU.14 7 Exp. 028-136589-06 Lo anterior demuestra, que el Doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA, en calidad de Gobernador del departamento del Caquetá en los años 2001 a 2003, no es

responsable del cargo endilgado, por lo que así lo resolverá. Por lo anteriormente expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública RESUELVE PRIMERO: Declarar NO RESPONSABLE al doctor PABLO ADRIANO MUÑOZ, del cargo formulado mediante auto del 12 de octubre de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva y en consecuencia ordenar el ARCHIVO del expediente en su contra, con base en la primera causal del artículo 73 de la Ley 734 de 2002.

SEGUNDO: Notificar la Presente decisión a los sujetos procesales (Fls. 442 y 641), con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria, que deberán interponer dentro de los tres días siguientes a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro de ese mismo término. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del CUD.

TERCERO: Como la investigación se adelantó de oficio, no se hace necesario su comunicación al quejoso, para que ejerza el derecho consagrado en el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002.

CUARTO: En la Unidad Coordinadora, háganse las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada 8